Danıştay 2. Daire E.2018/2268 K.2021/4997

2- … 3- … 4- … 5- … 6- … 7- … 8- … 9- … 10- .. 11- … VEKİLLERİ : Av. …

DAVALILAR

1- … Bakanlığı

VEKİLİ

I. Hukuk Müşaviri … 2- … Genel Müdürlüğü

VEKİLİ

Hukuk Müşaviri …

DAVANIN KONUSU

Dava, Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü Teftiş Kurulu Yönetmeliği'nin 12/07/2014 günlü, 29058 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmelik'le değişik 9. maddesinin 1. fıkrasında yer alan ''20 nci maddenin birinci fıkrasının (b) bendindeki öğrenim şartını haiz olmak kaydıyla kamu kurum ve kuruluşlarında denetim hizmetleri ile ilgili görevlerde en az on yıl hizmeti bulunanlar ile daire başkanlığı, dengi veya üstü görevleri yapmış olanlar arasından Başkanlığa atama yapılabilir.'' ibaresinin iptali istemiyle açılmıştır.

DAVACILARIN İDDİALARI

Dava konusu düzenlemenin mevcut kariyer yapısını bozduğu, kariyer ve liyakat ilkelerini ortadan kaldırdığı; sadece müfettişlik kariyerden gelen, başmüfettişliğe ulaşan ve aynı hukuki durumda olanlardan başarılı olan bir personelin Teftiş Kurulu Başkanı olarak atanmasına yönelik düzenleme yapılmamış olmasının hukuka aykırı olduğu.

Anayasa'nın 128. maddesi uyarınca Teftiş Kurulu Başkanının niteliklerinin ve kimlerin Teftiş Kurulu Başkanı olarak atanabileceğinin kanunla düzenlenmesi gerektiği; teftiş raporlarının, kamuya ve üst yöneticilere yeterli ve gerekli güvenceyi verebilmesi için raporlama sürecinde müfettiş formasyonu dışında bir kişinin görev almaması gerektiği; müfettiş yetkinliğine, bilgisine ve deneyimine sahip olmayan bir kişinin, sağlıklı ve etkin olarak, Teftiş Kurulu Başkanının görevlerini ve yetkilerini düzenleyen Teftiş Kurulu Yönetmeliği'nin 10. maddesindeki görevleri yerine getiremeyeceği;

bu haliyle, dava konusu düzenlemenin kamu yararı ve hizmet gerekleri ile diğer ilgili mevzuat ve içtihatlara uygun olmadığı ileri sürülmüştür.

DAVALI İDARELERİN SAVUNMALARI

… Bakanlığı tarafından; Dava konusu Yönetmelik değişikliğinin davalı Bakanlığın dahli olmadan, doğrudan Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü tarafından gerçekleştirildiği, dolayısıyla hasım mevkiinde sadece, ayrı bir bütçesi olan Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğünün bulunması ve davalı Bakanlığın hasım mevkiinden çıkarılması gerektiği savunulmuştur. … Genel Müdürlüğü tarafından;

Dava konusu düzenleyici işlem ile davacılar arasında meşru, kişisel ve güncel bir menfaat bağı bulunmadığından davanın öncelikle ehliyet yönünden reddinin gerektiği; kamu hizmetlerinin daha verimli, rasyonel ve nitelikli bir şekilde sunulması bakımından kamu görevlilerinin niteliklerini belirlemede idarelerin takdir ve düzenleme yetkilerinin bulunduğu.

6083 sayılı Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun'un 6. maddesinin 2. fıkrasında daire başkanı ve üstü görevlere atanmak için en az dört yıllık yükseköğretim görmüş olma şartı getirildiği, 9. maddesinin 2. fıkrasında da teftiş kurulunun çalışma usul ve esaslarının yönetmelikle düzenleneceği hususuna yer verildiği, böylelikle Teftiş Kurulu Başkanı atanma şartlarının düzenlemesinin Yönetmelik'e bırakıldığı; dava konusu düzenleme ile diğer kurum ve kuruluşlarda görev yapan personel arasından da atama yapılabilmesi yönünde idareye takdir hakkı tanındığı;

dava konusu Yönetmelik hükmü ile sınıflandırma, kariyer ve liyakat ilkelerine uygun olarak, daire başkanı ve üstü görevlerde bulunanların, tecrübelerinden de faydanılması amacıyla idari bir görev olan Teftiş Kurulu Başkanlığına atanmalarının düzenlendiği, anılan idarecilerin bilgilerinden ve temsil kabiliyetlerinden faydanılacağı hususlarının da gözetilmesi gerektiği; dava dilekçesinde ileri sürülen iddiaların varsayıma dayandığı ve gerçeği yansıtmadığı savunulmuştur.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : …

DÜŞÜNCESİ

Dava konusu işlemin iptaline karar verilmesi gerektiği düşünülmüştür.

DANIŞTAY SAVCISI : …

DÜŞÜNCESİ

Dava; Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü Teftiş Kurulu Yönetmeliği'nin 12/07/2014 tarih ve 29058 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmeliğin 1. maddesi ile değişik 9. maddesinin 1. fıkrasında yer alan ''20. maddenin birinci fıkrasının (b) bendindeki öğrenim şartını haiz olmak kaydıyla kamu kurum ve kuruluşlarında denetim hizmetleri ile ilgili görevlerde en az on yıl hizmeti bulunanlar ile daire başkanlığı, dengi veya üstü görevleri yapmış olanlar arasından Başkanlığa atama yapılabilir.'' ibaresinin iptali istemiyle açılmıştır.

Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın 128. maddesinde, "Devletin, kamu iktisadi teşebbüsleri ve diğer kamu tüzelkişilerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevler, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görülür. Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir." hükmüne yer verilmiştir.

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 3. maddesinde, "Sınıflandırma", "Kariyer" ve "Liyakat" ilkeleri bu Kanun'un temel ilkeleri olarak belirlenmiş; kariyer ilkesi; Devlet memurlarına yaptıkları hizmetler için lüzumlu bilgilere ve yetişme şartlarına uygun şekilde, sınıfları içinde en yüksek derecelere kadar ilerleme imkanı sağlamak olarak tanımlanmış, liyakat ilkesi ise; Devlet kamu hizmetleri görevlerine girmeyi, sınıflar içinde ilerleme ve yükselmeyi, görevin sona erdirilmesini yeterlik sistemine dayandırmak ve bu sistemin eşit imkanlarla kullanılmasında Devlet memurlarını güvenceye sahip kılmak şeklinde ifade edilmiştir.

Kamu kurum ve kuruluşları tarafından çıkarılan teftiş kurulu düzenlemelerinde, yasallık ilkesinin yanı sıra, denetim hizmetlerinin diğer idari hizmetlerden farklı olduğu göz önünde bulundurulmuş, kariyer ve liyakat ilkelerine uygun olarak, müfettiş yardımcılarının gerekli nitelikleri taşıyan adaylar arasından yarışma sınavıyla ve başarı derecelerine göre atanmaları, hizmet içinde yetiştirilmeleri, yeterlik sınavından sonra yine başarı derecelerine göre müfettişliğe atanmaları öngörülmüş, böylelikle denetim hizmetleri diğer idari görevlerden ayrı bir kariyer düzenine kavuşturulmuştur.

Dava konusu düzenlemenin yapıldığı tarih itibariyle yürürlükte bulunan 6083 sayılı Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun'un 7. maddesinin 9. fıkrasında; yapılacak yarışma ve yeterlik sınavının şekli ve uygulama esasları ile müfettişlerin yetiştirilmelerinin yönetmelikle belirleneceği, 9. maddesinin 2. fıkrasında.

Tapu ve Kadastro Kurulu ile Teftiş Kurulunun çalışma usul ve esaslarının yönetmelikle düzenleneceği belirtilmiş, söz konusu maddelere dayalı olarak çıkarılan 09/11/2012 günlü ve 28462 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü Teftiş Kurulu Yönetmeliği'nin 19. maddesinde, müfettiş yardımcılığına atanabilmek için yapılacak giriş sınavını kazanmanın şart olduğu belirtilmiş.

Yönetmeliğin devamı maddelerinde ise, söz konusu giriş sınavının usul ve esasları yanında sınavın teknik ayrıntıları düzenlenmiş, ayrıca, aynı Yönetmeliğin 45. ve devamı maddelerinde müfettiş yardımcılığından müfettişliğe ve müfettişlikten de başmüfettişliğe atanmanın yanında her bir aşamadaki kıdem yapısının koşulları yine aynı Yönetmelik kapsamında hükme bağlanarak bu aşamalara ilişkin usul ve esaslar kurala bağlanmıştır.

Yukarıda yer verilen düzenlemelerle denetim faaliyetinin özelliği dikkate alındığında; Türk İdari yapısı içerisinde yer alan diğer kamu kurumlarında olduğu gibi, davalı idare tarafından Teftiş Kurulu bünyesinde de müfettiş yardımcılığı, müfettişlik ve başmüfettişlik görevlerinin kariyer bir meslek olarak öngörüldüğü, sistematik bir yapı içerisinde her aşaması kendine özgü hukuki mevzuatla belirlendiği ve bu yapının da belli kurallar içerisinde sıkı bir şekilde korunduğu anlaşılmaktadır.

Anılan Yönetmeliğin ''Teftiş Kurulu Başkanının Atanması ve Vekâlet'' başlıklı 9. maddesinin 1. fıkrası "Teftiş Kurulu Başkanı, Teftiş Kurulunda görev yapmakta olan başmüfettişler ile Teftiş Kurulunda başmüfettişlik unvanını almış idari yönetim kademelerinde çalışan yöneticiler arasından atanır." şeklinde iken, 12/07/2014 günlü, 29058 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Yönetmeliğin 1. maddesi ile "Teftiş Kurulu Başkanı, Teftiş Kurulunda görev yapmakta olan başmüfettişler arasından atanır.

20 nci maddenin birinci fıkrasının (b) bendindeki öğrenim şartını haiz olmak kaydıyla kamu kurum ve kuruluşlarında denetim hizmetleri ile ilgili görevlerde en az on yıl hizmeti bulunanlar ile daire başkanlığı, dengi veya üstü görevleri yapmış olanlar arasından Başkanlığa atama yapılabilir." şeklinde değiştirilmiştir.

İptali talep edilen düzenleme ile diğer kamu kurum ve kuruluşlarında görevli personel de dahil olmak üzere kamu kurum ve kuruluşlarında denetim hizmetleri ile ilgili görevlerde en az on yıl hizmeti bulunanlar ile daire başkanlığı, dengi veya üstü görevleri yapmış olanlardan Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü teftiş kurul başkanlığına atama yapılabilmesine olanak sağlanmakta ise de; bu atama yöntemiyle, yukarıda değinilen sistematik yapının ve teftiş kurulu bünyesindeki kıdem ve hiyerarşik yapının tümüyle bozulacağı tartışmasızdır.

Buna göre, kariyer bir meslek olarak teftiş hizmetlerini yürüten müfettiş yardımcıları, müfettişler ve başmüfettişlerin, denetim hizmetleri kapsamında üstlenmiş oldukları görev, yetki ve sorumluluklarının özelliği ve niteliği dikkate alındığında, söz konusu görevlere diğer kadro ve görevlerden atanma imkanının ancak Kanunla yapılacak olan bir düzenleme ile sağlanması gerekirken, Yönetmelik'le getirilen kurallarda hukuka ve teftiş hizmetlerinin gereklerine uyarlık görülmemiştir.

Açıklanan nedenlerle, Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü Teftiş Kurulu Yönetmeliği'nin 12/07/2014 tarih ve 29058 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmeliğin 1. maddesi ile değişik 9. maddesinin 1. fıkrasında yer alan ''20. maddenin birinci fıkrasının (b) bendindeki öğrenim şartını haiz olmak kaydıyla kamu kurum ve kuruluşlarında denetim hizmetleri ile ilgili görevlerde en az on yıl hizmeti bulunanlar ile daire başkanlığı, dengi veya üstü görevleri yapmış olanlar arasından Başkanlığa atama yapılabilir'' ibaresinin iptaline karar verilmesinin gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İkinci Dairesince.

29/10/2021 günlü, 31643 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 85 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi uyarınca Çevre ve Şehircilik Bakanlığı yerine Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı hasım mevkiine alınarak ve duruşma için belirlenen 16/12/2021 günü davacılar vekili Av. … ile davalı Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğünü temsilen Hukuk Müşaviri …'ın geldiği, davalı Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığını temsilen gelen olmadığı görülerek Danıştay Savcısı …'un hazır bulunduğu halde açık duruşmaya başladı.

Duruşmada hazır bulunan taraflara usulüne göre söz verilip dinlenildikten ve Savcının düşüncesi alındıktan sonra duruşmaya son verildi. Davalı Bakanlığın husumet; davalı Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğünün ise ehliyete ilişkin itirazları yerinde görülmeyerek uyuşmazlığın esasına geçildi, dosyadaki bilgi ve belgeler de incelenmek suretiyle işin gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

Maddi Olay :

12/07/2014 günlü, 29058 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü Teftiş Kurulu Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in 1. maddesi ile Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü Teftiş Kurulu Yönetmeliği'nin 9. maddesinin 1. fıkrasında yapılan değişiklikle; Teftiş Kurulunda görev yapmakta olan başmüfettişlerin yanı sıra, 20. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendindeki öğrenim şartını haiz olmak kaydıyla kamu kurum ve kuruluşlarında denetim hizmetleri ile ilgili görevlerde en az on yıl hizmeti bulunanlar ya da daire başkanlığı, dengi veya üstü görevleri yapmış olanlar arasından Teftiş Kurulu Başkanı atanabileceği yolunda düzenleme yapılması üzerine, anılan düzenlemenin iptali istemiyle bakılmakta olan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.

İlgili Mevzuat :

Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın 128. maddesinde; "Devletin, kamu iktisadi teşebbüsleri ve diğer kamu tüzelkişilerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevler, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görülür. Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir." hükmüne yer verilmiştir.

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 3. maddesinde, "Sınıflandırma", "Kariyer" ve "Liyakat" ilkeleri bu Kanun'un temel ilkeleri olarak belirlenmiş; kariyer ilkesi; Devlet memurlarına yaptıkları hizmetler için lüzumlu bilgilere ve yetişme şartlarına uygun şekilde, sınıfları içinde en yüksek derecelere kadar ilerleme imkanı sağlamak olarak tanımlanmış; liyakat ilkesi ise, Devlet kamu hizmetleri görevlerine girmeyi, sınıflar içinde ilerleme ve yükselmeyi, görevin sona erdirilmesini yeterlik sistemine dayandırmak ve bu sistemin eşit imkanlarla kullanılmasında Devlet memurlarını güvenceye sahip kılmak şeklinde ifade edilmiştir.

Dava konusu düzenlemenin yapıldığı tarih itibarıyla yürürlükte bulunan 6083 sayılı Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun'un 7. maddesinin 9. fıkrasında; yapılacak yarışma ve yeterlik sınavının şekli ve uygulama esasları ile müfettişlerin yetiştirilmelerine ilişkin usulün yönetmelikle belirleneceği, 9. maddesinin 2. fıkrasında.

Tapu ve Kadastro Kurulu ile Teftiş Kurulunun çalışma usul ve esaslarının yönetmelikle düzenleneceği belirtilmiş, söz konusu maddelere dayalı olarak 09/11/2012 günlü, 28462 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü Teftiş Kurulu Yönetmeliği'nin 19. maddesinde;

müfettiş yardımcılığına atanabilmek için yapılacak giriş sınavını kazanmanın şart olduğu yolunda düzenleme yapılmış, Yönetmeliğin devamı maddelerinde ise, söz konusu giriş sınavının usul ve esasları yanında sınavın teknik ayrıntıları düzenlenmiş, ayrıca, aynı Yönetmeliğin 45. ve devamı maddelerinde müfettiş yardımcılığından müfettişliğe ve müfettişlikten de başmüfettişliğe atanmanın yanında her bir aşamadaki kıdem yapısının koşulları belirtilerek bu aşamalara ilişkin usul ve esaslar kurala bağlanmıştır.

Dava konusu düzenleyici işlemin değerlendirilmesi:

Kamu kurum ve kuruluşları tarafından çıkarılan teftiş kurulu düzenlemelerinde, yasallık ilkesinin yanı sıra, denetim hizmetlerinin diğer idari hizmetlerden farklı olduğu göz önünde bulundurulmuş, kariyer ve liyakat ilkelerine uygun olarak, müfettiş yardımcılarının gerekli nitelikleri taşıyan adaylar arasından yarışma sınavıyla ve başarı derecelerine göre atanmaları, hizmet içinde yetiştirilmeleri, yeterlik sınavından sonra yine başarı derecelerine göre müfettişliğe atanmaları öngörülmüş, böylelikle denetim hizmetleri diğer idari görevlerden ayrı bir kariyer düzenine kavuşturulmuştur.

Yukarıda yer verilen düzenlemelerle denetim faaliyetinin özelliği dikkate alındığında; Türk İdari yapısı içerisinde yer alan diğer kamu kurumlarında olduğu gibi, davalı idarenin Teftiş Kurulu bünyesinde de müfettiş yardımcılığı, müfettişlik ve başmüfettişlik görevlerinin kariyer bir meslek olarak öngörüldüğü, sistematik bir yapı içerisinde her aşamasının kendine özgü mevzuatla belirlendiği ve bu yapının belli kurallar içerisinde sıkı bir şekilde korunduğu anlaşılmaktadır.

Dava konusu düzenleme ile kamu kurum ve kuruluşlarında denetim hizmetleri ile ilgili görevlerde en az on yıl hizmeti bulunanlar ile daire başkanlığı, dengi veya üstü görevleri yapmış olanların kurul başkanlığına atanmalarına olanak sağlanmakta ise de; bu atama yöntemiyle teftiş kurulu bünyesindeki kıdem ve hiyerarşiye dayalı sistematik yapının tümüyle bozulacağı tartışmasızdır.

Buna göre; kariyer bir meslek olarak teftiş hizmetlerini yürüten müfettiş yardımcıları, müfettişler ile başmüfettişlerin, denetim hizmetleri kapsamında üstlenmiş oldukları görev, yetki ve sorumluluklarının özelliği ve niteliği dikkate alındığında, söz konusu görevlere diğer kadro ve görevlerden atanma imkanının, ancak kanunla yapılacak olan bir düzenleme ile sağlanması gerekirken, Yönetmelik'le yapılan dava konusu düzenlemede hukuka ve teftiş hizmetlerinin gereklerine uyarlık görülmemiştir.