Danıştay 2. Daire E.2020/366 K.2024/3629

Davacının iddiaları

Davacı tarafından; sigorta hakemi olabilmek için aranan şartların ve sigorta hakemliği yapamayacak kişilerin Sigortacılık Kanunu'nun 30. maddesinde düzenlendiği, anılan düzenlemede Devlet memurlarının sigorta hakemi olmalarını yasaklayıcı bir hüküm bulunmadığı, Sigorta Tahkim Komisyonunun, özel hukuk çerçevesinde kurulmuş bir yargılama sistemi olduğu, sigorta hakemliğinin Devlet memurluğu ile alakalı bir iş olmadığı, sigorta hakemlerinin Komisyon nezdinde çalışan veya Komisyon ile işçi-işveren ilişkisi bulunan bir statüde bulunmadığı,

hakemliğin, bilirkişilik gibi dosya bazlı yapıldığı ve sigortacılık deneyimi ve bilgi birikimi ile tarafsız ve bağımsız olmayı gerektirdiği, sigorta hakemlerinin uyuşmazlık taraflarından ücret alması, menfaat elde etmesi veya taraflarla ilişki kurması gibi durumlar söz konusu olmadığı gibi, Komisyon tarafından sigorta hakemlerine aylık düzenli veya sabit bir ücretin ödenmediği, Devlet Memurları Kanunu'nun 87. maddesinde, ikinci görev yasağı kuralının istisnaları ile ilgili olarak, "takdir olunan ücretler" ve "özel kanunlarınca gösterilen veya bu kanunlara dayanılarak tespit edilen ücretler" şeklinde ikili ayrıma gidildiği,

"Hakem, tasfiye memuru ve bilirkişiler" için "takdir olunan" ücretlerin söz konusu olduğu, Devlet memurluğunun devamı veya tamamlayıcı niteliğinde olmayan ve mesai saatleri dışında icra edilen sigorta hakemliği karşılığında, Devlet Memurları Kanunu'nda ya da diğer mevzuatta yasaklanmamış ücretin alınmasında hukuka aykırılık bulunmadığı, 657 sayılı Kanun'un aynı maddesinde bilirkişiliğin de ikinci görev yasağının istisnası olarak düzenlendiği, 6754 sayılı Bilirkişilik Kanunu'nda, Devlet memurlarının bilirkişilik yapabileceklerine ve bu durumda Devlet memurlarına ücret ödenebileceğine dair herhangi bir özel hüküm bulunmadığı,

Devlet Personel Başkanlığı tarafından, Devlet memurlarının bilirkişi olarak görev yapabilecekleri ve takdir olunan ücreti alabilecekleri mütalaa edilmekteyken, sigorta hakemliği yapabilmeleri ve sigorta hakem ücreti alabilmelerine dair özel bir kanuni düzenleme bulunması gerektiğinin mütalaa edilmesinin açıkça hukuka ve eşitlik ilkesine aykırı olduğu, Devlet Personel Başkanlığının görüşüne istinaden tesis edilen dava konusu işlemde hukuka uyarlık bulunmadığı ileri sürülmektedir.

DAVALININ SAVUNMASI

Davalı idare tarafından.

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun uygulanması hususunda görüş vermenin Devlet Personel Başkanlığının görevleri arasında yer aldığı, anılan kurum tarafından, sigorta hakemlik faaliyetinin, 657 sayılı Kanun'un 88. maddesinde yer verilen ikinci görevlerden birisi olmaması ve Devlet memurlarının sigorta hakemliği yapabilmeleri ile sigorta hakem ücreti alabilmelerine dair özel bir kanuni düzenleme bulunmaması sebebiyle Devlet memurlarının belirli bir ücret karşılığında sigorta hakemliği faaliyetinde bulunamayacaklarının mütalaa edildiği,

Sigorta Tahkim Komisyonu, davalı idarenin gözetim ve denetimine tabi olduğundan sisteme ilişkin usul ve esasların davalı idare tarafından belirlendiği, dava konusu işlemin davalı idare personeline yönelik idari tedbir niteliğinde bir işlem olduğu, yasal dayanaktan yoksun bulunan davanın reddine karar verilmesi gerektiği savunulmuştur.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : ...

DÜŞÜNCESİ

Sigorta hakemliği faaliyetinin 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 28. maddesinde düzenlenen, Devlet memurlarının ticaret ve diğer kazanç getirici faaliyetlerde bulunma yasağı kapsamında olmadığı; aynı Kanun'un 87. maddesinin 2. fıkrasında, hakem, tasfiye memuru ve bilirkişilere takdir olunan ücretlerin ödenmesine ilişkin hükümlerin saklı olduğunun belirtildiği.

Devlet memurluğunun itibar ve güven duygusunu sarsmayacak işlerin, mesai saatleri içerisinde olmamak, iş verimini etkilememek, memuriyet görevi ve nüfuzu ile ilişkilendirilmemek kaydıyla yapılmasının mümkün olduğunun kabulü gerektiği.

5684 sayılı Sigortacılık Kanunu'nun 30. maddesinde sigorta hakemliği yapamayacak kişiler arasında Devlet memurlarına yer verilmediği dikkate alındığında, dava konusu düzenlemenin, hukuka aykırı olduğu değerlendirildiğinden, iptaline karar verilmesi gerektiği düşünülmüştür.

DANIŞTAY SAVCISI : ...

DÜŞÜNCESİ

Hazine ve Maliye Bakanlığı Sigortacılık Genel Müdürlüğü'nde memur olarak görev yapan ve aynı zamanda sigorta hakemliği kaydı olan davacı tarafından, Hazine ve Maliye Bakanlığı'nın "Devlet memurlarınca ücretli olarak sigorta hakemliği faaliyeti yapılamayacağı hususunun ilgili sigorta hakemlerine duyurulmasına" ilişkin 18/07/2018 günlü, E.18991 sayılı genel yazısının iptali istenilmektedir.

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun "Ticaret ve diğer kazanç getirici faaliyetlerde bulunma yasağı" başlıklı 28. maddesi, 1. fıkrasında.

"Memurlar Türk Ticaret Kanununa göre (Tacir) veya (Esnaf) sayılmalarını gerektirecek bir faaliyette bulunamaz, ticaret ve sanayi müesseselerinde görev alamaz, ticari mümessil veya ticari vekil veya kollektif şirketlerde ortak veya komandit şirkette komandite ortak olamazlar (Görevli oldukları kurumların iştiraklerinde kurumlarını temsilen alacakları görevler hariç).

Memurlar, mesleki faaliyette veya serbest meslek icrasında bulunmak üzere ofis, büro, muayenehane ve benzeri yerler açamaz; gerçek kişilere, özel hukuk tüzel kişilerine veya kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarına ait herhangi bir iş yerinde veya vakıf yükseköğretim kurumlarında çalışamaz.", "İkinci görev yasağı" başlıklı 87. maddesinde;

"a) Bu Kanuna tabi kurumlarda,

b) Sermayesinin tamamı Devlet tarafından verilmek suretiyle kurulan iktisadi kurumlar ile sermayesinin yarısından fazlası Devlete ait bankalarda,

c) Özel kanunlarla veya Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle kurulan banka ve kuruluşlarda,

ç) Yukarıdaki bentlerde yazılı idare, kuruluş ve bankalar tarafından sermayelerinin yarısından fazlasına katılmak suretiyle kurulan kuruluşlarda bunların aynı oranda katılmaları ile vücut bulan kurumlarda,

İkinci görev verilemez; bu kurumlardan her ne ad ile olursa olsun para ödenemez ve yarar sağlanamaz.

Ancak, bu Kanunun memurlara ikinci görev verilmesini öngören hükümleri ile hakem, tasfiye memuru ve bilirkişilere takdir olunan İl Genel Meclisi ve İl Daimi Encümeni başkanları, özel kanunlarla veya Cumhurbaşkanlığı kararnameleriyle kurulan ve asli görevlerinin devamı niteliğinde olmayan çeşitli kurul, komisyon, heyet ve jüri çalışmalarına, Üniversiteler, Akademiler, Türkiye ve Orta – Doğu Amme İdaresi Enstitüsü ve Özel Kanunlarla kurulan araştırma kurumları tarafından idareyle ilgili olarak yapılan inceleme ve araştırma çalışmalarına katılanlar için özel kanunlarınca gösterilen veya bu kanunlara dayanılarak tespit edilen ücretlerin ödenmesine ilişkin hükümler saklıdır." hükmü yer almaktadır.

5684 sayılı Sigortacılık Kanunu'nun "Sigortacılıkta Tahkim" başlıklı 30. maddesi, 1. fıkrasında. "Sigorta ettiren veya sigorta sözleşmesinden menfaat sağlayan kişiler ile riski üstlenen taraf arasında sigorta sözleşmesinden veya Hesaptan faydalanacak kişiler ile Hesap arasında doğan uyuşmazlıkların çözümü amacıyla Birlik nezdinde Sigorta Tahkim Komisyonu oluşturulur.

Sigortacılık yapan kuruluşlardan, sigorta tahkim sistemine üye olmak isteyenler, durumu yazılı olarak Komisyona bildirmek zorundadır. Sigorta tahkim sistemine üye olan kuruluşlarla uyuşmazlığa düşen kişi, uyuşmazlık konusu sözleşmede özel bir hüküm olmasa bile tahkim usûlünden faydalanabilir.", 8. fıkrasında.

"Sigorta hakemlerinin; a) Mali güç dışında sigorta şirketi ve reasürans şirketi kurucularında aranan nitelikleri taşıması, b) En az dört yıllık yüksek okul mezunu olması, c) Sigorta hukukunda en az beş yıl veya sigortacılıkta en az on yıl deneyimli olması gerekir. Müsteşarlık bu fıkra uyarınca aranacak deneyim ve bu deneyime esas teşkil eden bilginin tespitine ilişkin ölçütleri belirlemeye yetkilidir.", 18. fıkrasında.

"Hakemlik ücreti, Komisyona başvuru ücreti ve üyeliğe katılma payı, Komisyonun görüşü alınarak Müsteşarlıkça belirlenir; hakem ücreti Komisyon tarafından ödenir.", 19. fıkrasında. "Sigorta hakemleri ve raportörler tarafsız olmak zorundadır.

Sigorta şirketlerinin, reasürans şirketlerinin, sigortacılık yapan diğer kuruluşların, sigorta eksperlerinin, sigorta acentelerinin ve brokerlerin ortakları, yönetim ve denetiminde bulunan kişiler ve bunlar adına imza atmaya yetkili olanlar ile tüm bu kuruluşlarda mesleki faaliyette bulunanlar ve sigorta eksperleri, sigorta acenteleri ve brokerler sigorta hakemliği yapamaz. Bu sınırlandırmalar söz konusu kimselerin eş ve çocukları için de geçerlidir.

Hukuk Usulü Muhakemeleri Kanununun 28 inci maddesi sigorta hakemleri hakkında da uygulanır." hükümlerine yer verilmiştir.

Sigorta Tahkim Komisyonu, 5684 sayılı Sigortacılık Kanunu'nun 30. maddesi ile, sigorta ettiren veya sigorta sözleşmesinden menfaat sağlayan kişiler ile riski üstlenen taraf arasında, sigorta sözleşmesinden doğan uyuşmazlıkların çözümü amacıyla, özel hukuk hükümlerine tabi olarak kurulmuştur.

Söz konusu düzenlemenin gerekçesinden, tahkim sistemi ile, sigorta sözleşmelerinden kaynaklanan uyuşmazlıkların, bu alanda uzmanlaşmış hakemler tarafından, basit, süratli ve adil bir biçimde çözümlenmesinin amaçlandığı anlaşılmaktadır.

Bu kapsamda Komisyona intikal eden uyuşmazlıkların çözümü, Komisyon nezdinde tutulan listeye kayıtlı bağımsız ve tarafsız sigorta hakemlerince gerçekleştirilmekte, uyuşmazlığın çözümünde görev alan hakem veya hakemlere, Komisyon tarafından hakem ücreti ödenmektedir. Sigorta hakemlerinde aranan nitelikler de aynı maddede belirtilmiş olup, sigorta hakemliği yapamayacak kişiler arasında Devlet memurlarına yer verilmemiştir.

Diğer taraftan, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 28. maddesinde, Devlet memurlarının ticaret ve diğer kazanç getirici faaliyetlerde bulunma yasağı düzenlenmiş, aynı Kanun'un 87. maddesi, 2. fıkrasında, hakem, tasfiye memuru ve bilirkişilere takdir olunan ücretlerin ödenmesine ilişkin hükümlerin saklı olduğu belirtilmiştir.

Bu durumda; sigorta hakemliği faaliyetinin, Devlet memurluğunun devamı niteliğinde bir faaliyet olmadığı, özel bilgi birikimi ve uzmanlık gerektirdiği, tamamen bağımsız ve tarafsız bir şekilde, mesai saatleri dışında gerçekleştirildiği; sigorta hakemlerinin, uyuşmazlık bazında Sigorta Tahkim Komisyonu tarafından görevlendirildikleri ve hakem ücretinin Komisyon tarafından ödendiği;

hakemlik faaliyetinin Devlet memurlarının kazanç getirici faaliyetlerde bulunma yasağı kapsamında olmadığı ve Devlet memuru hakemlere takdir olunan ücretlerin ödenmesine ilişkin hükümlerin saklı olduğunun 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nda düzenlendiği dikkate alındığında, Devlet memurlarınca ücretli olarak sigorta hakemliği faaliyeti yapılamayacağı hususunun ilgili sigorta hakemlerine duyurulmasına ilişkin dava konusu düzenlemede, kamu yararı ve hizmet gerekleri bakımından hukuka uygunluk görülmemiştir.

Açıklanan nedenlerle, dava konusu genel yazının iptali gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İkinci Dairesince, 18/10/2019 günlü, 30922 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Sigortacılık ve Özel Emeklilik Düzenleme ve Denetleme Kurumunun Teşkilat ve Görevleri Hakkında 47 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin Geçici 2. maddesinin 4. fıkrası uyarınca Hazine ve Maliye Bakanlığının yerine Sigortacılık ve Özel Emeklilik Düzenleme ve Denetleme Kurumu hasım mevkiine alınarak, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

MADDİ OLAY

Hazine ve Maliye Bakanlığı Sigortacılık Genel Müdürlüğünde memur olarak görev yapan ve aynı zamanda sigorta hakemliği kaydı olan davacı tarafından; Hazine ve Maliye Bakanlığının "Devlet memurlarınca ücretli olarak sigorta hakemliği faaliyeti yapılamayacağı hususunun ilgili sigorta hakemlerine duyurulmasına" ilişkin 18/07/2018 günlü, E.18991 sayılı genel yazısının iptali istemiyle incelenmekte olan dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun "Ticaret ve diğer kazanç getirici faaliyetlerde bulunma yasağı" başlıklı 28. maddesi, 1. fıkrasında.

"Memurlar Türk Ticaret Kanununa göre (Tacir) veya (Esnaf) sayılmalarını gerektirecek bir faaliyette bulunamaz, ticaret ve sanayi müesseselerinde görev alamaz, ticari mümessil veya ticari vekil veya kollektif şirketlerde ortak veya komandit şirkette komandite ortak olamazlar (Görevli oldukları kurumların iştiraklerinde kurumlarını temsilen alacakları görevler hariç).

Memurlar, mesleki faaliyette veya serbest meslek icrasında bulunmak üzere ofis, büro, muayenehane ve benzeri yerler açamaz; gerçek kişilere, özel hukuk tüzel kişilerine veya kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarına ait herhangi bir iş yerinde veya vakıf yükseköğretim kurumlarında çalışamaz." hükmü. "İkinci görev yasağı" başlıklı 87. maddesinde;

"a) Bu Kanuna tabi kurumlarda,

b) Sermayesinin tamamı Devlet tarafından verilmek suretiyle kurulan iktisadi kurumlar ile sermayesinin yarısından fazlası Devlete ait bankalarda,

c) Özel kanunlarla veya özel kanunların verdiği yetkiye dayanılarak kurulan banka ve kuruluşlarda,

ç) Yukarıdaki bentlerde yazılı idare, kuruluş ve bankalar tarafından sermayelerinin yarısından fazlasına katılmak suretiyle kurulan kuruluşlarda bunların aynı oranda katılmaları ile vücut bulan kurumlarda,

İkinci görev verilemez; bu kurumlardan her ne ad ile olursa olsun para ödenemez ve yarar sağlanamaz.

Ancak, bu Kanunun memurlara ikinci görev verilmesini öngören hükümleri ile hakem, tasfiye memuru ve bilirkişilere takdir olunan İl Genel Meclisi ve İl Daimi Encümeni başkanları, özel kanunlarla kurulan ve asli görevlerinin devamı niteliğinde olmayan çeşitli kurul, komisyon, heyet ve jüri çalışmalarına, Üniversiteler, Akademiler, Türkiye ve Orta – Doğu Amme İdaresi Enstitüsü ve Özel Kanunlarla kurulan araştırma kurumları tarafından idareyle ilgili olarak yapılan inceleme ve araştırma çalışmalarına katılanlar için özel kanunlarınca gösterilen veya bu kanunlara dayanılarak tespit edilen ücretlerin ödenmesine ilişkin hükümler saklıdır." hükmü yer almaktadır.

5684 sayılı Sigortacılık Kanunu'nun "Sigortacılıkta Tahkim" başlıklı 30. maddesi, 1. fıkrasında. "Sigorta ettiren veya sigorta sözleşmesinden menfaat sağlayan kişiler ile riski üstlenen taraf arasında sigorta sözleşmesinden veya Hesaptan faydalanacak kişiler ile Hesap arasında doğan uyuşmazlıkların çözümü amacıyla Birlik nezdinde Sigorta Tahkim Komisyonu oluşturulur.

Sigortacılık yapan kuruluşlardan, sigorta tahkim sistemine üye olmak isteyenler, durumu yazılı olarak Komisyona bildirmek zorundadır. Sigorta tahkim sistemine üye olan kuruluşlarla uyuşmazlığa düşen kişi, uyuşmazlık konusu sözleşmede özel bir hüküm olmasa bile tahkim usûlünden faydalanabilir.". 8. fıkrasında.

"Sigorta hakemlerinin; a) Mali güç dışında sigorta şirketi ve reasürans şirketi kurucularında aranan nitelikleri taşıması, b) En az dört yıllık yüksek okul mezunu olması, c) Sigorta hukukunda en az beş yıl veya sigortacılıkta en az on yıl deneyimli olması gerekir. Müsteşarlık bu fıkra uyarınca aranacak deneyim ve bu deneyime esas teşkil eden bilginin tespitine ilişkin ölçütleri belirlemeye yetkilidir.". 18. fıkrasında.

"Hakemlik ücreti, Komisyona başvuru ücreti ve üyeliğe katılma payı, Komisyonun görüşü alınarak Müsteşarlıkça belirlenir; hakem ücreti Komisyon tarafından ödenir.". 19. fıkrasında. "Sigorta hakemleri ve raportörler tarafsız olmak zorundadır.

Sigorta şirketlerinin, reasürans şirketlerinin, sigortacılık yapan diğer kuruluşların, sigorta eksperlerinin, sigorta acentelerinin ve brokerlerin ortakları, yönetim ve denetiminde bulunan kişiler ve bunlar adına imza atmaya yetkili olanlar ile tüm bu kuruluşlarda mesleki faaliyette bulunanlar ve sigorta eksperleri, sigorta acenteleri ve brokerler sigorta hakemliği yapamaz. Bu sınırlandırmalar söz konusu kimselerin eş ve çocukları için de geçerlidir.

Hukuk Usulü Muhakemeleri Kanununun 28 inci maddesi sigorta hakemleri hakkında da uygulanır." hükümlerine yer verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Sigorta Tahkim Komisyonu, 5684 sayılı Sigortacılık Kanunu'nun 30. maddesi ile sigorta ettiren veya sigorta sözleşmesinden menfaat sağlayan kişiler ile riski üstlenen taraf arasında, sigorta sözleşmesinden doğan uyuşmazlıkların çözümü amacıyla, özel hukuk hükümlerine tabi olarak kurulmuştur.

Söz konusu düzenlemenin gerekçesinden, Tahkim sistemi ile sigorta sözleşmelerinden kaynaklanan uyuşmazlıkların, bu alanda uzmanlaşmış hakemler tarafından, basit, süratli ve adil bir biçimde çözümlenmesinin amaçlandığı anlaşılmaktadır.

Bu kapsamda Komisyona intikal eden uyuşmazlıkların çözümü, Komisyon nezdinde tutulan listeye kayıtlı bağımsız ve tarafsız sigorta hakemlerince gerçekleştirilmekte, uyuşmazlığın çözümünde görev alan hakem veya hakemlere, Komisyon tarafından hakem ücreti ödenmektedir. Sigorta hakemlerinde aranan nitelikler de aynı maddede belirtilmiş olup, sigorta hakemliği yapamayacak kişiler arasında Devlet memurlarına yer verilmemiştir.

Diğer taraftan, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 28. maddesinde, Devlet memurlarının ticaret ve diğer kazanç getirici faaliyetlerde bulunma yasağı düzenlenmiş, aynı Kanun'un 87. maddesinin 2. fıkrasında, hakem, tasfiye memuru ve bilirkişilere takdir olunan ücretlerin ödenmesine ilişkin hükümlerin saklı olduğu belirtilmiştir.

Bu bağlamda; sigorta hakemliği faaliyetinin, Devlet memurluğunun devamı niteliğinde bir faaliyet olmadığı, özel bilgi birikimi ve uzmanlık gerektirdiği, tamamen bağımsız ve tarafsız bir şekilde, mesai saatleri dışında gerçekleştirildiği; sigorta hakemlerinin, uyuşmazlık bazında Sigorta Tahkim Komisyonu tarafından görevlendirildikleri ve hakem ücretinin Komisyon tarafından ödendiği;

hakemlik faaliyetinin Devlet memurlarının kazanç getirici faaliyetlerde bulunma yasağı kapsamında olmadığı ve Devlet memuru hakemlere takdir olunan ücretlerin ödenmesine ilişkin hükümlerin saklı olduğunun 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nda düzenlendiği dikkate alındığında, Devlet memurlarınca ücretli olarak sigorta hakemliği faaliyeti yapılamayacağı hususunun ilgili sigorta hakemlerine duyurulmasına ilişkin dava konusu düzenlemede, kamu yararı ve hizmet gerekleri bakımından hukuka uygunluk görülmemiştir.