Danıştay 2. Daire E.2019/2909 K.2020/3439

Davacının iddiaları

Davacı tarafından, 2008 yılı sicil raporunun olumsuz olarak düzenlendiği, rapora tanzim tarihi olarak 25/12/2008 yazıldığı, ancak raporun 23/02/2009 tarihinde Bakanlığa gönderildiği, tanzim tarihinin 25/12/2008 olarak yazılma gerekçesinin dava konusu Genelgenin 1. maddesi olduğu, Genelgenin 1. maddesine göre sicil raporlarının 15-31 Aralık tarihleri arasında doldurulması, raporların zamanında ulaştırılmadığı durumlarda da, bu kurala uyumun sağlanması bakımından, sicil raporunu dolduran sicil amirlerinin, imzalarının yanına 15-31 Aralık arasında bir tarih kaydetmelerinin gerekmekte olduğunun belirtildiği,

anılan hüküm ile gerçek dışı belge düzenlenmesine cevaz verildiği, bu durumda hak arama özgürlüğünün ihlal edildiği ve adil sonuç alma hakkının ortadan kaldırıldığı, dava konusu işlemin hukuka aykırı olduğu belirtilerek, dava konusu düzenlemenin iptal edilmesi gerektiği ileri sürülmüştür.

DAVALININ SAVUNMASI

Davalı idare tarafından, Dışişleri Bakanlığı teşkilat yapısının esas itibarıyla yurdışı temsilciliklerden oluştuğu, personel hareketliliğinin ise yoğun bir şekilde yurtdışına yönelik olduğu dikkate alındığında, diğer kamu kurumlarının tabi olduğu mevzuatın uygulanmasındaki hukuki sınırlar içinde esnekliğin makul kabul edilmesi gerektiği, halihazırda uygulaması bulunmayan sicil raporlarının düzenlenmesi bakımından mevzuatta öngörülen süre koşullarının davalı idare açısından kısmen esnek bir şekilde uygulanmasına yönelik tesis edilen dava konusu düzenleyici işlemin hukuka uygun olduğu, bu nedenle yasal dayanağı bulunmayan davanın reddi gerektiği savunulmuştur.

YARGILAMA SÜRECİ

Danıştay İkinci Dairesi'nin 25/11/2013 günlü, E:2009/3758, K:2013/8872 sayılı kararı ile iptali istenilen düzenleyici işlemde, “16.10.1990 tarihli ve Tüm Bakanlık Teşkilatına 46 sayılı Genelgemizin 7. maddesinde belirtildiği üzere, sicil raporlarının 15-31 Aralık tarihleri arasında doldurulması, raporların zamanında ulaştırılmadığı durumlarda da, bu kurala uyumun sağlanması bakımından, sicil raporunu dolduran sicil amirlerinin, imzalarının yanına 15-31 Aralık arasında bir tarih kaydetmeleri gerekmektedir.” kuralının yer aldığı, dava konusu Genelgenin 1. maddesine göre sicil raporlarının 15-31 Aralık tarihleri arasında doldurulması,

raporların zamanında ulaştırılmadığı durumlarda da bu kurala uyumun sağlanması bakımından, sicil raporunu dolduran sicil amirlerinin, imzalarının yanına 15-31 Aralık arasında bir tarih kaydetmelerinin gerekmekte olduğu hususunun yer aldığı;

genelge niteliğindeki düzenlemelerin idarelerce kanun, tüzük ve yönetmelik hükümlerine açıklık getirmek, yorumlamak ve bu suretle uygulamaya yön vermek üzere tesis edilen işlemler olup, normlar hiyerarşisi bakımından üst norm ile getirilen sınırları aşan bir düzenlemenin alt düzenleyici işlemle getirilemeyeceği, böyle bir durumun oluşması halinde üst hukuk kuralının uygulanması gerektiğinin hukukun genel prensiplerinden olduğu.

Devlet Memurları Sicil Yönetmeliği'nin 12. maddesinde, sicil raporlarının en geç 31 Aralık günü düzenlenerek görevli makamlara teslim edilmesi gerektiğinin, bu tarihten sonra teslim edenler hakkında idari soruşturma açılacağının hükme bağlandığı, tayin ve atamalar nedeniyle özellik taşıyan bir kurum olan davalı Bakanlığın, raporların oluşturulmasında gecikmeler yaşanabileceğinden hareketle uygulamaya yön vermek ve 657 sayılı Kanuna dayanılarak çıkarılan ve yukarıda bahsi geçen Yönetmelik hükümlerine açıklık getirmek üzere iptal istemine konu olan genelgenin düzenlendiği gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiştir.

Anılan kararın davacı tarafından temyiz edilmesi üzerine verilen Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 06/02/2017 günlü, E:2014/3531, K:2017/348 sayılı kararıyla "...dava konusu Genelge ile, işleme dayanak olan Devlet Memurları Sicil Yönetmeliğinin 12. maddesinde, sicil raporlarının en geç 31 Aralık gününe kadar teslim edilmesi yolunda düzenlenen kurala açıkça aykırılık oluşturacak biçimde, anılan tarihten daha sonraki bir tarihte de sicil raporlarının düzenlenebilmesine imkan verecek nitelikte bir düzenleme getirildiği;

bununla birlikte, anılan düzenleme ile davalı idareye, sicil raporlarının düzenlenme tarihinden farklı bir tarihte düzenlenmiş gibi gösterme imkanı verildiği, böylelikle aslında gerçek olmayan bir hususa resmi bir evrakta yer verilebilmesine olanak tanındığı anlaşılmakta olup, bu durumun hukuken kabul edilebilir olmadığı" gerekçesiyle söz konusu karar bozulmuş; davalı idarenin karar düzeltme istemi de, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 04/04/2019 günlü, E:2017/2508, K:2019/1559 sayılı kararı ile reddedilmiştir.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : …

DÜŞÜNCESİ

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesi uyarınca, Danıştay dava dairelerinin ilk derece mahkemesi olarak verdiği kararların İdari Dava Daireleri Kurulunca bozulması halinde ısrar olanağı bulunmadığından, İdari Dava Daireleri Kurulunun bozma kararında yer alan gerekçelerle, davaya konu 16/12/2003 günlü, "Sicil Raporlarının Doldurulmasında Uyulması Gereken Bazı Hususlar (16/10/1990 tarihli ve 46 sayılı Genelge'deki unsurlara ilave olarak)" konulu yazının "(A) GENEL" başlıklı kısmının 1. maddesinin iptaline karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI : …

DÜŞÜNCESİ

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 46. maddesinin 1. fıkrasında; Danıştay dava daireleri kararlarına karşı Danıştay'da temyiz yoluna başvurulabileceği, 2575 sayılı Danıştay Kanunu'nun 38. maddesinde; İdari Dava Daireleri Kurulunca idari dava dairelerinden ilk derece mahkemesi olarak verilen kararların temyizen inceleneceği öngörülmüş olup 2577 sayılı Kanunun 49. maddesinin 4. fıkrasında ise Danıştay dava dairelerinin ilk derece mahkemesi olarak verdiği kararların temyizen bozulması halinde ısrar olanağı tanınmamıştır.

Dışişleri Bakanlığı'nda İdari Memur olarak görev yapan davacı tarafından, 16.12.2003 günlü ve "Sicil Raporlarının Doldurulmasında Uyulması Gereken Bazı Hususlar (16.10.1990 tarihli ve 46 sayılı Genelge'deki unsurlara ilave olarak)" konulu yazının "(A) GENEL" başlıklı kısmının 1. maddesinin iptali istemiyle açılan davanın Danıştay İkinci Dairesinin 25/11/2013 günlü, E:2009/3758, K:2013/8872 sayılı kararıyla reddedildiği;

bu kararın temyizi üzerine Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 06/02/2017 günlü, E:2014/3531, K2017/348 sayılı kararıyla '' 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun uyuşmazlığa ilişkin tarih itibariyle yürürlükte bulunan 121. maddesi hükmü uyarınca çıkarılan ve yine olay tarihinde yürürlükte olan Devlet Memurları Sicil Yönetmeliği'nin “Sicil Raporlarının Doldurulma Zamanı” başlıklı 12. maddesinde;

gizli sicil raporlarının her yılın Aralık ayının ikinci yarısı içinde doldurulacağı, raporların ilgililerce en geç 31 Aralık günü, tatile rastladığı takdirde müteakip çalışma günü mesai saati sonuna kadar bunları muhafaza ile görevli makamlara teslim edilmesinin şart olduğu, her ne sebeple olursa olsun sicil raporlarını birinci fıkrada belirtilen tarihlerden sonra teslim edenlerin hakkında idari soruşturma açılacağı;

aday memurların sicil raporlarının işe başladıkları tarihi takip eden birinci yılın dolmasından sonraki 15 gün içinde, 2 yıl süre ile adaylığa tabi tutulan aday memurların ikinci yıl sicillerinin aynı şekilde doldurulacağı, bir yıldan çok iki yıldan az bir süre ile adaylığa tabi tutulan memurların ikinci sicil raporlarının, adaylıklarının kaldırılmasının söz konusu olduğu tarihte doldurulacağı hükmüne yer verilmektedir.

Hukuk düzenimizde var olan normlar [Anayasa, kanun, tüzük, yönetmelik ve adsız düzenleyici işlemler (genel tebliğler, tebliğler, genelgeler vs.)] belli bir sıralamaya ve hiyerarşiye, yani astlık-üstlük ilişkisine tabi tutularak düzenlenmiştir. Bu hiyerarşi gereği, her norm kendisinden bir üstteki norma uygun olarak düzenlenmek ve bu normlara aykırı hükümler taşımamak; başka bir anlatımla, üst normun kendisine verdiği hukuksal sınırın içinde kalmak zorunda olup, kendisinden üst bir norma aykırı veya bu normu değiştirici nitelikte bir hüküm içermesi durumunda hukuka aykırı olacağı tabiidir.

Dava konusu Genelge ile, işleme dayanak olan ve yukarıda ilgili hükümlerine yer verilen Yönetmeliğin 12. maddesinde, sicil raporlarının en geç 31 Aralık gününe kadar teslim edilmesi yolunda düzenlenen kurala açıkça aykırılık oluşturacak biçimde, anılan tarihten daha sonraki bir tarihte de sicil raporlarının düzenlenebilmesine imkan verecek nitelikte bir düzenleme getirildiği; bununla birlikte, anılan düzenleme ile davalı idareye, sicil raporlarının düzenlenme tarihinden farklı bir tarihte düzenlenmiş gibi gösterme imkanı verildiği, böylelikle aslında gerçek olmayan bir hususa resmi bir evrakta yer verilebilmesine olanak tanındığı anlaşılmakta olup, bu durumun hukuken kabul edilebilir olmadığı açıktır.'' gerekçesiyle bozulduğu anlaşılmıştır.

Açıklanan nedenlerle, dava konusu maddenin iptal edilmesi gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İkinci Dairesince; Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten sonra dosyadaki bilgi ve belgeler incelenmek suretiyle, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 06/02/2017 günlü, E:2014/3531, K:2017/348 sayılı kararı ile Danıştay İkinci Dairesinin 25/11/2013 günlü, E:2009/3758, K:2013/8872 sayılı kararının bozulduğu görüldüğünden, bozma kararına uyularak işin gereği yeniden görüşüldü:

MADDİ OLAY

Dışişleri Bakanlığı'nda idari memur olarak görev yapan davacı tarafından, 16/12/2003 günlü, "Sicil Raporlarının Doldurulmasında Uyulması Gereken Bazı Hususlar (16/10/1990 tarihli ve 46 sayılı Genelge'deki unsurlara ilave olarak)" konulu yazının "(A) GENEL" başlıklı kısmının 1. maddesinin iptali istenilmektedir.

İNCELEME VE GEREKÇE

İLGİLİ MEVZUAT

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun uyuşmazlığa ilişkin tarih itibariyle yürürlükte bulunan 121. maddesi hükmü uyarınca çıkarılan ve yine olay tarihinde yürürlükte olan Devlet Memurları Sicil Yönetmeliği'nin “Sicil Raporlarının Doldurulma Zamanı” başlıklı 12. maddesinde; gizli sicil raporlarının her yılın Aralık ayının ikinci yarısı içinde doldurulacağı, raporların ilgililerce en geç 31 Aralık günü, tatile rastladığı takdirde müteakip çalışma günü mesai saati sonuna kadar bunları muhafaza ile görevli makamlara teslim edilmesinin şart olduğu,

her ne sebeple olursa olsun sicil raporlarını birinci fıkrada belirtilen tarihlerden sonra teslim edenler hakkında idari soruşturma açılacağı; aday memurların sicil raporlarının işe başladıkları tarihi takip eden birinci yılın dolmasından sonraki 15 gün içinde, 2 yıl süre ile adaylığa tabi tutulan aday memurların ikinci yıl sicillerinin aynı şekilde doldurulacağı, bir yıldan çok, iki yıldan az bir süre ile adaylığa tabi tutulan memurların ikinci sicil raporlarının, adaylıklarının kaldırılmasının söz konusu olduğu tarihte doldurulacağı hükmüne yer verilmektedir.

İptali istenilen düzenleyici işlemde; “16.10.1990 tarihli ve Tüm Bakanlık Teşkilatına 46 sayılı Genelgemizin 7. maddesinde belirtildiği üzere, sicil raporlarının 15-31 Aralık tarihleri arasında doldurulması, raporların zamanında ulaştırılmadığı durumlarda da, bu kurala uyumun sağlanması bakımından, sicil raporunu dolduran sicil amirlerinin, imzalarının yanına 15-31 Aralık arasında bir tarih kaydetmeleri gerekmektedir.” kuralı yer almaktadır.

Diğer taraftan, 2575 sayılı Danıştay Kanunu'nun 38. maddesinde, idari dava daireleri tarafından ilk derece mahkemesi olarak verilen kararların Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca temyizen inceleneceği belirtilmiş; 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 46. maddesinin 1. fıkrasında, Danıştay Dava Daireleri kararlarına karşı Danıştayda temyiz yoluna başvurulabileceği; 49. maddesinin 4. fıkrasında, Danıştayın ilk derece mahkemesi olarak baktığı davaların temyizen incelenmesinde bu madde ile ısrar hariç 50. madde hükümlerinin kıyasen uygulanacağı hükme bağlanmış olup; Danıştay Dava Dairelerinin ilk derece mahkemesi olarak verdiği kararların Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca temyizen bozulması halinde, Danıştay Dava Dairelerine ısrar olanağı tanınmamıştır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Hukuk düzenimizde var olan normlar [Anayasa, kanun, tüzük, yönetmelik ve adsız düzenleyici işlemler (genel tebliğler, tebliğler, genelgeler vs.)] belli bir sıralamaya ve hiyerarşiye, yani astlık-üstlük ilişkisine tabi tutularak düzenlenmiştir. Bu hiyerarşi gereği, her norm kendisinden bir üstteki norma uygun olarak düzenlenmek ve bu normlara aykırı hükümler taşımamak; başka bir anlatımla, üst normun kendisine verdiği hukuksal sınırın içinde kalmak zorunda olup, kendisinden üst bir norma aykırı veya bu normu değiştirici nitelikte bir hüküm içermesi durumunda hukuka aykırı olacağı tabiidir.

Dava konusu Genelge ile, işleme dayanak olan ve yukarıda ilgili hükümlerine yer verilen Yönetmeliğin 12. maddesinde, sicil raporlarının en geç 31 Aralık gününe kadar teslim edilmesi yolunda düzenlenen kurala açıkça aykırılık oluşturacak biçimde, anılan tarihten daha sonraki bir tarihte de sicil raporlarının düzenlenebilmesine imkân verecek nitelikte bir düzenleme getirildiği; bununla birlikte, anılan düzenleme ile davalı idareye, sicil raporlarının düzenlenme tarihinden farklı bir tarihte düzenlenmiş gibi gösterme imkânı verildiği, böylelikle aslında gerçek olmayan bir hususa resmi bir evrakta yer verilebilmesine olanak tanındığı anlaşılmış olup, bu durumun hukuken kabul edilebilir olmadığı açıktır.

Bu itibarla, dava konusu edilen, Dışişleri Bakanlığı'nın 16/12/2003 günlü, "Sicil Raporlarının Doldurulmasında Uyulması Gereken Bazı Hususlar (16/10/1990 tarihli ve 46 sayılı Genelge'deki unsurlara ilave olarak)" konulu yazısının "(A) GENEL" başlıklı kısmının 1. maddesinde hukuka uyarlık bulunmamaktadır.