Danıştay 2. Daire E.2024/1013 K.2024/2347

Dava Konusu İstem

Dava; ... ili, .... ilçesi, ... Aile Sağlığı Merkezinde aile sağlığı çalışanı olarak görev yapan davacı tarafından, 30/06/2021 günlü, 31527 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği'nin 10. maddesi uyarınca aile sağlığı çalışanı sözleşmesinin feshedilmesine ilişkin ... Valiliği İl Sağlık Müdürlüğünün ... günlü, E-... sayılı işlemi ile bildirilen ... günlü, ... sayılı kararın iptali istemiyle açılmıştır.

İlk Derece Mahkemesi Kararının Özeti : ...

İdare Mahkemesince verilen ... günlü, E:..., K:.... sayılı kararla; dava konusu fesih işleminin dayanağını teşkil eden mevzuat hükmü olan 30/06/2021 günlü, 31527 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği'nin 10. maddesinin (4. fıkra hariç) yürütülmesinin durdurulması ve iptali istemiyle Danıştay İkinci Dairesinin 2021/17470 esas sayılı dosyasında açılan davada "aile hekimleri ve aile sağlığı çalışanlarına yönelik sözleşme feshi uygulamasına dair kuralların öncelikle kanunla düzenlenmesi gerektiğinin açık olduğu,

5258 sayılı Kanun'da sözleşme feshi uygulamasına yönelik herhangi bir hüküm bulunmadığı dikkate alındığında, anılan kuralların doğrudan Yönetmelikle düzenlenmesinde hukuka uyarlık bulunmadığı" gerekçesiyle 13/10/2022 tarihinde anılan düzenlemenin yürütmesinin durdurulmasına karar verildiğinin anlaşıldığı,

bu durumda, dava konusu işlemin, 30/06/2021 günlü, 31527 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği'nin 10. maddesi kapsamında tesis edildiği ve ardından Danıştay İkinci Dairesi tarafından anılan mevzuat hükmünün yürütmesinin durdurulmasına karar verildiği anlaşılmakla, davalı idarece dava konusu işlemin dayanağı olarak gösterilen yasal düzenlemenin yürütmesinin durdurulması sebebiyle dava konusu sözleşme feshine ilişkin hukuki dayanak ortadan kalkmış olduğundan,

dayanağı kalmayan dava konusu işlemde hukuka uyarlılık bulunmadığı sonucuna ulaşıldığı gerekçesiyle dava konusu işlemin iptaline hükmedilmiştir.

Bölge İdare Mahkemesi Kararının Özeti : ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesince verilen ... günlü, E:..., K:... sayılı temyize konu kararla; İdare Mahkemesi kararının dayandığı gerekçe usul ve yasaya uygun olup, kaldırılmasını gerektiren bir neden bulunmadığı belirtilerek, davalı idarenin istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davalı idare tarafından; dava konusu işlemde hukuka ve mevzuata aykırılık bulunmadığı ileri sürülerek, Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması istenilmektedir.

KARŞI TARAFIN CEVABI

Davacı tarafından; Anayasa Mahkemesinin 21/06/2022 günlü, E:2022/43, K:2022/81 sayılı kararıyla, 5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu'nun 8/2. maddesinde yer alan ''sözleşmenin feshini gerektiren nedenler'' ibaresinin iptal edildiği, bu nedenle dava konusu işlemin yasal dayanağının kalmadığı belirtilerek, temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ: ...

DÜŞÜNCESİ

Temyiz isteminin reddi ile Bölge İdare Mahkemesi kararının gerekçeli onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İkinci Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

MADDİ OLAY

... ili, ... ilçesi, ... Aile Sağlığı Merkezinde aile sağlığı çalışanı olarak görev yapan davacı tarafından, 30/06/2021 günlü, 31527 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği'nin 10. maddesi uyarınca sözleşmesinin feshedilmesine ilişkin ... Valiliği İl Sağlık Müdürlüğünün ... günlü, E-... sayılı işlemi ile bildirilen... günlü, ... sayılı kararın iptali istemiyle temyizen incelenmekte olan davanın açıldığı anlaşılmaktadır. İşlem dosyası incelendiğinde; davacının aile sağlığı çalışanı sözleşmesinin sona erdirilmesine ilişkin işlemin il sağlık müdürü tarafından imzalandığı görülmektedir.

İLGİLİ MEVZUAT

30/12/2010 günlü, 27801 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren (Mülga) Aile Hekimliği Ödeme ve Sözleşme Yönetmeliği'nin 6. maddesinde "Sözleşmeli olarak çalıştırılan aile hekimleri ve aile sağlığı elemanları ile yapılacak sözleşmeler, Ek (1-A) ve Ek (1-B)'ye göre düzenlenir. Ek (1-A) ve Ek (1-B)'deki sözleşmeleri Bakanlık adına imzalamaya ve sözleşmeleri sona erdirmeye vali yetkilidir. Vali, sözleşme yapma yetkisini, vali yardımcılarından birine veya halk sağlığı müdürüne devredebilir." hükmüne yer verilmiş; "Sözleşmenin yetkili merci tarafından sona erdirilmesi" başlıklı 13. maddesinde de sözleşmeyle çalıştırılan aile hekimi ve aile sağlığı elemanının sözleşmesinin ilgili vali tarafından sona erdirileceği kurala bağlanmıştır.

Aile Hekimliği Ödeme ve Sözleşme Yönetmeliği'ni yürürlükten kaldıran ve 30/06/2021 günlü, 31527 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği'nin -dava konusu işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte olan haliyle- "Sözleşmelerin içeriği, süresi ve dönemi" başlıklı 6/3. maddesinde, önceki Yönetmelikten farklı olarak sözleşmeleri, Bakanlık adına imzalamaya ve sona erdirmeye il sağlık müdürü yetkili kılınmıştır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

30/06/2021 günlü, 31527 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği'nin bazı maddeleri ile birlikte 6/3. maddesinin de iptali istemiyle Dairemizin E:2021/17637 sayılı dosyasında açılan davada 13/10/2022 tarihinde verilen karar ile;

"5442 sayılı İl İdaresi Kanunu'nun 3. maddesinde illerin idaresinin yetki genişliği esasına dayandığı. 4. maddesinde il genel idaresinin başının vali olduğu, bakanlıkların kuruluş mevzuatına göre illerde lüzumu kadar teşkilat bulunacağı, bu teşkilatın her birinin başında bulunanların il idare şube başkanları olduğu.

9. maddesinde, valinin ilde cumhurbaşkanının temsilcisi ve idari yürütme vasıtası olduğu, valilerin bu sıfatla ilin genel idaresinden Cumhurbaşkanına karşı sorumlu oldukları, Bakanlıklar ve tüzel kişiliği haiz genel müdürlüklerin, il genel idare teşkilatına ait bütün işleri doğrudan doğruya valiliklere yazacakları, valiliklerin de illere ait işler için ilgili bakanlık veya tüzel kişiliği haiz genel müdürlüklerle doğrudan doğruya muharebede bulunacakları, ancak valilerin hesabata ve teknik hususlara ait işlerde idare şube başkanlarına vali adına imza yetkisi verebilecekleri düzenlenmiştir.

Her idari merciin idare adına irade açıklama yetkisi olmayıp, İdare adına irade açıklayabilecek olan idari mercilerin sayısı belirli ve sınırlıdır. Buna göre merkezi idarede idare adına irade açıklamaya yetkili makamlar; Cumhurbaşkanı ve bakanlar, taşra teşkilatında ise yetki genişliği ilkesi nedeniyle valilerdir. Kaymakamların idare adına irade açıklayarak idari kararlar alabilmeleri ancak kanunlarda açıkça öngörülmesi halinde mümkündür.

Yukarıda ilgili hükümlerine yer verilen İl İdaresi Kanunu’na göre vali, Devlet tüzel kişiliğinin ildeki temsilcisidir. Aynı zamanda bakanlıkların ildeki temsilcisi olan vali, Devlet adına her türlü işlemi yapmaya yetkilidir. 5442 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu’na göre ildeki Devlet memurlarından bir kısmını doğrudan atamak, bir kısmının atanması konusunda görüşünü bildirmek ve bir kısmının da görev yerlerini belirlemek ve değiştirmek valinin görev ve yetkileri arasındadır.

Kanun’a göre il idaresinin ikinci bölümünü il idare şube başkanları oluşturur. Valinin emri altında olan il idare şube başkanları, kendi görev alanlarına giren işlerin yürütülmesinden valiye karşı sorumludurlar. Anılanların, doğrudan doğruya işlem yapma yetkileri yoktur. Bunlar, kendi görev alanına giren konularda işlem ve kararları hazırlar, valiye önerir ve ancak valinin onayını aldıktan sonra uygulamaya koyabilirler.

İl idare şube başkanlarının doğrudan doğruya işlem tesis etmeleri ancak yetki devri halinde mümkündür. İl idare şube başkanları ilgili bakanlıklarla olan yazışmalarını vali aracılığıyla yaparlar. İl sağlık müdürü, Sağlık Bakanlığının ildeki teşkilatının başında yer almakta olup, il idare şube başkanı olarak görev yapmaktadır.

Yukarıdaki açıklamalar ışığı altında; illerde merkezi idare adına irade açıklamaya tek yetkili vali olduğundan ve il sağlık müdürü yetki devri olmaksızın işlem tesis edemeyeceğinden, dava konusu düzenleyici işlem ile Bakanlık adına sözleşme imzalama ve feshetme yetkisinin il sağlık müdürüne verilmesinde hukuka uyarlık bulunmamaktadır." gerekçesiyle 6/3. maddesinde yer alan hükmün yürütülmesinin durdurulmasına karar verilmiş, bu karara karşı yapılan itiraz başvurusu da Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 08/05/2023 günlü, E:2023/242 sayılı kararı ile reddedilmiştir.

Bu durumda.

Dairemizin E:2021/17637 sayılı dosyasında 13/10/2022 günlü kararla dava konusu işlemin dayanağı olan 30/06/2021 günlü, 31527 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği'nin -dava konusu işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte olan haliyle- 6/3. maddesinin hukuka aykırılığı saptanarak yürütülmesinin durdurulmasına hükmedilmiş olması ve üst hukuk normu niteliğindeki İl İdaresi Kanunu'nun ilgili hükümleri gereği illerde merkezi idare adına irade açıklamaya tek yetkilinin vali olması,

il sağlık müdürünün yetki devri olmaksızın işlem tesis edemeyeceği dikkate alındığında, aile sağlığı çalışanı olarak görev yapan davacının aile sağlığı çalışanı sözleşmesinin sona erdirilmesine ilişkin dava konusu işlemin yetkisiz makam olan il sağlık müdürü tarafından tesis edilmesinde hukuka uyarlık, dava konusu işlemin iptali yolundaki İdare Mahkemesi kararına karşı yapılan istinaf başvurusunun reddine dair Bölge İdare Mahkemesi kararında ise sonucu itibarıyla hukuki isabetsizlik görülmemiştir.

(X) KARŞI OY

Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliğinin dayanağı olan 5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu'nun 8/2. maddesinde yer alan ''...sözleşmenin feshini gerektiren nedenler,…'' ibaresi, Anayasa Mahkemesince verilen 21/06/2022 günlü, E:2022/43, K:2022/81 sayılı kararla; Anayasa’ya aykırı olduğundan iptaline, iptal hükmünün Resmi Gazete'de yayımlanmasından başlayarak dokuz ay sonra yürürlüğe girmesine karar verilmiş olup, bu karar uyarınca, 5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu'nun 8/2. maddesinde yer alan ''...sözleşmenin feshini gerektiren nedenler,…'' ibaresi, anılan Kanun maddesinden kaldırılmıştır.

5258 sayılı Kanun'un 3. maddesine, 15/07/2023 tarihinde yürürlüğe giren 7456 sayılı Kanun'un 13. maddesi ile "Sözleşmeli aile hekimleri ve sözleşmeli diş hekimleri ile aile sağlığı çalışanları hakkında uygulanacak disiplin cezalarında bu Kanun ile ilgili düzenlemeler dışında, 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun ilgili maddelerine göre işlem yapılır." fıkrası eklenmiş;

28/07/2023 günlü, 7432 sayılı Cumhurbaşkanı kararıyla, 29/07/2023 günlü, 32263 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'le, 30/06/2021 günlü, 31527 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği'nin 10. maddesinde düzenlenen sözleşmenin feshine ilişkin kural değiştirilmiş, 11. maddesinde düzenlenen sözleşmenin ihtaren sona erdirilmesi ve Yönetmelik'in ekinde yer alan Aile Hekimliği Uygulamasında Uygulanacak İhtar Puanı Cetveli yürürlükten kaldırılmıştır.

Sözleşmenin feshine ilişkin olan dava konusu işlemin tesis edildiği tarihteki mevcut bulunan mevzuatın, yukarıda aktarılan hukuksal gelişme uyarınca uygulanması mümkün bulunmamaktadır.

Bu durumda, yasal dayanağı kalmayan yönetmelik hükmü kapsamında işlem tesis edilmesinde hukuka uyarlık, dava konusu işlemin iptali yolundaki İdare Mahkemesi kararında ise sonucu itibarıyla hukuki isabetsizlik görülmediğinden; temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararının yukarıda belirtilen gerekçeyle onanması gerektiği oyu ile çoğunluk kararına gerekçesi yönünden katılmıyorum.