Danıştay 2. Daire E.2017/2188 K.2022/4689

Davanın konusu

20/10/2016 tarihinde davalı idare internet sitesinde yayımlanan Tarımsal Araştırma Projeleri Uygulama Talimatı'nın 4. maddesindeki Proje Koordinatörü tanımında yer alan "... en az yüksek..." ve Proje Lideri tanımındaki "...hariç..." ile "... en az yüksek..." ibarelerinin, 6. maddesinin 4/c alt bendinde yer alan "... en az yüksek" ve "Lisans mezunu araştırmacılar toplantılara gözlemci olarak katılabilir ancak oy kullanamazlar." ibarelerinin ve 11. maddesinin iptali istenilmektedir.

DAVACININ İDDİALARI

Davacı Sendika tarafından; Tarımsal Araştırma Projelerinde "proje koordinatörlüğü" ve "proje liderliği" için yüksek lisans şartı aranmasına ilişkin düzenlemelerin, yüksek lisans mezunu araştırmacılar lehine haksız bir uygulamaya neden olacağı, iş barışını bozacağı, lisans mezunu olan ve proje lideri olmak isteyen araştırmacıların bu hakkının elinden alınması sonucunu doğuracağı, diğer yandan halen yürütülmekte olan projelerin koordinatörsüz kalmasına ve aynı kişilerin birçok projeye koordiratör/lider olmasına sebebiyet vereceği, mevcut projelerin yürütülmesinde karmaşaya yol açacağı ileri sürülmektedir.

DAVALININ SAVUNMASI

Davalı idare tarafından.

Tarımsal Araştırmalar ve Politikalar Genel Müdürlüğü (TAGEM) bünyesinde 2016 yılı sonu itibarıyla en az dört yıllık fakülte mezunu toplam 2.047 personelin görev yaptığı, bunların dağılımının 10 doçent, 463 doktor, 1131 yüksek lisans, 443 lisans şeklinde olduğu, lisans mezunlarının toplam araştırmacıların %22'sini oluşturduğu, ayrıca TAGEM'de 2000'in üzerinde proje yürütüldüğü, projelerde bir proje lideri ve yardımcı araştırmacıların yer aldığı, proje liderinin başka projelerde yardımcı araştırmacı olabileceği, proje lideri olmayan araştırmacıların bilgi ve tecrübelerinin yok sayılmasının söz konusu olmadığı,

düzenlemenin kamu adına yapılan araştırmalarda görev alacak personelin niteliklerinde pozitif yönde ivme sağlamayı, kaliteyi artırmayı amaçladığı, Bakanlığa bağlı araştırma enstitülerinin teknik eleman ihtiyaçlarını karşılamada yüksek lisans mezunu olma şartının aradığı, Bakanlığın kendi bünyesinde yer alan yüksek lisans yapmamış araştırmacıların yüksek lisans yapmalarını teşvik etmek için bazı kıstaslar getirildiği, bu kapsamda yüksek lisans mezunu olmayanların proje lideri olmaması ve Komitelerde oy hakkının olmaması yolundaki düzenlemeler olduğu,

ayrıca iddia edildiğinin aksine, halen proje lideri olan yüksek lisans mezunu olmayan araştırmacıların liderliğinin mevcut proje bitene kadar devam edeceği, bu süreçte yüksek lisans yapabileceği gibi sonraki projelerde yardımcı araştırmacı olarak görev alabileceği, atıl duruma düşmelerinin söz konusu olmadığı, 11. maddede ise, herhangi bir sebeple bir proje yürütülemeyecek duruma gelirse iptal prosedürünün düzenlendiği, takdir yetkisinin hukuka uygun olarak kullanıldığı savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : …

DÜŞÜNCESİ

Davanın reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmüştür.

DANIŞTAY SAVCISI : …

DÜŞÜNCESİ

Dava; Gıda Tarım ve Hayvancılık Bakanlığının Tarımsal Araştırmalar ve Politikalar Genel Müdürlüğü'ne (TAGEM) bağlı araştırma kuruluşlarında uygulanacak olan "Tarımsal Araştırma Projeleri Uygulama Talimatı"nın;

"Tanımlar ve Kısaltmalar" başlıklı 4. maddesinde geçen;

- Proje Koordinatörü, tanımında yer alan "...en az yüksek..." ve "Proje Lideri" tanımında yer alan "...hariç...", "...en az yüksek..." ve "Araştırma Organizasyonunun Temel Unsurları" başlıklı 6. maddesi, 4/c alt bendinde yer alan "...en az yüksek..." ve "Lisans mezunu araştırmacılar toplantılara gözlemci olarak katılabilirler, ancak oy kullanamazlar." ibareleri ve 11. maddesinin iptali istemiyle açılmıştır.

Talimatın 11.maddesinin içerdiği hükümde hukuka, hizmet gereklerine, üst normlara aykırılık ve iptali gerektirecek bir husus bulunmadığından davanın bu kısmının reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

Davalı idarece, 639 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameye dayanılarak hazırlanan ve kaynakların verimli kullanılması ve uygulamada birliğin sağlanması ve etkin bir proje yönetim sistemi tesis edilmesi amacıyla tanzim edildiği savunulan dava konusu "Talimat"ın yukarıda belirtilen ibareleri ile; belirlenen projelerde araştırmacı olabilmek için, yüksek lisans öğreniminin, kamu görevlilerinin niteliklerinin ölçümlenmesinde ve belirlenen projelerde proje koordinatörü ve proje lideri olarak görevlendirilmede "tek parametre" olarak kabul edildiği anlaşılmaktadır.

Oysa, kamu görevlilerinin diğer nitelikleri ile birlikte, "yüksek lisans" kriterinin de muayyen bir puanlama ile ölçüme dahil edilmesinin mümkün bulunduğu ve bu şekilde kamu görevlisinden elde edilebilecek yararın maksimize edilme olanağı bulunduğu halde, içeriği ve branşı da belli olmayan bir "yüksek lisans" öğreniminin, anılan belirlemede, temel ve tek kriter kabul edilmesinde ve böylece, kamu görevlisinin diğer tüm niteliklerini yok sayan ve çalışma barışını bozacak olan dava konusu diğer hukuki düzenlemelerde,

anılan ibareler yönünden kamu yararı ve hukuka uyarlık bulunmadığı anlaşıldığından iptal kararı verilmesinin uygun olacağı düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İkinci Dairesince, dava süreci içinde 2018 tarihli Tarımsal Araştırma Yönetimi Talimatı'nın yürürlüğe konulmuş olması, dava konusu düzenleyici işlem üzerinde gerçekleştirilecek yargısal denetime engel oluşturmadığından işin esasına geçilerek, Tetkik Hakiminin açıklamalarının dinlendikten ve dosyadaki bilgi ve belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü;

İNCELEME VE GEREKÇE

MADDİ OLAY

Davacı Sendika tarafından, kamu adına yapılacak araştırmalarda görev alacak personelin niteliğine ve gerçekleştirilecek proje yönetim sisteminin oluşturulmasına yönelik olarak çıkartılan ve 20/10/2016 tarihinde davalı idare internet sitesinde yayımlanan Tarımsal Araştırma Projeleri Uygulama Talimatı'nın 4. maddesindeki Proje Koordinatörü tanımında yer alan "... en az yüksek..." ve Proje Lideri tanımındaki "...hariç..." ile "... en az yüksek..." ibarelerinin, 6. maddesinin 4/c alt bendinde yer alan "... en az yüksek" ve "Lisans mezunu araştırmacılar toplantılara gözlemci olarak katılabilir ancak oy kullanamazlar." ibarelerinin ve 11. maddesinin iptali istemiyle bakılmakta olan dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT

Anayasa'nın "Yönetmelikler" başlıklı 124. maddesinde; "Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilirler." hükmü yer almaktadır.

Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığının kuruluş, görev, yetki ve sorumluluklarını düzenleyen 639 sayılı Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin 12. maddesinde, Tarımsal Araştırmalar ve Politikalar Genel Müdürlüğünün görevleri;

a) Ulusal kalkınma planları doğrultusunda tarımsal araştırma ve geliştirme stratejilerini ve önceliklerini belirlemek, projeler hazırlamak, hazırlatmak, uygulamak ve uygulatmak.

b) Çeşit ve ırk geliştirmek, tescilettirmek ve bunların nüvemateryallerini üretmek.

c) Yerli gen kaynaklarını korumak ve geliştirmek, gen kaynaklarına erişim ve bunların yararının paylaşımını sağlamak; yetkilendirme, izleme ve denetleme çalışmalarını yapmak.

ç) Tarımsal ürün piyasalarındaki ulusal ve uluslararası gelişmeleri izlemek, Bakanlığın görev alanına giren konularda araştırmalar yapmak ve yaptırmak.

d) Toprak ve su kaynaklarının geliştirilmesi ve rasyonel kullanımı amacıyla araştırmalar yapmak.

e) Bakanlığa bağlı araştırma kuruluşlarının araştırma hedeflerini belirlemek ve bu kuruluşları denetlemek.

f) Hayvan ve bitki hastalıklarında kullanılan aşı, serum, biyolojik ve kimyasal maddeler ile koruma ilaçları hakkında ve bunların bileşimine giren etkili ve yardımcı maddeler konusunda araştırmalar yapmak.

g) Denizlerde ve iç sularda su ürünlerine ilişkin bilimsel araştırmalar yapmak ve yapılmasını desteklemek.

ğ) Gıda, yem ve mekanizasyon konusunda araştırmalar yapmak.

h) Ulusal ve uluslararası alanda araştırma-geliştirme faaliyetleri yürütmek ve bu kapsamdaki projeleri desteklemek.

ı) Bakan tarafından verilen benzeri görevleri yapmak." şeklinde sayılmış, 28. maddesinde, Bakanlığın; görev, yetki ve sorumluluk alanına giren ve önceden kanunla düzenlenmiş konularda idari düzenlemeler yapabileceği öngörülmüştür.

639 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameye dayanılarak hazırlanan ve 20/10/2016 tarihinde davalı idare internet sitesinde yayımlanan davaya konu Tarımsal Araştırma Projeleri Uygulama Talimatı hükümlerinin Bakan adına TAGEM tarafından yürütüleceği kurala bağlanmıştır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

1- Tarımsal Araştırma Projeleri Uygulama Talimatı'nın 4. maddesindeki Proje Koordinatörü tanımında yer alan "... en az yüksek..." ve Proje Lideri tanımındaki "...hariç..." ile "... en az yüksek..." ibarelerinin, 6. maddesinin 4/c alt bendinde yer alan "... en az yüksek" ve "Lisans mezunu araştırmacılar toplantılara gözlemci olarak katılabilir ancak oy kullanamazlar." ibarelerinin iptali istemi yönünden;

Dava konusu Talimat'ın 4. maddesinde; "...Proje Koordinatörü : Ülkesel ve bölgesel boyutta, çoklu disiplinli ve birden fazla birim veya kurumun katıldığı büyük projelerin hazırlanması, uygulanması, yürütülmesi, koordinasyonu, raporlanması, sonuçlarının değerlendirilmesi ve yayına hazırlanması sürecinden birinci derecede sorumlu ve yetkili olan en az yüksek lisans mezunu Bakanlık personeli araştırmacıdır.

Proje Lideri : Yüksek lisans tez projeleri hariç, araştırma projelerinin hazırlanması, uygulanması, yürütülmesi, raporlanması, proje yürütücülerinin belirlenmesi, sonuçlarının değerlendirilmesi ve yayına hazırlanması işlerinden birinci derecede sorumlu ve yetkili en az yüksek lisans mezunu araştırmacıdır." şeklinde tanımlanmış, 6. maddesinin, "Enstitü Araştırma Komitesi (EAK) başlıklı 4/c alt bendinde.

"Üyeler, enstitüde çalışan en az yüksek lisans yapmış araştırmacılardan oluşur ve sadece bunlar oy kullanabilirler. Lisans mezunu araştırmacılar toplantılara gözlemci olarak katılabilir ancak oy kullanmazlar." düzenlemelerine yer verilmiştir.

Yönerge, Tebliğ, Genelge, Talimat gibi düzenleyici işlemler; üst normların uygulanmasını göstermek amacıyla ve onlara aykırı hükümler içermemek şartıyla, yine üst normlarda gösterilen usul ve yöntemleri "açıklayıcı" hükümler taşıyan, yeni bir yöntem ve usul getirmeyen; dayanağı olan mevzuatta yer alan hükümler dışında yeni bir düzenleme içermeyen adsız düzenleyici işlemlerdir.

Yönergelerin ve buna benzer adsız düzenleyici işlemlerin, Anayasa, yasa, yönetmelik ve hukukun genel ilkelerine aykırı hükümler içermemesi halinde, söz konusu düzenleme yetkisinin kullanılmasına kamu hukuku yönünden herhangi bir engel bulunmamaktadır.

Kamu idarelerinin yerine getirmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin en iyi biçimde yürütülmesini sağlamak amacıyla, normlar hiyerarşisine aykırı olmayacak şekilde, gerekli önlemleri almaları gerektiği idare hukuku ilkelerinden olup; kamu hizmetlerinin hangi koşullar altında ve nasıl yürütüleceğini önceden saptamak her zaman mümkün olmadığı için, gelişen durumlara uygun davranmak ve ortaya çıkan ihtiyaçları karşılayabilmek amacıyla gerekli düzenlemeleri yapma hususunda idarelerin takdir yetkisi bulunmaktadır. Bu önlemler arasında, hizmetin bilgi ve deneyim yönünden yetişmiş personel ile yürütülmesi hususu da yer almaktadır.

Davalı idarece, 639 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameye dayanılarak, kaynakların verimli kullanılması, uygulamada birliğin sağlanması ve etkin bir proje yönetim sisteminin oluşturulması amacıyla hazırlanan davaya konu "Talimat"ın yukarıda belirtilen maddeleri ile belirlenen projelerde, araştırmacıların proje koordinatörü ve/veya proje lideri, Enstitü Araştırma Komitesi üyesi olabilmek ve toplantılarda oy kullanabilmek için yüksek lisans öğrenimini tamamlamış olma koşulu getirilmiştir.

Davalı idarenin yerine getirdiği kamu hizmetinin önem ve özelliğini dikkate alarak araştırmacıların kalitesini artırmaya, kendilerini daha da geliştirmelerini sağlamaya yönelik düzenlemelerin takdir yetkisi içinde ve hizmet gereklerine uygun olduğu, halihazırda proje lideri olan lisans mezunu araştırmacıların da mevcut projesi bitene kadar liderliklerinin devam ettiği gözönünde bulundurulduğunda, dava konusu ibarelerde hukuka ve mevzuata aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

2- Tarımsal Araştırma Projeleri Uygulama Talimatı'nın 11. maddesinin iptali istemi yönünden;

Dava konusu Talimat'ın "Projelerin Durdurulması veya Sonlandırılması" başlıklı 11. maddesinde; "Herhangi bir sebeple yürütülmesinde sakınca görülen projeler, ilgili Daire Başkanlığının teklifi ve Genel Müdürlük Makamının onayı ile durdurulur veya sonlandırılır.

" kuralına yer verilmiştir.

İdare Hukukunun temel prensiplerinden biri olan yetkide ve usulde paralellik ilkesi uyarınca, yasada aksine bir düzenleme veya değişiklik yapılmadıkça, bir işlemin tesisinde uygulanan yetki ve usul kurallarının, aynı işlemin geri alınması veya kaldırılması işlemlerinde de aynen uygulanması zorunludur.

Yukarıda aktarılan 639 sayılı Kanun Hükmünde Kararname uyarınca Tarımsal Araştırmalar ve Politikalar Genel Müdürlüğünün, tarımsal araştırma projelerini hazırlamak, hazırlatmak, uygulamak, uygulatmak, izlemek ve değerlendirilmesi hususlarında yetkili olduğu dikkate alındığında yetkide ve usulde paralellik ilkesi gereğince herhangi bir sebeple yürütülemeyecek durumdaki projelerin durdurulması ve sonlandırılması yetkisinin de, Genel Müdürlük Makamında olacağı tabidir.

Bu durumda, dava konusu Talimatın 11. maddesinin içerdiği hükümde hizmet gereklerine ve üst hukuk normlarına aykırılık görülmemiştir.