Danıştay 2. Daire E.2018/1 K.2021/5207

2- ... Bakanlığı VEKİLİ : ...

DAVANIN KONUSU

Davacı tarafından,15/01/2015 günlü, 29237 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Dış Temsilciliklerin Korunmasında Geçici Süreli Görevlendirilecek Emniyet Genel Müdürlüğü Personeli Hakkında Yönetmeliğin 4. maddesinin 1. fıkrasının (l) bendinde yer alan; "Sınav dönemi: Başkanlıkça yapılan iki sınav duyurusu arasında kalan süreyi ifade eder." ibaresinin ve yurtdışına gönderilecek personel listesinde adına yer verilmemesine ilişkin işlemin iptali istenilmektedir.

DAVACININ İDDİALARI

27/01/2010 günlü, 27475 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Dış Temsilciliklerin Korunmasında Geçici Süreli Görevlendirilecek Emniyet Genel Müdürlüğü Personeli Hakkında Yönetmeliğe göre gerçekleştirilen 3 aşamalı sınav prosedürünü başarı ile tamamlayarak nihai başarı listesine girdiği, atamasının yapılması konusunda haklı beklentisinin bulunduğu, kazanılmış hakkının sonradan yürürlüğe giren yeni Yönetmelik ile ortadan kaldırılmasının hukuki güven ve idarede istikrar ilkelerine aykırılık oluşturduğu, dava konusu düzenlemede hukuka uyarlık bulunmadığı ileri sürülmüştür.

DAVALILARIN SAVUNMASI

Dışişleri Bakanlığı tarafından; usul yönünden; dava dilekçesinin reddine karar verilmesi gerektiği, esas yönünden ise; davacının, Dış Temsilciliklerin Korunmasında Geçici Süreli Görevlendirilecek Emniyet Genel Müdürlüğü Personeli Hakkında Yönetmelik uyarınca atamasının mümkün olmadığı, mülga yönetmelikte kazanılmış bir hak tanınmadığı, mevcut yürürlükte bulunan yönetmelik hükümleri uyarınca yeni sınav duyurusunun yapıldığı, davacının görev öncesi eğitim programına katılmadığı belirtilerek davanın reddi gerektiği savunulmuştur.

İçişleri Bakanlığı tarafından; usule ilişkin olarak davanın zaman aşımına uğradığı, esasa yönelik ise, davacının yedek olarak nihai başarı sıralamasına girdiği, ancak mevzuat gereği yurt dışına atanacak personele yönelik düzenlenen görev öncesi eğitim programına katılmadığı, idare lehine emsal yargı kararları bulunduğu, dava konusu düzenlemenin hukuka uygun olduğu savunulmuştur.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : ...

DÜŞÜNCESİ

Davanın reddi gerektiği düşünülmüştür.

DANIŞTAY SAVCISI : ...

DÜŞÜNCESİ

Davacı 15/01/2015 günlü, 29237 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Dış Temsilciliklerin Korunmasında Geçici Süreli Görevlendirilecek Emniyet Genel Müdürlüğü Personeli Hakkında Yönetmeliğin 4. maddesinin 1. fıkrasının (l) bendinde yer alan; "Sınav dönemi: Başkanlıkça yapılan iki sınav duyurusu arasında kalan süreyi ifade eder." ibaresinin ve yurtdışına gönderilecek personel listesinde adına yer verilmemesine ilişkin işlemin iptali istemiyle dava açmıştır.

Davalı idarelerin usule ilişkin iddiaları yerinde görülmemiştir.

Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın 124. maddesinde; Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelikler çıkartabileceği hüküm altına alınmıştır.

İdareler, normlar hiyerarşisine aykırı olmayacak şekilde, hizmette etkinliğin sağlanması için gerekli önlemleri alma, bu kapsamda mevzuat değişikliği yapma hususunda takdir yetkisine sahiptirler. Kamu hizmetlerinin hangi koşullar altında ve nasıl yürütüleceğini önceden saptamak her zaman mümkün olmadığı için, gelişen durumlara ayak uydurmak ve ortaya çıkan ihtiyaçları karşılayabilmek amacıyla düzenleyici işlemler üzerinde gerekli değişiklikleri yapma hususunda idarelerin takdir yetkisi bulunmaktadır.

Türkiye'nin dış temsilciliklerinde koruma görevlisi olarak Dışişleri Bakanlığı kadrosunda geçici süreli görevlendirilecek Emniyet Genel Müdürlüğü personelinin seçimi, eğitimi, atama, görev, yetki, sorumluluk, disiplin ve performans değerlendirme işlemlerine ilişkin usul ve esasları belirlemek amacıyla, 14/7/1965 tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun ek 8 inci maddesi, 07/07/2010 günlü, 6004 sayılı Dışişleri Bakanlığının Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanunun 10 uncu maddesi ve 14/2/1985 günlü, 3152 sayılı İçişleri Bakanlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanunun 33 üncü maddesi dayanak alınmak suretiyle,

Dış Temsilciliklerin Korunmasında Geçici Süreli Görevlendirilecek Emniyet Genel Müdürlüğü Personeli Hakkında Yönetmelik 15/01/2015 günlü, 29237 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.

15/01/2015 günlü 29237 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Dış Temsilciliklerin Korunmasında Geçici Süreli Görevlendirilecek Emniyet Genel Müdürlüğü Personeli Hakkında Yönetmeliğin; "Tanımlar" başlıklı 4/1. maddesinde; I) Sınav dönemi: Başkanlıkça yapılan iki sınav duyurusu arasında kalan süreyi ifade eder, şeklinde tanımlanmıştır.

Dosyanın incelenmesinden; polis memuru olarak görev yapan davacının, 2012 yılında yapılan misyon koruma sınavını, 220 asil ve 110 yedekten oluşan başarı listesinin 292. sırasında (yedek olarak kazandığı), dava konusu Yönetmeliğin 15. maddesinin (dava tarihinde yürürlükte bulunan haliyle) 5. fıkrasında nihai başarı listesinin müteakip sınav dönemine kadar geçerli olduğunun öngörüldüğü, aynı Yönetmeliğin geçici 1/1. maddesinde bu Yönetmeliğin yürürlüğe girdiği tarihten itibaren bir ay içinde yeni sınav duyurusu yapılacağı düzenlemesine yer verildiği,

bu maddeye karşı açılan davalarda yürütmenin durdurulması istemlerinin ve itiraz istemlerinin reddedildiği, davacı tarafından, yurtdışı görevlendirme beklerken yeni yönetmelik ile eski yönetmelik yürürlükten kaldırılarak kazanılmış haklarının elinden alındığını, eski yönetmeliğe göre nihai başarı listesinde olanların görevlendirilmeleri yapıldıktan sonra bu yönetmeliğe göre sınav yapılır şeklinde geçici bir madde eklenmesi gerektiğini, dava konusu olan sınav dönemi tanımının başarısını yok saydığını ieri sürerek bakılan davayı açtığı anlaşılmaktadır.

İdari Dava Daireleri Kurulunun 08/02/2016 günlü, YD İtiraz No:2015/1428 sayılı kararında da vurgulandığı üzere; nihai başarı listesinde yedek olarak yer alan ancak Dışişleri Bakanlığınca ataması yapılacağı bildirilen personel arasında bulunmayan, görev öncesi katılımı zorunlu olan eğitim programına henüz alınmayan davacının, sırf nihai başarı listesinde yedek olarak yer almış olmasının atama konusunda kazanılmış hak ve haklı bir beklenti oluşturmayacağı sonucuna ulaşılmıştır. Açıklanan nedenlerle, dava konusu edilen sınav dönemi tanımında ve dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığından davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Hüküm veren Danıştay İkinci Dairesince; davalı idarelerin usule ilişkin itirazları yerinde görülmeyerek, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ

2012 yılında yapılan misyon koruma sınavının yazılı kısmı ile uygulama ve mülakat sınavlarında başarılı olarak 220 asil ve 110 yedekten oluşan nihai başarı listesinin 294. sırasında yer alan davacının, 15/01/2015 günlü, 29237 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Dış Temsilciliklerin Korunmasında Geçici Süreli Görevlendirilecek Emniyet Genel Müdürlüğü Personeli Hakkında Yönetmeliğin 4. maddesinin (l) bendinin; "Sınav dönemi: Başkanlıkça yapılan iki sınav duyurusu arasında kalan süreyi ifade eder." ibaresinin ve yurtdışına gönderilecek personel listesinde adına yer verilmemesine ilişkin işlemin iptali istemiyle görülmekte olan davayı açtığı anlaşılmaktadır.

İNCELEME VE GEREKÇE

İlgili Mevzuat :

Anayasa'nın davanın açıldığı tarihte yürürlükte olan haliyle 124. maddesinde; Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzelkişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabileceği düzenlenmiştir.

İdareler, normlar hiyerarşisine aykırı olmayacak şekilde, hizmette etkinliğin sağlanması için gerekli önlemleri alma, bu kapsamda mevzuat değişikliği yapma hususunda takdir yetkisine sahiptirler. Kamu hizmetlerinin hangi koşullar altında ve nasıl yürütüleceğini önceden saptamak her zaman mümkün olmadığı için, gelişen durumlara ayak uydurmak ve ortaya çıkan ihtiyaçları karşılayabilmek amacıyla düzenleyici işlemler üzerinde gerekli değişiklikleri yapma hususunda idarelerin takdir yetkisi bulunmaktadır.

Yönetmeliklerin Anayasa, yasa, tüzük ve hukukun genel ilkelerine aykırı hükümler içermemesi ve öngörülen biçim ve yetki koşullarına uyularak çıkarılması dışında, söz konusu düzenleme yetkisinin kullanılmasına kamu hukuku yönünden herhangi bir engel bulunmadığı açıktır.

Dava konusu işlem tarihi itibarıyla 15/01/2015 günlü, 29237 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Dış Temsilciliklerin Korunmasında Geçici Süreli Görevlendirilecek Emniyet Genel Müdürlüğü Personeli Hakkında Yönetmelik hükümleri yürürlükte olmakla birlikte, davacının katılmış olduğu 2012 yılı dış temsilciliklerin korunmasında görevlendirilecek Emniyet Genel Müdürlüğü personelinin belirlenmesine yönelik Misyon Koruma Sınavının yazılı, uygulama ve mülakat aşamalarının dava konusu Yönetmeliğin 27. maddesi ile yürürlükten kaldırılan 27/01/2010 günlü,

27475 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Dış Temsilciliklerin Korunmasında Geçici Süreli Görevlendirilecek Emniyet Genel Müdürlüğü Personeli Hakkında Yönetmelik hükümlerince gerçekleştirilerek sonuçlandırıldığından, uyuşmazlığın çözümlenmesi için her iki yönetmelik hükümlerinin bir arada değerlendirilmesi gerekmektedir.

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun Ek 8. ve Ek 9. maddeleri ile 4009 (mülga) sayılı Dışişleri Bakanlığının Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanunun 52. maddesi dayanak alınmak suretiyle, Türkiye’nin dış temsilciliklerinde koruma görevlisi olarak Dışişleri Bakanlığı kadrosunda geçici süreli görevlendirilecek Emniyet Genel Müdürlüğü personelinin seçimi, eğitimi, atama, görev, yetki, sorumluluk, disiplin ve sicil işlemlerine ilişkin usul ve esasları belirlemek amacıyla hazırlanan ve 27/01/2010 günlü,

27475 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Dış Temsilciliklerin Korunmasında Geçici Süreli Görevlendirilecek Emniyet Genel Müdürlüğü Personeli Hakkında Yönetmeliğin ''Tanımlar'' başlıklı 4. maddesinde ''e) Koruma amiri: Koruma memurunun amiri durumundaki komiser yardımcısı veya daha üst rütbeli personeli, f) Koruma görevlisi: Dış temsilciliklere ait bina ve konutların güvenliğinin sağlanması,

Misyon şefi ile Misyon şefinin talimatı çerçevesinde misyon mensuplarının şahsi korumalarına ilişkin görevleri yerine getirmek üzere geçici süreli görevlendirilen polis memurları ile komiser yardımcısı veya daha üst rütbeli personeli, g) Koruma memuru: Polis memuru rütbesindeki personeli, h) Sınav: Yazılı sınav, silah atış ve spordan oluşan uygulamalı sınav ile mülakat sınavlarından oluşan misyon koruma sınavını, ifade eder.'' şeklinde tanımlanmış, üst maddelerde koruma görevlisi olacaklarda aranılacak şartlar, sınav komisyonları, yazılı,

uygulama ve mülakat sınavına ilişkin düzenlemelere yer verildikten sonra ''Sınav başarı puanı ve sıralaması'' başlıklı 16. maddesinde; "(1) Yazılı sınavdan alınan puanın %40'ı, uygulamalı sınavdan alınan puanın %30 ile mülakat sınavından alınan puanın %30'unun toplamı her bir adayın sınav başarı puanını oluşturur. Dışişleri Bakanlığı'nca bildirilen sayıya göre, en yüksek puan esas alınarak asil ve asil listenin yarısı kadar yedek başarı listesi hazırlanır.

Bu sıralama nihai başarı sıralamasını oluşturur. Nihai başarı listesi amirler ve memurlar için ayrı ayrı düzenlenir. (...) (3) Nihai başarı listesi ilan edilir. (4) Nihai başarı listesi bir sınav dönemi için geçerlidir.", şeklinde, ''Görev öncesi eğitim programı'' başlıklı 17. maddesinde; ''(1) Dışişleri Bakanlığınca ataması yapılacağı bildirilen personel, görev öncesi eğitim programına tabi tutulur. Bu program iki bölümden oluşur.

Birinci bölümde göreve hazırlık eğitimi, ikinci bölümde ise önemli kişilerin ve önemli tesislerin korunması eğitimi verilir. (....) (4) Görev öncesi eğitim programına adayların katılması zorunludur....'' şeklinde, ''Atama'' başlıklı 19. maddesinde; "(1) Nihai başarı listesinde sıralamaya göre, görevlendirme için aranan şartları taşıyan personelin atama işlemleri Dışişleri Bakanlığı'nca yapılır.

(2) Sınavı asil olarak kazanan adayların ataması yapıldıktan sonra ihtiyaç olması halinde yedek olarak kazanan adayların ataması yapılabilir.'' şeklinde,''Görev süresi'' başlıklı 20. maddesinde "(1) Koruma görevlilerinin görev süresi en fazla üç yıldır. Bu süre hiç bir şekilde uzatılamaz. (2) Sınavı asil olarak kazanan adayların ataması yapıldıktan sonra ihtiyaç olması halinde yedek olarak kazanan adayların ataması yapılabilir.'' şeklinde düzenlemelere yer verilmiştir.

Daha sonra 13/07/2010 günlü, 27640 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Dışişleri Bakanlığının Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanunun 22. maddesiyle 4009 sayılı Kanun, 25/02/2011 günlü, 27857 sayılı (mükerrer) Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 6111 sayılı "Bazı Alacakların Yeniden Yapılandırılması ile Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu ve Diğer Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun"un 117. maddesiyle 657 sayılı Kanunun Ek 9. maddesi yürürlükten kaldırılmış, 115. maddesiyle de Ek 8. maddesi başlığı ile birlikte değiştirilmiş ve (d) bendinde.

"Geçici süreli görevlendirme süresi bir yılda altı ayı geçemez. Yurtdışında görevlendirilen güvenlik görevlileri için geçici görevlendirme süresi en çok iki yıldır; gerekli görülmesi halinde bu süre bir katına kadar uzatılabilir. " hükmü getirilmiştir.

Tüm bu değişikliklerden sonra, Dış Temsilciliklerin Korunmasında Geçici Süreli Görevlendirilecek Emniyet Genel Müdürlüğü Personeli Hakkında Yönetmelikte de değişikliğe gidilmiş ve içerisinde dava konusu edilen düzenlemenin yer aldığı yönetmelik 15/01/2015 günlü, 29237 sayılı Resmi Gazetede yayımlanmak suretiyle yürürlüğe konulmuştur.

Dava konusu 15/01/2015 günlü, 29237 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Dış Temsilciliklerin Korunmasında Geçici Süreli Görevlendirilecek Emniyet Genel Müdürlüğü Personeli Hakkında Yönetmeliğin, "Tanımlar" başlıklı 4. maddesi; "k) Sınav: Misyon koruma sınavını, I) Sınav dönemi: Başkanlıkça yapılan iki sınav duyurusu arasında kalan süreyi ifade eder." şeklinde, ''Sınav'' başlıklı 8. maddesi.

"Sınav, yazılı ve mülakat sınavlarından oluşur." şeklinde, ''Nihai başarı sıralaması'' başlıklı 14. maddesi; "(1) Nihai başarı sıralaması, bu Yönetmeliğin 10. maddesi gereğince yapılan yazılı sınav ile 12. maddesi gereğince yapılan mülakat sınavında başarılı sayılanların yazılı sınav puanları ile mülakat sınavı puanlarının aritmetik ortalaması alınarak koruma amir ve memurları için ayrı ayrı hesaplanır.

Koruma amir ve memurları, nihai başarı puanı en yüksek toplam puana ulaşan adaydan başlamak üzere kendi aralarında sıralanır. (...) (5) Nihai başarı listesi, müteakip sınav dönemine kadar geçerlidir." şeklinde, ''Atama'' başlıklı 17. maddesi; ''(1) Nihai başarı listesindeki sıralamaya göre, görevlendirme için aranan şartları taşıdığı Başkanlıkça bildirilen personelin atama işlemleri Dışişleri Bakanlığınca yerine getirilir.'' şeklinde, ''Görev süresi'' başlıklı 18. maddesi.

"Koruma görevlilerinin görev süresi bir yıldır, Dışişleri Bakanlığı ve Genel Müdürlük tarafından uygun görülmesi halinde bu süre bir yıl daha uzatılabilir." şeklinde düzenlenmiş, "Geri çağrılma" başlıklı 20. maddesinin birinci fıkrasının (e) bendinde, Emniyet Genel Müdürlüğünce yurt içinde hizmetine ihtiyaç duyulanların, kalan görev sürelerine bakılmaksızın Emniyet Genel Müdürlüğündeki görevlerine atanacakları, kararın kesinleşmesinden sonra görevlendirilmesine engel hali ortadan kalkanların kalan görev sürelerini tamamlamak üzere görevlerine iade edilecekleri öngörülmüş, geçiş hükümlerinin düzenlendiği Geçici 1. maddede,

"(1) Bu Yönetmeliğin yürürlüğe girdiği tarihten itibaren bir ay içinde yeni sınav duyurusu yapılır. (2) Bu Yönetmeliğin yürürlüğe girdiği tarihten itibaren, halen yurt dışında görevde olan koruma görevlilerinden;

a) Görev süresi iki yılı aşanlar merkeze atanarak Emniyet Genel Müdürlüğü kadrolarına iade edilirler.

b) Görev süresi bir yılı aşanlar ise 18. madde kapsamında değerlendirilerek, uygun görülenlerin görev süresi iki yıla tamamlanır. Uygun görülmeyenler ise merkeze atanarak Emniyet Genel Müdürlüğü kadrolarına iade edilirler.

c) Görev süresi bir yılı aşmayan kamu görevlileri ise 18. madde kapsamında değerlendirilir." düzenlemesine yer verilmiştir.

Dava Konusu Yönetmeliğin İncelenmesi :

15/01/2015 günlü, 29237 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Dış Temsilciliklerin Korunmasında Geçici Süreli Görevlendirilecek Emniyet Genel Müdürlüğü Personeli Hakkındaki Yönetmeliğin, 4 maddesinin (l) bendinin iptali istemi yönünden;

Dava konusu düzenleme ile tanımı yapılan sınav dönemini belirleme hususu idarelerin takdirinde bulunmaktadır.

Bu durumda, idarelerin, düzenleyici işlem yapma, değişen koşulları ve gelişmelere bağlı gereksinimleri dikkate alarak daha önceki düzenlemelerle getirilen objektif hukuki durumları değiştirme yetkisine sahip olduğu dikkate alındığında, 15/01/2015 günlü, 29237 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Dış Temsilciliklerin Korunmasında Geçici Süreli Görevlendirilecek Emniyet Genel Müdürlüğü Personeli Hakkında Yönetmeliğin 4. maddesinin (l) bendinde hukuka aykırılık görülmemiştir.

Dava Konusu Bireysel İşlemin İncelenmesi :

Olayda, davacının, 2012 yılında yapılan misyon koruma sınavının yazılı kısmı ile uygulama ve mülakat sınavlarında başarılı olarak 220 asil ve 110 yedekten oluşan nihai başarı listesinin 294. sırasında yedek olarak yer aldığı, bu belirlemenin yapıldığı tarihte yürürlükte bulunan ve 27/01/2010 günlü, 27475 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Dış Temsilciliklerin Korunmasında Geçici Süreli Görevlendirilecek Emniyet Genel Müdürlüğü Personeli Hakkında Yönetmeliğin 17. maddesinde, Dışişleri Bakanlığınca ataması yapılacağı bildirilen personelin, görev öncesi eğitim programına tabi tutulacağı ve görev öncesi adayların bu eğitime katılmalarının zorunlu olduğu öngörülmüştür.

Bu itibarla, nihai başarı listesinde yedek olarak yer alan, ancak Dışişleri Bakanlığınca ataması yapılacağı bildirilen personel arasında bulunmayan ve görev öncesi katılımı zorunlu olan eğitim programına alınmayan davacının, sırf nihai başarı listesinde yedek olarak yer almış olmasının atama konusunda kazanılmış hak ve "haklı bir beklenti" oluşturmayacağı sonucuna ulaşıldığından, söz konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmamaktadır.