Danıştay 2. Daire E.2017/137 K.2020/3282

Hukuk Müşaviri S. … - Aynı yerde

DAVANIN KONUSU

01/09/2016 günlü, 29818 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Devlet Memurlarının Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin iptali istenilmektedir.

DAVACININ İDDİALARI

Devlet Memurlarının Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmeliğin 14. maddesinin birinci fıkrasının (d) bendinde; "Kamu personeli olmayan eşinin, talep edilen yerde başvuru tarihi itibarıyla son iki yıl içinde 360 gün sosyal güvenlik primi ödemek suretiyle kendi adına veya bir hizmet akdi ile işverene bağlı olarak çalışmış ve halen çalışıyor olması halinde bu durumda olan eşin bulunduğu yere atanması suretiyle yapılabilir." kuralına yer verildiği,

Ancak 01/09/2016 günlü, 29818 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Devlet Memurlarının Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 1. maddesi ile Devlet Memurlarının Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmeliğin 14. maddesine "Genel sağlık bakımından önemi haiz sağlık personeli hakkında özel yönetmelikte düzenleme yapılması kaydıyla birinci fıkranın (d) bendine ilişkin farklı usul ve esaslar belirlenebilir." hükmünün eklendiği, dava konusu Yönetmelik ile kendisi Devlet memuru olan;

fakat eşi özel sektörde çalışan sağlık çalışanlarının aile birliği mazereti nedeniyle yer değişikliği taleplerinin reddedilmesinin yasal zeminin hazırlandığı, bu durumda olan sağlık çalışanlarının aile birliklerinin bozulması tehlikesiyle karşı karşıya kaldıkları,

Dava konusu Yönetmeliğin yürürlüğe girmesinin ardından eşi ve kendisi Devlet memuru olan sağlık çalışanlarının aile birliğine bağlı yer değişikliği taleplerinin kabul edilmesinin önünde yasal bir engel bulunmazken, kendisi Devlet memuru olan, fakat eşi özel sektörde faaliyet gösteren sağlık çalışanları açısından aile birliğine bağlı yer değişikliği taleplerinin reddedilmesinin, dava konusu Yönetmeliğe dayanılarak yapılacak düzenlemelerle meşru bir zemine oturtulacağı ve iki grup arasında eşitliğe aykırı bir durum oluşacağı;

düzenlemenin, Anayasa'nın 10. maddesinde yer alan eşitlik ilkesine ve 41. maddesinde yer alan ailenin korunması ilkesine aykırılık teşkil ettiği ileri sürülerek, 01/09/2016 günlü, 29818 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Devlet Memurlarının Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin iptaline karar verilmesi istenilmektedir.

DAVALI CUMHURBAŞKANLIĞININ (MÜLGA BAŞBAKANLIK) SAVUNMASI

Usul yönünden;

1- 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları Kanunu’nun 3. maddesinde; sendikaların, "kamu görevlilerinin ortak ekonomik sosyal ve mesleki hak ve menfaatlerini korumak ve geliştirmek için oluşturdukları tüzel kişiliğe sahip kuruluşlar" şeklinde tanımlandığı,

Türkiye genelinde sağlık ve sosyal hizmetler kolunda yer alan kamu kurum ve kuruluşlarında görev yapan ve Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu'na göre sendika üyesi olabilecek tüm kamu görevlilerini kapsayan ve Sağlık Bakanlığı merkez ve taşra teşkilatı ile bağlı kuruluşlarında, Adli Tıp Kurumu Başkanlığında, Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı merkez ve taşra teşkilatı ile bağlı kuruluşlarında ve üniversite hastanelerinde üyesi bulunan davacı sendikanın, sadece bazı üyelerini ilgilendirebilir nitelikte olan, üyelerinin tamamını ilgilendirmeyen bir düzenlemeye karşı dava açma ehliyetinin bulunmadığı, bu nedenle davanın öncelikle ehliyet yönünden reddi gerektiği,

2- Dava konusu Yönetmelik değişikliğinin, Devlet Personel Başkanlığının 05/08/2016 günlü, 4477 sayılı teklif yazısı üzerine Bakanlar Kurulunca kararlaştırıldığı, diğer yandan; konuya ilişkin olarak Devlet Personel Başkanlığından alınan yazıda, söz konusu değişiklik teklifinin Sağlık Bakanlığınca istenildiğinin belirtildiği, bu nedenle dava konusu işlem sürecindeki katkıları dikkate alınarak Sağlık Bakanlığı ile Devlet Personel Başkanlığının da davalı konumuna alınması ve gerçekleştirilmesi yönünde teklifte bulundukları değişikliğe karşı açılan davada işlemlerini savunma imkanının tanınmasının gerektiği,

Esas yönünden ;

Devlet Memurlarının Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmeliğin 14. maddesinin 1. fıkrasının (d) bendinde (değişiklik öncesi); aile birliği mazeretine dayanarak yer değişikliğinin, memurun; kamu personeli olmayan eşinin, talep edilen yerde başvuru tarihi itibarıyla son iki yıl içinde 360 gün sosyal güvenlik primi ödemek suretiyle kendi adına veya bir hizmet akdi ile işverene bağlı olarak çalışmış ve halen çalışıyor olması halinde, bu durumda olan eşinin bulunduğu yere atanması suretiyle yapılabileceğine ilişkin düzenlemenin yer aldığı,

ilgili hükmün uygulanması ile sağlık personelinin ülke düzeyinde adil ve dengeli dağılımının sağlanamadığı ve sağlık hizmetinin sunumunda ciddi aksaklıkların meydana geldiğinin Sağlık Bakanlığınca Devlet Personel Başkanlığına bildirilmesi üzerine, kamu hizmetinin sağlıklı ve sürekli işleyişini temin bakımından bu konuda yeni bir düzenleme yapılması gereği doğduğu,

Devlet Personel Başkanlığının, Başbakanlığa muhatap 05/08/2016 günlü, 4477 sayılı teklif yazısı ile.

Devlet Personel Başkanlığınca hazırlanan, Devlet Memurlarının Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik taslağının, Bakanlar Kuruluna sunulması hususunda talepte bulunulduğu, ilgili teklif yazısında yer alan gerekçede; " Devlet Memurlarının Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmeliğin 14. maddesinin 1.fıkrasının (d) bendinde;

kamu personeli olmayan eşinin talep edilen yerde başvuru tarihi itibarıyla son iki yıl içinde 360 gün sosyal güvenlik primi ödemek suretiyle kendi adına veya bir hizmet akdi ile işverene bağlı olarak çalışmış ve halen çalışıyor olması halinde bu durumda olan eşinin bulunduğu yere Devlet memurunun aile birliği mazeretine bağlı yer değiştirme suretiyle atanmasının mümkün olduğu, ancak genel sağlık bakımından önemi haiz sağlık personelinin de söz konusu hüküm gereğince aile birliği mazeretine dayanarak yer değişikliğinin yapılması sebebiyle bu personelin ülke düzeyinde adil ve dengeli dağılımının sağlanamadığı,

yönetmelik değişikliği ile eşi özel sektörde çalışan sağlık personelinin aile birliği mazeretine dayanarak yer değişikliğine ilişkin kurumsal düzenleme yapılabilmesi ve bu suretle genel sağlık bakımından önemi haiz sağlık personelinin ülke düzeyinde adil ve dengeli dağılımının sağlanmasının amaçlandığının belirtildiği, yapılan değerlendirmede, söz konusu yazı ve gerekçenin kamu yararı ve hizmet gereklerine uygun olduğu anlaşıldığından, Yönetmelik değişikliğinin Bakanlar Kurulunun 08/08/2016 günlü, 2016/ 9097 sayılı kararı ile yürürlüğe konulduğu,

Kamu hizmetinin sağlıklı ve kesintisiz bir şekilde yerine getirilmesi için gerekli tedbirleri almanın idarenin öncelikli görev ve sorumlulu olduğu,

3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu’nun Ek 1. maddesinde; "... Kamu kurum ve kuruluşlarının uzman tabip, tıpta uzmanlık mevzuatına göre uzman, tabip, diş tabibi ve eczacı kadro ve pozisyonlarına yapılacak açıktan atamalar, açıktan atama izni alınmaksızın, mevzuatta öngörülen işlemlerin tamamlanmasından sonra gerçekleştirilir ve bunların yerleştirilmeleri Sağlık Bakanlığınca sınavsız ve kura ile yapılır. Kura ile yapılacak atamalara ilişkin usul ve esaslar Sağlık Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle belirlenir." hükmü ile Sağlık Bakanlığı tarafından, stratejik önemi haiz personele yönelik düzenleme yapılabileceğinin belirtildiği,

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun ana çerçeveyi ve temel esasları belirlediği nazara alındığında, yönetmelik çıkarma izni veren asıl yetkinin ve yönetmelikte yer alacak temel esasların 3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu'ndan alındığının açık olduğu, Yönetmeliğin bu anlamda üst normlara aykırılık teşkil etmediği, bununla birlikte muhtelif yargı kararlarında da ifade edildiği üzere;

belli bir statüye girmeyi kabul eden bir kişinin bu statü için geçerli olan kaidelere uymasının gerektiği, bu meyanda, sağlık personelinin yurt sathında dengeli ve adil dağılımını sağlayabilmenin, sağlık hizmetini eşit ve dengeli vermenin şartlarından biri olduğu, kamu hizmetinin gereklerinin nazara alınması suretiyle bir değerlendirme yapılmasının gerektiği belirtilerek, kamu yararı ve hizmet gerekleri dikkate alınarak üst normlara uygun şekilde yapılan yönetmelik değişikliğine karşı açılan davanın reddine karar verilmesi istenilmektedir.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : …

DÜŞÜNCESİ

Üst normlara ve hukuka aykırılık taşımayan düzenleyici işleme karşı açılan ve hukuki dayanaktan yoksun bulunan davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI : …

DÜŞÜNCESİ

Davacı Sendika tarafından, 01/09/2016 tarih ve 29818 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan "Devlet Memurlarının Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin" iptali istenilmektedir.

19/04/1983 günlü, 83/6525 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan Devlet Memurlarının Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmeliğin 30/06/2014 günlü, 2014/6578 sayılı Bakanlar Kurulu Kararıyla değişik "Aile Birliği Mazeretine Bağlı Yer Değişikliği" başlıklı 14. maddesinin 1.fıkrasının (d) bendinde de; memurun Kamu personeli olmayan eşinin, talep edilen yerde başvuru tarihi itibarıyla son iki yıl içinde 360 gün sosyal güvenlik primi ödemek suretiyle kendi adına veya bir hizmet akdi ile işverene bağlı olarak çalışmış ve halen çalışıyor olması halinde bu durumda olan eşin bulunduğu yere atanacağı hükme bağlanmıştır.

Devlet Memurlarının Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 1. maddesi ile Devlet Memurlarının Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmeliğin 14. maddesine," Genel sağlık bakımından önemi haiz sağlık personeli hakkında özel yönetmelikte düzenleme yapılması kaydıyla birinci fıkranın (d) bendi hükmüne ilişkin farklı usul ve esaslar belirlenebilir. " cümlesinin son fıkra olarak eklenmesiyle istisna getirilerek, Sağlık Bakanlığı'nın atama ve yer değiştirme yönetmeliğinde diğer kurumlardan farklı düzenleme yapmasına imkan tanındığı anlaşılmaktadır.

Kamu hizmetinin etkin ve verimli şekilde yürütülebilmesi için gerekli önlemleri almakla ve bu kapsamda Devlet Memurlarının atamalarını kurala bağlama, kadro açıklarını kapatma, vatandaşın kamu hizmetlerinden yararlanma hakkını korurken liyakatli personeli göreve getirme, buna göre planlar yaparak kanunlara uygun genel düzenleyici işlemler ihdas etme ile yükümlü olan yürütme organının; kısıtlı sağlık personeli kapasitesi içerisinde sağlık hizmetlerinin etkin bir planlama sistemi uygulanarak tüm vatandaşlara eşit bir şekilde sunulmasının sağlanması amacıyla kamu yararı ve hizmet gereklerinin göz önünde bulundurarak kamu idaresini etkin kılmak amacıyla yapmış olduğu dava konusu düzenlemede hukuka, hizmet gereklerine ve üst normlara aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

Açıklanan nedenle davanın reddine karar verilmesinin uygun olacağı düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İkinci Dairesince; 09/07/2018 tarihinde yürürlüğe giren 703 sayılı Anayasada Yapılan Değişikliklere Uyum Sağlanması Amacıyla Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Karanamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun Hükmünde Kararname uyarınca (mülga) Başbakanlık yerine Cumhurbaşkanlığı hasım konumuna alınan dosyada, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra davalı idarenin usule ilişkin itirazları yerinde görülmeyerek uyuşmazlığın esasına geçildi; gereği görüşüldü:

MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ

Davacı Sendika tarafından, 01/09/2016 günlü, 29818 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Devlet Memurlarının Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin iptali istemiyle bakılmakta olan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.

Dava konusu Yönetmelik; "19/4/1983 tarihli ve 83/6525 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan Devlet Memurlarının Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmeliğin 14 üncü maddesine aşağıdaki fıkra eklenmiştir. "Genel sağlık bakımından önemi haiz sağlık personeli hakkında özel yönetmelikte düzenleme yapılması kaydıyla birinci fıkranın (d) bendi hükmüne ilişkin farklı usul ve esaslar belirlenebilir." Bu Yönetmelik yayımı tarihinde yürürlüğe girer. Bu Yönetmelik hükümlerini Bakanlar Kurulu yürütür." hükümlerini içermektedir.

İNCELEME VE GEREKÇE

İLGİLİ MEVZUAT

Anayasa'nın 124. maddesinin davanın açıldığı tarihte yürürlükte bulunan haliyle Başbakanlık, Bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerine kendi görev alanlarını ilgilendiren konularda yönetmelik çıkarma yetkisi verilmiştir. İdareler bu yetki çerçevesinde yönetmelik çıkarabilecekleri gibi, kamu hizmetinin daha etkin ve verimli yürütülmesi amacıyla yönetmeliklerde değişiklikler de yapabilirler. Yönetmeliklerin Anayasa, yasa ve hukukun genel ilkelerine aykırı hükümler içermemesi, öngörülen şekil şartına uyularak çıkarılması dışında, söz konusu düzenleme yetkisinin kullanılmasına kamu hukuku yönünden herhangi bir engel bulunmadığı açıktır.

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 2. maddesinde; "Bu Kanun, Devlet memurlarının hizmet şartlarını, niteliklerini, atanma ve yetiştirilmelerini, ilerleme ve yükselmelerini, ödev, hak, yüküm ve sorumluluklarını, aylıklarını ve ödeneklerini ve diğer özlük işlerini düzenler.", 72. maddesinde; "Kurumlarda yer değiştirme suretiyle atanmalar; hizmetlerin gereklerine, özelliklerine, Türkiyenin ekonomik, sosyal, kültürel ve ulaşım şartları yönünden benzerlik ve yakınlık gösteren iller gruplandırılarak tespit edilen bölgeler arasında adil ve dengeli bir sistem içinde yapılır." kuralına yer verilmiştir.

3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu’nun Ek 1. maddesinde ise; "Kamu kurum ve kuruluşlarının uzman tabip, tıpta uzmanlık mevzuatına göre uzman, tabip, diş tabibi ve eczacı kadro ve pozisyonlarına yapılacak açıktan atamalar, açıktan atama izni alınmaksızın, mevzuatta öngörülen işlemlerin tamamlanmasından sonra gerçekleştirilir ve bunların yerleştirilmeleri Sağlık Bakanlığınca sınavsız ve kura ile yapılır. Kura ile yapılacak atamalara ilişkin usul ve esaslar Sağlık Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle belirlenir." hükmü yer almaktadır.

Bir hiyerarşik normlar sistemi olan hukuk düzeninde, alt düzeydeki normların, yürürlüklerini üst düzeydeki normlardan aldığı kuşkusuzdur. Normlar hiyerarşisinin en üstünde evrensel hukuk ilkeleri ve Anayasa bulunmakta ve daha sonra gelen kanunlar yürürlüğünü Anayasa'dan, yönetmelikler ise yürürlüğünü kanunlardan almaktadır. Dolayısıyla; bir normun, kendisinden daha üst konumda bulunan ve dayanağını oluşturan bir norma aykırı veya bunu değiştirici nitelikte bir hüküm getirmesi mümkün bulunmamaktadır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

19/04/1983 günlü, 83/6525 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan Devlet Memurlarının Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmeliğin 30/06/2014 günlü, 2014/6578 sayılı Bakanlar Kurulu Kararıyla değişik "Aile Birliği Mazeretine Bağlı Yer Değişikliği" başlıklı 14. maddesinin 1. fıkrasının (d) bendinde; memurun, kamu personeli olmayan eşinin, talep edilen yerde başvuru tarihi itibarıyla son iki yıl içinde 360 gün sosyal güvenlik primi ödemek suretiyle kendi adına veya bir hizmet akdi ile işverene bağlı olarak çalışmış ve halen çalışıyor olması halinde bu durumda olan eşin bulunduğu yere atanacağı hükme bağlanmıştır.

01/09/2016 günlü, 29818 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Devlet Memurlarının Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 1. maddesi ile Devlet Memurlarının Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmeliğin 14. maddesine, "Genel sağlık bakımından önemi haiz sağlık personeli hakkında özel yönetmelikte düzenleme yapılması kaydıyla birinci fıkranın (d) bendi hükmüne ilişkin farklı usul ve esaslar belirlenebilir." cümlesinin son fıkra olarak eklenmesiyle, Sağlık Bakanlığının, atama ve yer değiştirme yönetmeliğinde diğer kurumlardan farklı düzenleme yapmasına imkan tanındığı anlaşılmaktadır.

Anayasa'nın 2, 5, 17 ve 56. maddeleriyle kişilere, yaşama, maddi ve manevi varlığını koruma ve geliştirme, hayatını, beden ve ruh sağlığı içinde sürdürebilme hakkı tanınmış olup, Devlete de, herkesin maddi ve manevi varlığını geliştirmesi için gerekli şartları hazırlama, kişilerin hayatını beden ve ruh sağlığı içinde sürdürmesini sağlama görevi verilmiştir. Kişilerin maddi ve manevi varlıklarını geliştirilebilmelerinin, mutlu ve huzurlu olabilmelerinin başlıca şartı, ihtiyaç duydukları anda sağlık hizmetlerine ulaşıp ihtiyaç duydukları oranda bu hizmetlerden yararlanabilmeleridir.

Devlet için bir görev, kişiler için de bir hak olan bu amacın gerçekleştirilmesinde, bu haktan yararlanmayı zorlaştırıcı ya da zayıflatıcı düzenlemeler Anayasa'ya aykırı düşer.

Anayasa Mahkemesi de, sosyal hukuk devletinin; "sağlık hizmetlerinden bireylerin yeteri kadar yararlanmasını sağlayan devlet" olduğunu kararlarında vurgulamış ve bu durumun, "insan hak ve özgürlüklerine saygı gösteren, kişilerin huzur, refah ve mutluluk içinde yaşamalarını güvence altına alan, kişi ile toplum arasında denge kuran, güçsüzleri güçlüler karşısında koruyarak sosyal adaleti gerçekleştiren" devlet olmanın bir sonucu olduğunu belirtmiştir.

Bu durumda; kamu hizmetinin etkin ve verimli şekilde yürütülebilmesi için gerekli önlemleri almakla ve bu kapsamda Devlet memurlarının atamalarını kurala bağlama, kadro açıklarını kapatma, vatandaşın kamu hizmetlerinden yararlanma hakkını korurken, liyakatli personeli göreve getirme, buna göre planlar yaparak kanunlara uygun genel düzenleyici işlemler ihdas etme ile yükümlü olan davalı idarenin; kısıtlı sağlık personeli kapasitesi içerisinde, sağlık hizmetlerinin etkin bir planlama sistemi uygulanarak, tüm vatandaşlara eşit bir şekilde sunulmasının sağlanması amacıyla kamu yararı ve hizmet gerekleri göz önünde bulundurularak, kamu idaresini etkin kılmak amacıyla yapmış olduğu dava konusu düzenlemede hukuka, hizmet gereklerine ve üst hukuk normlarına aykırılık görülmemiştir.