Danıştay 2. Daire E.2022/1248 K.2022/3711

… İdare Mahkemesinin … günlü, E:…, K:… sayılı kararıyla davanın reddine hükmedilmiş olup; söz konusu karar, Danıştay Onuncu Dairesinin 09/11/2016 günlü, E:2016/11713, K:2016/3941 sayılı kararıyla bozulmuş, davalı idarenin kararın düzeltilmesi istemi de Danıştay İkinci Dairesinin 09/06/2021 günlü, E:2021/4358, K:2021/2003 sayılı kararıyla, gerekçe değiştirmek suretiyle reddedilmiştir.

İlk Derece Mahkemesi Kararının Özeti : Anılan Danıştay Onuncu Dairesinin bozma kararına uyularak,.

İdare Mahkemesince verilen, temyize konu kararla; göz hastalıklarına ilişkin araştırma ve uygulama merkezinin işyeri açma ve çalışma ruhsatı olmadığından bahisle belediyeden işyeri açma ve çalışma ruhsatı alınması aksi durumda işyerinin faaliyetten men edilerek mühürleneceği belirtilmiş ise de kamu tüzel kişiliğine sahip olan vakıf üniversitesine ait hastanenin, kamu hastanesi statüsünde olduğu, devlet veya özel üniversite ayrımı olmaksızın tüm üniversitelerin Yükseköğretim Kurumunun denetim ve gözetimi altında olduğu, bölüm ve merkezlerin kurulması ile kapatılmasının yine bu kurum tarafından yapıldığı,

dava konusu olan araştırma ve uygulama merkezinin aynı zamanda eğitim ve öğretim amaçlı da faaliyet gösterdiği, bunun için önlisans, lisans ve lisansüstü eğitim-öğretime devam eden öğrencilere alanlarında gerekli olanakları sağlamakla kamu hizmeti gördüğü, özel hastanelerle ilgili yönetmelikte devlet veya özel üniversite ayrımı yapılmaksızın üniversite hastanelerinin bu yönetmelik kapsamı dışında bırakıldığı,

işyeri açma ve çalışma ruhsatlarına ilişkin temel dayanak olan 3572 sayılı İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına Dair Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulüne Dair Kanun ile İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik ve eklerinde hastanelere ilişkin bir düzenleme getirilmediği; hatta 3572 sayılı Kanun'a 04/04/2015 tarih ve 6645 sayılı Kanun'un 78. maddesi ile (i) bendi eklenerek 11/04/1928 tarihli ve 1219 sayılı Tababet ve Şuabatı San’atlarının Tarzı İcrasına Dair Kanun'a göre açılan muayenehane ve müşterek muayenehanelere bu kanunun uygulanmayacağı;

bu durumda bir doktor tarafından açılan muayenehanelere uygulanmayacak olan Kanun'un birden fazla doktorun görev yaptığı daha teknik donanımlı olarak kabul edilebilecek yerlerden olan hastanelere öncelikle uygulanmayacağı, hastanelerle ilgili olarak özel düzenlemeler içeren 663 sayılı Sağlık Bakanlığı ve Bağlı Kuruluşlarının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'de, kamu ve özel hukuk tüzel kişileri ile gerçek kişilere ait sağlık kurum ve kuruluşlarına izin vermek ve ruhsatlandırmak,

bu izin ve ruhsatları gerektiğinde süreli veya süresiz iptal etmek yetkisinin Sağlık Bakanlığına bağlı Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğünde olduğu, bu kapsamda dosyaya ibraz edilen … tarih ve … sayılı Sağlık Bakanlığı Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğü yazısında davacı kuruma ait dava konusu yerin bağlı birim olarak, faaliyet gösteren Sağlık Hizmetleri Eğitim ve Araştırma Merkezine … tarih ve … nolu geçici ruhsatın verildiği anlaşılmakla, vakıf üniversitelerine ait hastanelerin belediyelerce düzenlenen işyeri açma ve çalışma ruhsatlarına tabi olmadığının açık olduğu gerekçesiyle, dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davalı idare tarafından; dava konusu işlemi tesis etme konusunda belediyenin yetkisi bulunduğu, işyerinin ruhsat almadan faaliyet göstermesinin mümkün olmadığı, işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı, mahkeme kararının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN CEVABI

Dava konusu Göz Hastalıkları Araştırma ve Uygulama Merkezi'nin bir yüksek öğretim kurumu ve kamu binası statüsünde olduğu, işyeri açma ve çalışma ruhsatına tabi olmadığı, mahkeme kararının onanması gerektiği yolundadır.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : …

DÜŞÜNCESİ

Temyiz isteminin reddi ile İdare Mahkemesi kararının, gerekçesi değiştirilerek onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İkinci Dairesince, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

MADDİ OLAY

Davacı Üniversite Rektörlüğüne bağlı olarak faaliyette bulunan Göz Hastalıkları Araştırma ve Uygulama Merkezi'nin, işyeri açma ve çalışma ruhsatı alınmadan faaliyette bulunamayacağına ilişkin davalı idarenin … tarih ve … sayılı işleminin iptali istemiyle temyizen incelenen dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT

3572 sayılı İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına Dair Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulüne Dair Kanun'un 1. maddesinde, "Bu Kanun'un amacı, sanayi, tarım ve diğer işyerleri ile her türlü işletmelere, işyeri açma çalışma ruhsatlarının verilmesi işlerinin basitleştirilmesi ve kolaylaştırılmasıdır." denilmekte ve aynı Kanun'un 2. maddesinde ise, "Bu Kanun hükümleri;

a) 1593 sayılı Umumi Hıfzısıhha Kanunu'nun 268-275 inci maddeleri kapsamına giren 1 'inci sınıf gayrisıhhı müesseselere, b) Nerede açılırsa, açılsın, yakıcı, patlayıcı, parlayıcı ve tehlikeli maddelerle çalışılan işlerle oksijen LPG dolum ve depoları, bunlara ait dağıtım merkezleri, perakende satış yerleri, taşocakları, akaryakıt istasyonları ve benzeri yerlere, c) 2634 sayılı Turizmi Teşvik Kanunu kapsamına giren turizm işletmelerine, d) (01/12/2004 tarih ve 25657 sayılı R.G.'de yayımlanan, 24/11/2004 tarih ve 5259 sayılı Kanun'un 8. maddesi hükmü gereğince yürürlükten kaldırılmıştır.), e) (Ek: KHK/560 - 24/06/1995 /m.21) 1 inci,

2 nci ve 3 üncü sınıf gıda maddesi üreten gayrı sıhhi müesseselere, f) 1136 sayılı Avukatlık Kanunu uyarınca açılan avukatlık bürolarına, g) 3568 sayılı Serbest Muhasebeci Mali Müşavirlik ve Yeminli Mali Müşavirlik Kanunu uyarınca meslek mensuplarınca açılan bürolara, h)1512 sayılı Noterlik Kanununa göre kurulan noterlik dairelerine uygulanmaz." denilmek suretiyle işyeri açma ve çalışma ruhsatlarına ilişkin yasaya tabi olmayan işyerleri ve işletmeler sayılmıştır.

İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmeliğin “Amaç” başlıklı 1. maddesinde, bu Yönetmeliğin amacının, işyeri açma ve çalışma ruhsatlarının verilmesinde uygulanacak esas ve usulleri düzenlemek olduğu, “Kapsam” başlıklı 2. maddesinde bu Yönetmeliğin sıhhi ve gayrisıhhi işyerleri ile umuma açık istirahat ve eğlence yerlerinin ruhsatlandırılması ve denetlenmesine dair iş ve işlemleri kapsadığı belirtilmiş.

“İşyeri Açılması” başlıklı 6. maddesinde ise, yetkili idarelerden usulüne uygun olarak işyeri açma ve çalışma ruhsatı alınmadan işyerinin açılamayacağı ve çalıştırılamayacağı, işyerlerine bu Yönetmelikte belirtilen yetkili idareler dışında diğer kamu kurum ve kuruluşları ile ilgili meslek kuruluşları tarafından özel mevzuatına göre verilen izinler ile tescil ve benzeri işlemlerin bu Yönetmelik hükümlerine göre ruhsat alma mükellefiyetini ortadan kaldırmayacağı, işyeri açma ve çalışma ruhsatı alınmadan açılan işyerlerinin yetkili idareler tarafından kapatılacağı hüküm altına alınmıştır.

Aynı yönetmeliğin Ek 1 ve Ek 2 başlığıyla verilen listelerde saymak suretiyle yönetmelik kapsamındaki sıhhi ve gayrisıhhi müesseseler gösterilmiştir.

5393 sayılı Belediye Kanunu’nun “Belediyenin Yetkileri ve İmtiyazları Başlıklı” 15. maddesinde de, "belde sakinlerinin mahallî müşterek nitelikteki ihtiyaçlarını karşılamak amacıyla her türlü faaliyet ve girişimde bulunmak, kanunların belediyeye verdiği yetki çerçevesinde yönetmelik çıkarmak, belediye yasakları koymak ve uygulamak, kanunlarda belirtilen cezaları vermek, gerçek ve tüzel kişilerin faaliyetleri ile ilgili olarak kanunlarda belirtilen izin veya ruhsatı vermek" belediyelerin yetkileri arasında sayılmıştır.

Anayasa'nın "Yükseköğretim Kurumları" başlıklı 130. maddesinde, üniversitelerin tanımı yapıldıktan sonra, Devlet tarafından yasayla kurulacakları belirtilmiş; yasada gösterilen usul ve esaslara göre kazanç amacına yönelik olmamak koşuluyla Vakıflar tarafından da Devletin gözetim ve denetimine tabi yükseköğretim kurumları kurulabileceği açıklanmış; Vakıflar tarafından kurulan yükseköğretim kurumlarının mali ve idari konular dışındaki akademik çalışmaları, öğretim elemanlarının sağlanması ve güvenlik yönlerinden Devlet eliyle kurulan yükseköğretim kurumları için Anayasa'da belirtilen hükümlere tabi bulunduğu kuralı yer almıştır.

06/11/1981 tarih ve 17506 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren 2547 sayılı Yükseköğretim Kanunu'nun Yükseköğretim Kurumlarının Görevleri kenar başlığını taşıyan 12. maddesi,

"Bu kanundaki amaç ve ana ilkelere uygun olarak yükseköğretim kurumlarının görevleri;

a. Çağdaş uygarlık ve eğitim - öğretim esaslarına dayanan bir düzen içinde, toplumun ihtiyaçları ve kalkınma planları ilke ve hedeflerine uygun ve ortaöğretime dayalı çeşitli düzeylerde eğitim - öğretim, bilimsel araştırma, yayım ve danışmanlık yapmak,

b. Kendi ihtisas gücü ve maddi kaynaklarını rasyonel, verimli ve ekonomik şekilde kullanarak, milli eğitim politikası ve kalkınma planları ilke ve hedefleri ile Yükseköğretim Kurulu tarafından yapılan plan ve programlar doğrultusunda, ülkenin ihtiyacı olan dallarda ve sayıda insangücü yetiştirmek,

c. Türk toplumunun yaşam düzeyini yükseltici ve kamu oyunu aydınlatıcı bilim verilerini söz, yazı ve diğer araçlarla yaymak,

d. Örgün, yaygın, sürekli ve açık eğitim yoluyla toplumun özellikle sanayileşme ve tarımda modernleşme alanlarında eğitilmesini sağlamak,

e. Ülkenin bilimsel, kültürel, sosyal ve ekonomik yönlerden ilerlemesini ve gelişmesini ilgilendiren sorunlarını, diğer kuruluşlarla işbirliği yaparak, kamu kuruluşlarına önerilerde bulunmak suretiyle öğretim ve araştırma konusu yapmak, sonuçlarını toplumun yararına sunmak ve kamu kuruluşlarınca istenecek inceleme ve araştırmaları sonuçlandırarak düşüncelerini ve önerilerini bildirmek,

f. Eğitim - öğretim ve seferberliği içinde, örgün, yaygın, sürekli ve açık eğitim hizmetini üstlenen kurumlara katkıda bulunacak önlemleri almak,

g. Yörelerindeki tarım ve sanayinin gelişmesine ve ihtiyaçlarına uygun meslek elemanlarının yetişmesine ve bilgilerinin gelişmesine katkıda bulunmak, sanayi, tarım ve sağlık hizmetleri ile diğer hizmetlerde modernleşmeyi, üretimde artışı sağlayacak çalışma ve programlar yapmak, uygulamak ve yapılanlara katılmak, bununla ilgili kurumlarla işbirliği yapmak ve çevre sorunlarına çözüm getirici önerilerde bulunmak,

h. Eğitim teknolojisini üretmek, geliştirmek, kullanmak, yaygınlaştırmak,

ı. Yükseköğretimin uygulamalı yapılmasına ait eğitim - öğretim esaslarını geliştirmek, döner sermaye işletmelerini kurmak, verimli çalıştırmak ve bu faaliyetlerin geliştirilmesine ilişkin gerekli düzenlemeleri yapmaktır.

" şeklindedir.

Aynı Kanun'un 3. maddesinde çeşitli tanımlara yer verilmiş olup, j fıkrasında, "Uygulama ve Araştırma Merkezinin Yükseköğretim kurumlarında eğitim öğretimin desteklenmesi amacıyla çeşitli alanların uygulama ihtiyacı ve bazı meslek dallarının hazırlık ve destek faaliyetleri için eğitim - öğretim, uygulama ve araştırmaların sürdürüldüğü bir yükseköğretim kurumudur" şeklinde tanımlanmıştır.

Yükseköğretim Kurulunun görevleri aynı Kanun'un 7. maddesinde sayılmıştır. Dava konusu eğitim ve araştırma merkezi kurulması hususundaki 7. maddenin d bendinin 2. fıkrası, "(2) Bir üniversite içinde fakülte, enstitü ve yüksekokul açılmasına, birleştirilmesi veya kapatılması ile ilgili olarak doğrudan veya üniversitelerden gelecek önerilere dayalı kararlar almak ve gereği için Milli Eğitim Bakanlığına sunmak, Yükseköğretim kurumları içinde bölüm, anabilim ve anasanat dalları ile uygulama ve araştırma merkezi açılması, birleştirilmesi veya kapatılması; konservatuvar, meslek yüksekokulu veya destek, hazırlık okul veya birimleri kurulması ile ilgili olarak doğrudan veya üniversitelerden gelecek öneriler üzerine karar vermek," şeklindedir.

31/12/2005 tarih ve 26040 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Vakıf Yükseköğretim Kurumları Yönetmeliğinin 5. maddesine göre vakıf üniversitesi, "Vakıf üniversitesi gelirlerini sadece kendi üniversitelerini ve mülkiyeti üniversitelere ait kurum ve kuruluşları geliştirmek amacıyla harcamak kaydıyla, vakıflar tarafından kanunla kurulmuş bulunan kamu tüzel kişiliğine sahip, yüksek düzeyde araştırma, eğitim-öğretim, bilimsel araştırma, yayın ve danışmanlık yapan, fakülte, enstitü, yüksekokul, meslek yüksekokul, destek, hazırlık okulu veya birimleri, benzeri kuruluş ve birimlerden oluşan bir yükseköğretim kurumudur." şeklindedir.

"Diğer kurumlar" başlıklı 8. maddesi, " Vakıf üniversiteleri ile vakıf yüksek teknoloji enstitüleri bünyesinde, fakülteler, enstitüler, yüksekokullar, konservatuarlar, meslek yüksekokulları, destek, hazırlık okulları veya birimleri ile uygulama ve araştırma merkezleri kurulabilir.

Vakıf üniversiteleri/yüksek teknoloji enstitüleri içinde bölüm, anabilim ve ana sanat dalları ile uygulama ve araştırma merkezi açılması, birleştirilmesi veya kapatılması; konservatuar, meslek yüksekokulu veya destek, hazırlık okulu veya birimleri kurulması üniversite/yüksek teknoloji enstitüsü senatosunun kararı ve mütevelli heyetin oluru ile üniversite/yüksek teknoloji enstitüsü Rektörünün başvurusu üzerine Yükseköğretim Genel Kurulu kararıyla kurulur." hükümlerini içermektedir.

Vakıf üniversitelerinin tüzel kişiliğini düzenleyen aynı Yönetmeliğin 15. maddesi, "Kamu tüzel kişiliğine sahip vakıf yükseköğretim kurumları, kendilerine ait mal varlıklarına ve bunlar üzerinde her türlü tasarruf hakkına sahip olup, vakıf üniversiteleri ve vakıf yüksek teknoloji enstitüleri rektörleri ile bağımsız vakıf meslek yüksekokulları müdürleri hariç her düzeydeki yöneticileri ve diğer personelini, kendi organlarının kararı ile görevlendirebilirler.

Vakıf tüzel kişiliğinin herhangi bir şekilde sona ermesi halinde vakıf yükseköğretim kurumunun tüzel kişiliği devam eder." şeklindedir.

02/11/2011 tarih ve 28103 Mükerrer sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren 663 sayılı Sağlık Bakanlığı ve Bağlı Kuruluşlarının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'de bu bakanlığın görevleri sayılırken 2. maddenin f fıkrasında, "Kamu ve özel hukuk tüzel kişileri ile gerçek kişiler tarafından açılacak sağlık kuruluşlarının ülke sathında planlanması ve yaygınlaştırılması, ile ilgili olarak sağlık sistemini yönetir ve politikaları belirler.

"; Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğünün görevlerini belirten Kanun'un 8. maddesinin c fıkrasında ise, "Kamu ve özel hukuk tüzel kişileri ile gerçek kişilere ait sağlık kurum ve kuruluşlarına izin vermek ve ruhsatlandırmak, bu izin ve ruhsatları gerektiğinde süreli veya süresiz iptal etmek." düzenlemesine yer verilmiştir.

27/03/2002 tarih ve 24708 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Özel Hastaneler Yönetmeliğinde bu yönetmeliğin kapsamına giren sağlık kuruluşlarının belirlendiği 2. maddesinde, "Bu Yönetmelik; Devlete, il özel idarelerine, belediyelere, üniversitelere ve diğer kamu tüzelkişilerine ait hastaneler hariç olmak üzere; gerçek kişiler ve özel hukuk tüzel kişilerine ait hastaneleri kapsar.

Bu Yönetmeliğe tâbi olmayan yataklı tedavi kurumlarının açılma, tesis, hizmet, personel ve kapanma durumları ile diğer durum değişikliklerinin ilgili kamu tüzel kişilerince Sağlık Bakanlığına bildirilmesi ve ilgili diğer mevzuatın öngördüğü bilgi ve belgelerin Bakanlığa verilmesi zorunludur." hükümlerini içermektedir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

3572 sayılı İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına Dair Kanun Hükmünde Kararnamede; kapsam dışında olan işyerleri tahdidi olarak sayılmış olup, söz edilen istisnai hallerin, yorum yoluyla genişletilmesine hukuken olanak bulunmamaktadır. Bu itibarla, 1219 sayılı Tababet ve Şuabatı San’atlarının Tarzı İcrasına Dair Kanuna göre açılan "muayenehane ve müşterek muayenehanelere" bu kanunun uygulanmayacağının belirtilmesine ilişkin hükümden hareketle Vakıf Üniversitelerine bağlı hastanelerin de kapsam dışında olduğuna ilişkin gerekçeye katılmak mümkün olmamıştır.

Devlet veya özel üniversite ayrımı olmaksızın tüm üniversitelerin Yükseköğretim Kurumunun denetim ve gözetimi altında olduğu, bölüm ve merkezlerin kurulması ile kapatılmasının yine bu kurum tarafından yapıldığı, davaya konu olan araştırma ve uygulama merkezinin aynı zamanda eğitim ve öğretim amaçlı da faaaliyet gösterdiği, bunun için önlisans, lisans ve lisansüstü eğitim-öğretime devam eden öğrencilere alanlarında gerekli olanakları sağlamakla kamu hizmeti gördüğü,

nitekim, davacı kuruma bağlı birim olarak faaliyet gösteren Sağlık Hizmetleri Eğitim ve Araştırma Merkezine ... tarih ve ... nolu geçici ruhsat verildiği gözönüne alındığında, vakıf üniversitelerine ait hastanelerin belediyelerce düzenlenen işyeri açma ve çalışma ruhsatlarına tabi olmadığı sonucuna varıldığından, dava konusu işlemde hukuka uyarlık, İdare Mahkemesince verilen kararda sonucu itibarıyla hukuki isabetsizlik görülmemiştir.