Danıştay 2. Daire E.2020/843 K.2021/2932

Normlar hiyerarşisi gereği üst hukuk normu olan 1 Sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nde yer almayan düzenlemelere dava konusu Yönerge'de yer verilmesinin hukuka aykırı olduğu,

Anılan Kararname'de yer alan grup başkanlığı çalışma sistemi ile Yönerge'de yer alan şube müdürlüğü çalışma sisteminin birbirinden farklı olduğu, grup başkanlıkları doğrudan bölge müdürlüklerine bağlı olduğundan ticaret denetmenlerinin de bölge müdürüne bağlı olarak görev yaptığı, dava konusu Yönerge'yle ticaret denetmenlerinin şube müdürü veya servise bağlı olarak çalışması yolunda getirilen düzenlemenin yıllardır uygulanan sistemi sekteye uğrattığı, şube müdürlüğü ve bunun altındaki servis yapılanmasının getirdiği hiyerarşinin mevcut uyum ve ahengi bozduğu, denetim işlerinin dış müdahaleye, yönlendirme ve baskılara açık hale geldiği,

Dava konusu Yönerge'nin 657 sayılı Kanun'un 3. maddesine de aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

DAVALININ SAVUNMASI

Davalı idare tarafından ;

1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 465. maddesiyle davalı Bakanlığa taşra teşkilatı kurma; 508. maddesiyle de Bakanlığın görev, yetki ve sorumluluk alanına giren konularda idari düzenlemeler yapma yetkisinin verildiği,

Bakanlık Makamının ... günlü, ... sayılı Oluruyla Bakanlığının taşra teşkilatının yapılandırılarak taşra teşkilatında yer alan birimlerin merkez teşkilatı ile kurumsal bağlılıkları ve idari bütünlüklerinin düzenlendiği,

Yeni organizasyon yapısında taşra teşkilatı birimlerinin görev ve yetkilerinin belirlenmesine yönelik olarak dava konusu Yönerge'nin yürürlüğe konduğu,

1 Sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 470. maddesiyle grup başkanlıkları kurulmasının idarenin takdir yetkisine bırakıldığı, grup başkanlıklarının Bakanlığın taşra teşkilatının başka birimlerinde görülmeyen atipik bir oluşum olması ve bu nedenle idari hiyerarşideki yerinin tespit edilmesinde güçlük çekilmesi dikkate alınarak, kamu idari yapılanmasındaki hiyerarşik kademeli yapıya uygun olarak dava konusu Yönerge'yle ticaret denetmenliği şube müdürlüğü olarak yapılanmaya gidildiği ve servisler halinde çalışma şeklinin düzenlendiği, Bakanlığın kadro cetvelinde grup başkanı kadrosunun bulunmadığı,

Taşra teşkilatının çalışma usul ve esaslarının yönergeyle belirlenmesinin, Bakanlığın taşra teşkilatındaki iş ve işlemlerin yürütülmesine ilişkin süreçlerde ortaya çıkan acil ihtiyaçlara yönelik düzenlemelerin hızlı ve etkin bir biçimde yapılabilmesini amaçladığı,

Dava konusu Yönerge'de yer alan düzenlemelerin ticaret denetmenlerinin denetim işlevinin bağımsızlığı ve tarafsızlığına engel teşkil etmediği,

Önceki düzenlemeler gereği il müdürüne bağlı olarak çalışan davacının, dava konusu Yönerge'yle şube müdürüne bağlı olarak çalışmaya başlaması ve disiplin amirlerinin değişmiş olması nedeniyle kariyer ve liyakat ilkelerine aykırı bir şekilde kazanılmış haklarının kaybının söz konusu olmadığı, ticaret denetmenlerinin mali ve özlük haklarında değişiklik olmadığı,

Ticaret denetmenlerinin şube müdürü, şube müdürü olan ticaret denetmenlerinin ise bölge müdür yardımcısı olmasına imkan tanındığı,

Hukuki dayanaktan yoksun olan davanın reddi gerektiği savunulmuştur.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : ...

DÜŞÜNCESİ

Dava konusu Yönerge'nin iptaline karar verilmesi gerektiği düşünülmüştür.

DANIŞTAY SAVCISI : ...

DÜŞÜNCESİ

Davacı tarafından,Ticaret Bakanlığının ... tarihli ve ... sayılı onayı ile yürürlüğe konulan,Ticaret Bakanlığı Taşra Teşkilatı Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönergenin iptali istenilmektedir.

10/07/2018 tarihli ve 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 465 inci ve 508 inci maddelerine dayanılarak dava konusu Yönergeninin çıkarıldığı anlaşılmaktadır.

Bir hiyerarşik normlar sistemi olan hukuk düzeninde, alt düzeydeki normların, yürürlüklerini üst düzeydeki normlardan aldığı kuşkusuzdur. Normlar hiyerarşisinin en üstünde evrensel hukuk ilkeleri ve Anayasa bulunmakta, daha sonra gelen kanunlar ve Cumhurbaşkanlığı kararnameleri yürürlüğünü Anayasa'dan, yönetmelikler ise yürürlüğünü kanun ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinden almaktadır. Dolayısıyla; bir normun, kendisinden daha üst konumda bulunan ve dayanağını oluşturan bir norma aykırı veya bunu değiştirici nitelikte bir hüküm getirmesi mümkün bulunmamaktadır.

Dava konusu Yönergeyi çıkaran davalı idarenin, düzenleme yapma konusunda sahip olduğu takdir yetkisini yürütülen hizmetin özelliklerine uygun olarak kamu yararı ve hizmet gereklerini gözeterek üst hukuk normlarına aykırı olmayacak şekilde kullandığı sonucuna varıldığından, dava konusu düzenleyici işlemde hukuka aykırılık bulunmamaktadır.

Açıklanan nedenlerle, dava konusu Yönergenin iptali isteminin reddi gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İkinci Dairesince; Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, dosyanın tekemmül ettiği görüldüğünden davacının yürütmenin durdurulması istemi hakkında karar verilmeksizin gereği görüşüldü:

MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ

Dava; ticaret denetmeni olarak görev yapan davacı tarafından, 21/02/2012 tarihli (mülga) Gümrük ve Ticaret Bakanlığı Makam Onayı ile yürürlüğe konulan Gümrük ve Ticaret Bakanlığı Taşra Teşkilatı Çalışma Yönetmeliği'nin ... günlü, ... sayılı Bakanlık Makam Onayı ile kaldırılması üzerine, ... günlü, ... sayılı Bakanlık Makamı Onayı ile yürürlüğe giren Ticaret Bakanlığı Taşra Teşkilatı Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönerge'nin iptali istemiyle açılmıştır.

İNCELEME VE GEREKÇE

İLGİLİ MEVZUAT

Anayasa'nın "Yönetmelikler" başlıklı 124. maddesinde; "Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilirler. Hangi yönetmeliklerin Resmî Gazetede yayımlanacağı kanunda belirtilir.

" hükmüne yer verildiği; anılan hüküm uyarınca çıkarılan 3011 sayılı Resmi Gazete'de Yayımlanacak Yönetmelikler Hakkında Kanun'un 1. maddesinde; "Cumhurbaşkanlığı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişilerinin;

a) İşbirliğine, yetki ve görev alanlarına ait hükümleri düzenleyen,

b) Kamu personeline ait genel hükümleri kapsayan,

c) Kamuyu ilgilendiren,Yönetmelikler Resmi Gazete'de yayımlanır.

Ancak, milli emniyet ve milli güvenlikle ilgili olan ve gizlilik derecesi taşıyan yönetmelikler yayımlanmaz.

(Ek fıkra: 2/7/2018-KHK-703/229 md.) Bu maddenin uygulanması bakımından hangi yönetmelik ve tebliğlerin Resmî Gazete’de yayımlanacağı ile ilgili oluşabilecek tereddütleri gidermeye Cumhurbaşkanlığı yetkilidir.

" hükmü yer almaktadır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Tebliğ, genelge ve yönerge gibi düzenleyici işlemler; üst normların uygulanmasını göstermek amacıyla ve onlara aykırı hükümler içermemek şartıyla, yine üst normlarda gösterilen usul ve yöntemleri "açıklayıcı" hükümler taşıyan, yeni bir yöntem ve usul getirmeyen; dayanağı olan mevzuatta yer alan hükümler dışında yeni bir düzenleme içermeyen adsız düzenleyici işlemlerdir.

Yönergelerin ve buna benzer adsız düzenleyici işlemlerin, Anayasa, yasa, yönetmelik ve hukukun genel ilkelerine aykırı hükümler içermemesi halinde, söz konusu düzenleme yetkisinin kullanılmasına kamu hukuku yönünden herhangi bir engel bulunmamaktadır. Ancak, kurumların teşkilat yapısının kuruluşu ile personele ilişkin genel hükümlerin Yönetmelik dışındaki adsız düzenleyici işlemlerle düzenlenmesi mümkün değildir.

Bu itibarla; uyuşmazlığın çözümü açısından öncelikle, dava konusu Yönerge'nin, içeriği itibarıyla, Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe konulması gereken Yönetmelik ile düzenlenmesi gereken bir alanı düzenleyip düzenlemediğinin belirlenmesi gerekmektedir.

3011 sayılı Resmi Gazete'de Yayımlanacak Yönetmelikler Hakkında Kanun'un yürürlüğe girdiği tarihteki haliyle gerekçesinde; Başbakanlık, Bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerince düzenlenen bir idari tasarrufun yönetmelik olarak Resmi Gazete'de yayımlanabilmesi için, kendi ana görev alanlarını ilgilendiren kanun ve tüzüklerin uygulanmasını sağlaması, kanun ve tüzüklere aykırı olmaması, aynı zamanda genellik ifade etmesi, yalnız görevlilere hitap eden yönerge, iç talimat mahiyetinde olmaması gerektiği belirtilmiştir.

Dava konusu Yönerge'nin 1. maddesinde, Yönerge'nin amacının; Ticaret Bakanlığı taşra teşkilatının kuruluşu, yapısı, görevleri ile personelinin görev, yetki ve sorumluluklarını düzenlemek olduğu; 2. maddesinde, Yönerge'nin, 10/07/2018 günlü, 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 465. ve 508. maddelerine dayanılarak hazırlandığının belirtildiği; Yönerge'nin diğer hükümleri incelendiğinde ise, taşra teşkilatının yapısı ve görevleri belirlenmek suretiyle, Bakanlığın taşra teşkilatında yer alan birimlerinin kuruluşu yapılarak, bu yapı bünyesinde çalışacak personelin görev, yetki ve sorumluluklarının düzenlendiği, dolayısıyla Yönerge'nin iç talimat niteliğinde olmadığı anlaşılmaktadır.

Bu durumda, dava konusu Yönerge'nin, 3011 sayılı Resmi Gazete'de Yayımlanacak Yönetmelikler Hakkında Kanun'un 1. maddesinde ifade edilen, yetki ve görev alanlarına ait hükümleri düzenleyen, kamu personeline ilişkin genel hükümleri kapsayan bir düzenleme olduğu açık olduğundan, yeni bir yapılanma getiren böyle önemli bir düzenlemenin Resmi Gazete'de yayımlanacak yönetmelikle düzenlenmesi gerekirken, yönergeyle düzenlenmesinde hukuka uyarlık bulunmamaktadır.