Danıştay 2. Daire E.2019/855 K.2022/6181

1. Performans değerlendirmesi sonucunda başarısız olması nedeniyle 14-17 Ocak 2019 tarihlerinde yapılacak yeterlik sınavına alınmamasına ilişkin ... günlü, ... sayılı işlemin; 2.11/01/2016 günlü, 29590 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Vergi Denetim Kurulu Performans Değerlendirme Sistemi Yönetmeliği'nin 27. maddesinin iptali istenilmektedir.

DAVACININ İDDİALARI

Vergi müfettiş yardımcılığı süresinin sonunda katıldığı 26/12/2016 tarihli yeterlik sınavında başarısız olduğu ve ikinci sınav hakkı kapsamında yeniden performans değerlendirmesine tabi tutulduğu, bu döneme ilişkin performans değerlendirme notunun 71,84 puan olarak hesaplandığı, ancak, almış olduğu uyarma cezası nedeniyle dava konusu düzenlemeye dayalı olarak, genel performans puanından 5 puan indirildiği için 66,84 puanla başarısız sayıldığı;

Cezada kanunilik ilkesi gereği, kanunda düzenlenen ceza dışında veya kanunda gösterilenden daha ağır bir ceza verilemeyeceği, ancak, dava konusu Yönetmelik hükmü nedeniyle Devlet Memurları Kanunu'nda düzenlenen uyarma cezasından çok daha ağır bir yaptırıma uğradığı, bunun sonucunda, mesleki kariyeri sona erdirilerek memur kadrosuna atanacağı;

Devlet Memurları Kanunu uyarınca verilen uyarma cezasının yanında, bu ceza nedeniyle performans puanının indirilmesinin ikinci kez cezalandırma niteliğinde olduğu;

Dava konusu düzenlemenin, 178 sayılı Kanun Hükmünde Kararname (KHK)'nin Ek 29. maddesine aykırı olduğu, KHK'de disiplin cezalarına ilişkin bir düzenleme bulunmadığı;

Kendisine yeterli ve nitelikli iş verilmediği, işlerin dağıtımının adaletsiz olduğu, kimi vergi müfettiş yardımcılarına çok puan alabileceği işler verilirken, kimilerine verilmediği;

Refakat değerlendirme notları verilirken subjektif davranıldığı, yalnızca 16 gün birlikte çalıştığı bir vergi müfettişi tarafından kendisine 80 puan verildiği, 16 günün değerlendirme yapmak için yeterli olmadığı ileri sürülmektedir.

DAVALININ SAVUNMASI

Davacının kendisine verilen 81 adet işin tümünü tamamlaması halinde, performans değerlendirmesinden başarılı olma şansı varken, işlerin 56 tanesini tamamladığı, Davacıdan daha düşük çalışma puanına sahip kişilerin başarılı olabildiği, davacının sınav notları düşük olduğu için başarısız olduğu, dava konusu işlemlerde hukuka aykırı bir yön bulunmadığı savunulmuştur.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : …

DÜŞÜNCESİ

Davacının performans değerlendirmesi sonucunda başarısız olması nedeniyle yeterlik sınavına alınmamasına ilişkin işlemin iptaline; yürürlükten kaldırılan dava konusu Yönetmelik hükmüne ilişkin olarak ise karar verilmesine yer olmadığına hükmedilmesi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI : …

DÜŞÜNCESİ

Vergi müfettiş yardımcısı olarak görev yapan davacı tarafından; performans değerlendirmesi sonucunda başarısız olması nedeniyle 14-17 Ocak 2019 tarihlerinde yapılacak yeterlik sınavına alınmamasına ilişkin … günlü, … sayılı işlem ile 11/01/2016 günlü, 29590 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Vergi Denetim Kurulu Performans Değerlendirme Sistemi Yönetmeliği'nin 27. maddesinin iptali istenilmektedir.

Vergi müfettiş yardımcısı olarak görev yapan davacı, yardımcılık süresinin sonunda katıldığı 26/12/2016 tarihli yeterlik sınavında başarısız olmuş ve ikinci sınav hakkı kapsamında yeniden performans değerlendirmesine tabi tutulmuş, ancak, 66,84 puanla performans değerlendirmesinden başarısız sayılarak yeterlik sınavına çağrılmamıştır.

Davacının, performans değerlendirme kriterleri esas alınarak hesaplanan performans puanı 71,84'tür. Ancak, performans değerlendirme süresi içinde almış olduğu uyarma cezası nedeniyle genel performans puanından 5 puan indirilmiş ve puanı 66,84'e düştüğü için performans değerlendirmesinden başarısız sayılmıştır.

Davacıya, performans değerlendirmesi sonucunda başarısız olduğu ve yeterlik sınavına girmeye hak kazanamadığı hususu … günlü, … sayılı işlem ile bildirilmiş, bu işlem üzerine, bakılmakta olan dava açılmıştır.

178 sayılı Maliye Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin "Vergi Denetim Kurulu Başkanlığında atama, yükselme ve yer değişikliği" başlıklı Ek 29. maddesinin altıncı fıkrasında. "Vergi Müfettiş Yardımcıları, fiilen üç yıl çalışmak ve yardımcılık döneminde performans değerlendirmesine göre başarılı olmak şartıyla yapılacak yeterlik sınavına girmeye hak kazanırlar.

Yeterlik sınavında her bir grup başkanlığı itibarıyla yer alacak sınav konuları ile ortak sınav konuları ve sınava ilişkin diğer usul ve esaslar yönetmelikle düzenlenir. ... Yeterlik sınavına girmeye hak kazanamayanlar ile yeterlik sınavında başarılı olamayanlar ise Bakanlıkta derecelerine uygun memur kadrolarına atanırlar." hükmü, dokuzuncu fıkrasında.

"Performans değerlendirme sistemi, Vergi Müfettişlerinin mesleki yeterlik ve yetkinliklerinin objektif, nesnel ve mukayeseli bir şekilde değerlendirilmesi için görev yaptıkları süre içindeki sınavlarda elde ettikleri başarı derecesi, grup başkanlarının Vergi Müfettişlerinin iş performansına ilişkin değerlendirmeleri, düzenledikleri vergi inceleme raporları hakkında rapor değerlendirme komisyonları tarafından yapılan değerlendirmeler, düzenledikleri diğer inceleme, araştırma, görüş, denetim ve soruşturma raporları hakkında yapılan değerlendirmeler, lisansüstü eğitim düzeyleri ve benzeri kriterler esas alınarak oluşturulur.

Vergi Müfettişlerinin performans değerlendirmesi takvim yılı itibarıyla yapılır." hükmü, onuncu fıkrasında ise.

"Başkanlığın görev, yetki ve sorumlulukları, grup başkanlıklarının görev alanları, performans değerlendirme sisteminin oluşturulması ve yönetimi ile Vergi Müfettişlerinin görev, yetki ve sorumlulukları, mesleğe alınmaları, yetiştirilmeleri, yeterlikleri, yükselmeleri, grup başkanlıklarında görevlendirilmeleri ve yer değiştirmelerine ilişkin usul ve esaslar yönetmelikle düzenlenir." hükmü yer almaktadır.

11/01/2016 günlü, 29590 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Vergi Denetim Kurulu Performans Değerlendirme Sistemi Yönetmeliği'nin "Hakkında disiplin cezası verilenler" başlıklı 27. maddesinde; "Vergi Müfettişleri ve Vergi Müfettiş Yardımcıları hakkında verilen uyarma cezası için 5 puan, kınama cezası için 10 puan, aylıktan kesme cezası için 20 puan ve kademe ilerlemesinin durdurulması cezası için 30 puan, cezanın verildiği dönem genel performans puanından indirilir." kuralı düzenlenmiştir.

Olayda, 71,84 puanla performans değerlendirmesinde başarı göstermiş olan davacının, almış olduğu uyarma cezasına bağlanan sonuçlar nedeniyle vergi müfettiş yardımcılığı mesleğinin kaybı sonucuyla karşı karşıya kaldığı görülmektedir. Zira, performans değerlendirmesinden başarılı olamayan bir vergi müfettiş yardımcısı yeterlik sınavına girmeye hak kazanamadığı için, mevzuat gereği, memur kadrosuna atanmaktadır.

Ölçülülük ilkesi uyarınca, amaç ve araç arasında hakkaniyete uygun bir dengenin bulunması zorunludur. Buna göre; performans değerlendirme sürecinde disiplin cezası almış olan vergi müfettiş yardımcılarının performansları değerlendirilirken, alınan cezaların göz önünde bulundurulup bulundurulmaması hususunda idarenin takdir yetkisi bulunmakta ise de; verilen ceza ile doğurduğu sonuçlar arasındaki makul dengenin kurulması da idare açısından bir zorunluluktur.

Dava konusu kural; doğurduğu sonuçlar itibarıyla ölçülülük ilkesine uygun bulunmadığı gibi, disiplin cezalarının karşılığı olarak, genel performans puanından indirim yapılmak suretiyle, genel performans puanını belirleyen parametrelerden, tamamen nesnel sonuçları olan sınavlardan elde edilen başarı notu ve çalışmalardan elde edilen puanların da dolaylı olarak indirilmesi sonucunu doğurması nedeniyle hukuka uygun bulunmamıştır.

Öte yandan, yukarıda belirtildiği gibi, teşvik amacıyla verilen performans puanlarının, belirli oranlarda genel performans puanını etkileyeceği ve parametrelerden biri (çalışmalardan elde edilen puanlar) içinde değerlendirileceği düzenlenmişken, disiplin cezalarına yönelik olarak doğrudan genel performans puanından indirim yapılması, bu yönüyle de ölçülülük ilkesine aykırıdır.

Bu itibarla; öngörülen yaptırım ile ulaşılmak istenen amaç arasında makul bir denge kurmak zorunda olan davalı idarece, hukuk devletinin unsurlarından olan ölçülülük ilkesine aykırı şekilde düzenlenmiş olan Vergi Denetim Kurulu Performans Değerlendirme Sistemi Yönetmeliği'nin 27. maddesinde ve buna dayalı olarak davacının performans değerlendirmesi sonucunda başarısız sayılarak yeterlik sınavına alınmamasına ilişkin işlemde hukuka uyarlık bulunmamıştır.

Açıklanan nedenlerle, 11/01/2016 günlü, 29590 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Vergi Denetim Kurulu Performans Değerlendirme Sistemi Yönetmeliği'nin 27. Maddesinin ve davacının performans değerlendirmesi sonucunda başarısız olması nedeniyle 14-17 Ocak 2019 tarihlerinde yapılacak yeterlik sınavına alınmamasına ilişkin 10/01/2019 günlü, 693 sayılı işlemin iptali gerektiği, düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İkinci Dairesince; Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

MADDİ OLAY

Vergi müfettiş yardımcısı olarak görev yapan davacı, yardımcılık süresinin sonunda katıldığı 26/12/2016 tarihli yeterlik sınavında başarısız olmuş ve ikinci sınav hakkı kapsamında yeniden performans değerlendirmesine tabi tutulmuş, ancak; 66,84 puanla performans değerlendirmesinden başarısız sayılarak yeterlik sınavına çağrılmamıştır.

Davacının, performans değerlendirme kriterleri esas alınarak hesaplanan performans puanı 71,84'tür. Ancak, performans değerlendirme süresi içinde almış olduğu uyarma cezası nedeniyle genel performans puanından 5 puan indirilmiş ve puanı 66,84'e düştüğü için performans değerlendirmesinden başarısız sayılmıştır.

Davacıya, performans değerlendirmesi sonucunda başarısız olduğu ve yeterlik sınavına girmeye hak kazanamadığı hususu … günlü, … sayılı işlem ile bildirilmiş, bu işlem üzerine bakılmakta olan dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT

Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın "Yönetmelikler" başlıklı 124. maddesinde; "Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilirler." hükmü yer almaktadır. Dava konusu Yönetmelik, 178 sayılı Maliye Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin Ek 29. maddesine dayalı olarak, bu maddenin uygulanmasını sağlamak üzere çıkarılmıştır.

Her ne kadar 178 sayılı KHK. 09/07/2018 günlü, 30473 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 703 sayılı, Anayasada Yapılan Değişikliklere Uyum Sağlanması Amacıyla Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin 13. maddesi ile yürürlükten kaldırılmış ise de;

aynı Kanun Hükmünde Kararname'nin 179. maddesi ile 375 sayılı KHK'ye eklenen Geçici 27. maddenin ikinci fıkrasında yer alan, "Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte kamu kurum ve kuruluşlarında 10/5/2018 tarihli ve 7142 sayılı 6771 sayılı Kanunla Türkiye Cumhuriyeti Anayasasında Yapılan Değişikliklere Uyum Sağlanması Amacıyla Çeşitli Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Konusunda Yetki Kanununa göre çıkarılan kanun hükmünde kararnamelerle yürürlükten kaldırılan hükümlere dayanarak müfettiş yardımcısı, denetmen yardımcısı, denetçi yardımcısı, aktüer yardımcısı ve stajyer kontrolör olarak istihdam olunanların müfettiş,

denetmen, denetçi, kontrolör, aktüerler kadro veya pozisyonlarına atanmaları, bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce tabi oldukları mevzuat hükümlerine göre sonuçlandırılır." hükmü karşısında, somut uyuşmazlığın çözümünde, 178 sayılı KHK'nin Ek 29. maddesinin uygulanacağı açıktır.

Öte yandan, 703 sayılı KHK'nin 178. maddesi ile 375 sayılı KHK'ye eklenen Ek 32. maddede, yürürlükten kaldırılan 178 sayılı KHK'nin Ek 29. maddesinde yer alan düzenlemelere benzer hükümlerin getirildiği görülmektedir.

178 sayılı Maliye Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin "Vergi Denetim Kurulu Başkanlığında atama, yükselme ve yer değişikliği" başlıklı Ek 29. maddesinin altıncı fıkrasında. "Vergi Müfettiş Yardımcıları, fiilen üç yıl çalışmak ve yardımcılık döneminde performans değerlendirmesine göre başarılı olmak şartıyla yapılacak yeterlik sınavına girmeye hak kazanırlar.

Yeterlik sınavında her bir grup başkanlığı itibarıyla yer alacak sınav konuları ile ortak sınav konuları ve sınava ilişkin diğer usul ve esaslar yönetmelikle düzenlenir. ... Yeterlik sınavına girmeye hak kazanamayanlar ile yeterlik sınavında başarılı olamayanlar ise Bakanlıkta derecelerine uygun memur kadrolarına atanırlar." hükmü, dokuzuncu fıkrasında.

"Performans değerlendirme sistemi, Vergi Müfettişlerinin mesleki yeterlik ve yetkinliklerinin objektif, nesnel ve mukayeseli bir şekilde değerlendirilmesi için görev yaptıkları süre içindeki sınavlarda elde ettikleri başarı derecesi, grup başkanlarının Vergi Müfettişlerinin iş performansına ilişkin değerlendirmeleri, düzenledikleri vergi inceleme raporları hakkında rapor değerlendirme komisyonları tarafından yapılan değerlendirmeler, düzenledikleri diğer inceleme, araştırma, görüş, denetim ve soruşturma raporları hakkında yapılan değerlendirmeler, lisansüstü eğitim düzeyleri ve benzeri kriterler esas alınarak oluşturulur.

Vergi Müfettişlerinin performans değerlendirmesi takvim yılı itibarıyla yapılır." hükmü, onuncu fıkrasında ise.

"Başkanlığın görev, yetki ve sorumlulukları, grup başkanlıklarının görev alanları, performans değerlendirme sisteminin oluşturulması ve yönetimi ile Vergi Müfettişlerinin görev, yetki ve sorumlulukları, mesleğe alınmaları, yetiştirilmeleri, yeterlikleri, yükselmeleri, grup başkanlıklarında görevlendirilmeleri ve yer değiştirmelerine ilişkin usul ve esaslar yönetmelikle düzenlenir." hükmü yer almaktadır.

11/01/2016 günlü, 29590 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Vergi Denetim Kurulu Performans Değerlendirme Sistemi Yönetmeliği'nin "Hakkında disiplin cezası verilenler" başlıklı 27. maddesinde; "Vergi Müfettişleri ve Vergi Müfettiş Yardımcıları hakkında verilen uyarma cezası için 5 puan, kınama cezası için 10 puan, aylıktan kesme cezası için 20 puan ve kademe ilerlemesinin durdurulması cezası için 30 puan, cezanın verildiği dönem genel performans puanından indirilir." kuralı düzenlenmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Dava konusu Yönetmelik hükmüne yönelik olarak; 11/01/2016 günlü, 29590 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Vergi Denetim Kurulu Performans Değerlendirme Sistemi Yönetmeliği'nin 27. maddesinin, Danıştay İkinci Dairesinin 23/11/2022 günlü, E:2018/138, K:2022/5880 sayılı kararı ile iptal edildiği dikkate alındığında, dava konusu düzenleme yönünden davanın konusuz kaldığı anlaşılmıştır.

Davacının performans değerlendirmesi sonucunda başarısız olması nedeniyle yeterlik sınavına alınmamasına ilişkin işleme gelince;

Vergi Denetim Kurulu Performans Değerlendirme Sistemi Yönetmeliği'nin 27. maddesi uyarınca; disiplin cezası almış olan vergi müfettişleri ve vergi müfettiş yardımcılarının genel performans puanından, disiplin cezasının türüne göre belirlenmiş olan puanlar indirilmektedir.

Somut olayda, 71,84 puanla performans değerlendirmesinde başarı göstermiş olan davacının, performans değerlendirme süresi içinde almış olduğu uyarma cezası nedeniyle genel performans puanından 5 puan indirilmiş ve puanı 66,84'e düşen davacı performans değerlendirmesinden başarısız sayılmıştır.

Davacının performans puanının indirilmesine dayanak alınan hükmün, Danıştay İkinci Dairesinin 23/11/2022 günlü, E:2018/138, K:2022/5880 sayılı kararı ile hukuka aykırı bulunarak iptal edildiği göz önüne alındığında, bu düzenleme uyarınca davacının performans puanının düşürülmesi suretiyle performans değerlendirmesi sonucunda başarısız sayılarak yeterlik sınavına alınmamasına ilişkin işlemde de hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.