Danıştay 4. Daire E.2023/11598 K.2024/7985

Dava konusu istem: Meriç isimli geminin donatanı olan davacı şirket tarafından, söz konusu geminin Tuzla tersaneler bölgesinde bulunduğu esnada deniz kirliliğine sebebiyet verdiğinden bahisle 2872 sayılı Çevre Kanununun 8. maddesinin ihlal edildiğinin tespit edilmesiyle, aynı Kanunun 20/ı-4. maddesi uyarınca 599.245,00 TL idari para cezası verilmesine ilişkin İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanlığı'nın ... tarih ve ... sayılı (Tutanak No: ...) sayılı idari yaptırım kararının iptali ile söz konusu ceza 3/4 indirimli şekilde 449.433,75-TL olarak ödendiğinden bu bedelin yasal faizi ile birlikte davalı idareden tahsiline karar verilmesi istenilmiştir.

İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararında. Çevre ve Orman Bakanlığının 2008/6 sayılı Genelgesi ile 2872 sayılı Çevre Kanunu kapsamında şikayetleri değerlendirmek, denetim yapmak ve ihlalin tespiti durumunda idari yaptırım uygulanması konusunda belediye başkanlıklarına yetki devri yapıldığı,

bu yetki devrine istinaden de yapılan denetimlerde Çevre Kanunu uyarınca işlem yapıldığı açık olup, kararda yer verilen mevzuat hükümlerinin değerlendirilmesinden, anılan Kanun uyarınca yapılacak denetim yetkisinin belediye başkanlıklarına devri mümkünse de, 2872 sayılı Kanunu'nun 25'nci maddesinde belirtildiği üzere, idari yaptırım uygulanmazdan evvel yapılacak denetim sonucu düzenlenecek tutanağın denetleme elemanlarının bağlı bulunduğu ve idarî yaptırım kararını vermeye yetkili mercie intikali gerekmekte olup, somut olayda belediye memurlarınca yapılan denetimden sonra,

5393 sayılı Belediye Kanunu uyarınca Kanunlarda belirtilen cezaları vermekle yetkili olan (Belediyenin Meclis dışındaki diğer karar organı olan) belediye Encümenine sevk edilerek işlem tesis edilmesi gerekirken, doğrudan (Belediyenin karar organı değil icra-yürütme organı olan) Büyükşehir Belediye Başkanı adına Genel Sekreter yardımcısı imzasıyla ile tesis edilen işlemde "yetki" ve "şekil" yönünden hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

Belirtilen gerekçelerle dava konusu işlemin iptaline, 449.433,75-TL'nin davalı idare tarafından davacıya ödenmesine karar verilmiştir. Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: Bölge İdare Mahkemesince; istinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının usul ve hukuka uygun olduğu ve davalı tarafından ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davalı idare tarafından; dava konusu işlemin yetki yönünden hukuka uygun olduğu, işlemin esasının incelenmek suretiyle karar verilmesi gerektiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmuştur.

TETKİK HÂKİMİ : ...

DÜŞÜNCESİ

Temyiz isteminin kabulü gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Dördüncü Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

MADDİ OLAY

Meric isimli geminin donatanı olan davacı şirket tarafından, söz konusu geminin Tuzla tersaneler bölgesinde bulunduğu esnada, geminin iskele kıç tarafından akmakta olan ve kirli olduğundan şüphelenilen suyun analizi için geminin deşarj noktasından, denizin temiz ve kirli noktasından alınan numunelerin analizi neticesinde, geminin deniz kirliliğine sebebiyet verdiğinin tespit edilerek, 2872 sayılı Çevre Kanununun 20. maddesinin (ı)-4. bendi uyarınca 599.245,00 TL idari para cezası verilmesine ilişkin İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanlığı'nın ... tarih ve ... sayılı sayılı idari yaptırım kararının tesis edilmesi üzerine, anılan idari yaptırım kararının iptali ile idari para cezasının ödenen kısmının iadesi istemiyle bakılan dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT

2872 sayılı Çevre Kanununun 8. maddesinde. "Her türlü atık ve artığı, çevreye zarar verecek şekilde, ilgili yönetmeliklerde belirlenen standartlara ve yöntemlere aykırı olarak doğrudan ve dolaylı biçimde alıcı ortama vermek, depolamak, taşımak, uzaklaştırmak ve benzeri faaliyetlerde bulunmak yasaktır.

Kirlenme ihtimalinin bulunduğu durumlarda ilgililer kirlenmeyi önlemekle; kirlenmenin meydana geldiği hallerde kirleten, kirlenmeyi durdurmak, kirlenmenin etkilerini gidermek veya azaltmak için gerekli tedbirleri almakla yükümlüdürler." hükmüne, 12. maddesinde. "Bu Kanun hükümlerine uyulup uyulmadığını denetleme yetkisi Bakanlığa aittir.

Gerektiğinde bu yetki, Bakanlıkça; il özel idarelerine, çevre denetim birimlerini kuran belediye başkanlıklarına, Denizcilik Müsteşarlığına, Sahil Güvenlik Komutanlığına, 13/10/1983 tarihli ve 2918 sayılı Karayolları Trafik Kanununa göre belirlenen denetleme görevlilerine (...) devredilir." hükmüne, 20. maddesinin 1. fıkrasının (ı) bendinin 4 numaralı alt bendinde.

"On sekiz (dâhil) grostona kadar olan tanker, gemi ve diğer deniz araçlarından kaynaklı evsel atıksuların, deterjanlı su, köpük, egzoz gazı yıkama sistemi suları vb. yıkama sularının veya katı atıkların denize boşaltılması durumunda 5.000 Türk lirası (25.419 TL), on sekiz ilâ elli (dâhil) groston arasında olanlara 10.000 Türk lirası (50.843 TL), elli ilâ yüz (dâhil) groston arasında olanlara 20.000 Türk lirası (101.686 TL), yüz ilâ yüz elli (dâhil) groston arasında olanlara 30.000 Türk lirası (152.531 TL) idari para cezası uygulanır.

Yüz elli groston ilâ bin (dahil) grostona kadar olanlar için groston başına 100 Türk lirası (1.146,01 TL), bin ilâ beşbin (dahil) groston arasında olanlara bu miktar ve ilave her groston başına 20 Türk lirası (229,21 TL), beşbin grostondan fazla olanlara ise yukarıdaki miktarlar ve ilave her groston başına 11,59 Türk lirası (26,44 TL), idarî para cezası verilir... " hükmüne, 24. maddesinde. "Bu Kanunda öngörülen idarî yaptırım kararlarını verme yetkisi Bakanlığa aittir.

Bu yetki, 12 nci maddenin birinci fıkrası uyarınca denetim yetkisinin devredildiği kurum ve merciler tarafından da kullanılır. ..." hükmüne, 25. maddesinde. "Bu Kanunda öngörülen idarî yaptırımların uygulanmasını gerektiren fiillerle ilgili olarak yetkili denetleme elemanlarınca bir tutanak tanzim edilir. Bu tutanak denetleme elemanlarının bağlı bulunduğu ve idarî yaptırım kararını vermeye yetkili mercie intikal ettirilir.

Bu merci, tutanağı değerlendirerek gerekli idarî yaptırım kararını verir. İdarî yaptırım kararı, 11/2/1959 tarihli ve 7201 sayılı Tebligat Kanunu hükümlerine göre idarî yaptırım kararını veren merci tarafından ilgiliye tebliğ edilir." hükmüne yer verilmiştir.

2872 sayılı Çevre Kanununun 12. ve 24. maddeleri uyarınca Çevre ve Orman Bakanlığı Çevre Yönetimi Genel Müdürlüğünce "yasa dışı boşaltım"a yönelik Yetki Devrine ilişkin (2011/9 sayılı) Genelge'de.

Türkiye'nin yargılama yetkisine tabi olan deniz yetki alanlarında 2872 sayılı Çevre Kanunu hükümlerine uyulup uyulmadığının denetlenmesi ve aynı Kanunun 24. maddesine göre idari yaptırım kararı verme yetkisinin Genelgede belirtilen şartlarda (diğer sayılan kurumların ve belediyelerin yanısıra) İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanlığı Çevre Koruma ve Kontrol Dairesi Başkanlığına devredildiği, söz konusu kurumların ve belediyelerin, kendileri için belirlenen Ek-1'deki deniz alanlarında;

gemilerden kaynaklanan deniz kirliliğinin kontrol edilmesi amacıyla 2872 sayılı Çevre Kanunu ve ilgili yönetmeliklerinde belirtilen yasaklara, standartlara ve yükümlülüklere uymayanlara aynı Kanunun 20. maddesinin 1. fıkrasının (ı) bendinde (son paragrafında belirtilenler hariç) belirtilen yükümlülükler kapsamında gemilere idari yaptırım uygulanması konusunda yetkili olduğu ifade edilmiştir.

5216 Büyükşehir Belediyesi Kanununun "Büyükşehir belediye başkanının görev ve yetkileri" başlıklı 18. maddesinde; "... f) Büyükşehir belediyesinin hak ve menfaatlerini izlemek, alacak ve gelirlerinin tahsilini sağlamak. ... k) Diğer kanunların belediye başkanlarına verdiği görev ve yetkilerden büyükşehir belediyesi görevlerine ilişkin olan hizmetleri yerine getirmek ve yetkileri kullanmak." büyükşehir belediye başkanının görevleri arasında sayılmış, 28. maddesinde ise; "Belediye Kanunu ve diğer ilgili Kanunların bu kanuna aykırı olmayan hükümleri ilgisine göre büyükşehir ve ilçe belediyeleri hakkında da uygulanır." hükmüne yer verilmiştir.

5393 sayılı Belediye Kanununun "Belediye encümeni" başlıklı 33. maddesinde; belediye encümeninin, belediye başkanının başkanlığında toplandığı, Belediye başkanının katılamadığı toplantılarda, belediye başkanının görevlendireceği başkan yardımcısı veya encümen üyesinin, encümene başkanlık edeceği düzenlenmiş, 34. maddesinde ise; kanunlarda öngörülen cezaları vermek, belediye encümeninin görevleri arasında sayılmıştır.

Diğer taraftan, 5326 sayılı Kabahatler Kanununun 3. maddesinde; "(1) Bu Kanunun; a) İdarî yaptırım kararlarına karşı kanun yoluna ilişkin hükümleri, diğer kanunlarda aksine hüküm bulunmaması halinde, b) Diğer genel hükümleri, idarî para cezası veya mülkiyetin kamuya geçirilmesi yaptırımını gerektiren bütün fiiller hakkında uygulanır." hükmü, aynı Kanunun "İdarî yaptırım kararı verme yetkisi" başlıklı 22. maddesinde ise; "1) Kabahat dolayısıyla idarî yaptırım kararı vermeye ilgili kanunda açıkça gösterilen idarî kurul, makam veya kamu görevlileri yetkilidir, 2) Kanunda açık hüküm bulunmayan hallerde ilgili kamu kurum ve kuruluşunun en üst amiri bu konuda yetkilidir." hükmü yer almıştır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

İdare Hukukunda yetki, idareye Anayasa ve kanunlarla tanınmış olan karar alma gücünü ifade etmektedir. Bu yönüyle idari işlemin en temel ögesini oluşturan "yetki", kanunla hangi makama verilmiş ise ancak onun tarafından kullanılabilir. İdare Hukukunda "yetkisizlik kural, yetkili olma istisna"dır. Bu istisna ise, yetkinin, yalnızca kanunla gösterilen hallerde ve yine kanunla gösterilen idari merciler tarafından kullanılmasıdır.

Bu nedenle "yetki" kanunun açık izni olmadan da devredilemez. Ancak, kamu idaresinin hızlı çalışabilmesi gibi çeşitli sebeplerle Kanunda yetkili kılınan makam tarafından başka bir makama yetkinin devredilmesi gerekli olabilir. Dolayısıyla yetki devri, yasal düzenlemelerin açıkça öngördüğü veya yasaklamadığı konularda bir görev yerine ait yetkinin, başka bir görev yerine aktarılmasıdır.

Yukarıda belirtilen mevzuat hükümlerinin birlikte değerlendirilmesinden, Çevre Kanununun 12. maddesine dayanılarak Çevre ve Orman Bakanlığının 2011/9 sayılı Genelgesi ile yapılan yetki devrinde yer alan "büyükşehir belediye başkanlıkları" ibaresinin, bütün bir belediye teşkilatını içine alan tüzel kişiliği ifade ettiği sonucuna varılmış olup, idari yaptırım kararını, kanunda açıkça gösterilen idari kurul, makam veya kamu görevlilerinin vereceği, kanunda açıkça gösterilmeyen hallerde ise idari yaptırım kararını ilgili kamu kurum ve kuruluşunun en üst amirinin vereceği tabiidir.

Uyuşmazlıkta her ne kadar Mahkemesince; anılan Kanun uyarınca yapılacak denetim yetkisinin belediye başkanlıklarına devri mümkünse de, 2872 sayılı Kanununun 25. maddesinde belirtildiği üzere, idari yaptırım uygulanmadan evvel yapılacak denetim sonucu düzenlenecek tutanağın denetleme elemanlarının bağlı bulunduğu ve idarî yaptırım kararını vermeye yetkili mercie intikali gerektiği, dolayısıyla belediye memurlarınca yapılan denetimden sonra,

5393 sayılı Belediye Kanununun 34/e maddesi uyarınca kanunlarda belirtilen cezaları vermekle yetkili karar organı olan belediye encümenine sevk edilerek işlem tesis edilmesi gerekirken, doğrudan belediyenin karar organı olmayan, icra-yürütme organı olan Büyükşehir Belediye Başkanı adına Genel Sekreter Yardımcısı imzasıyla ile tesis edilen işlemde "yetki" yönünden hukuka uyarlık bulunmadığı gerekçesiyle dava konusu işlemin iptaline karar verilmiş ise de, 2872 sayılı Çevre Kanununda idari yaptırım kararı vermeye yetkili olarak belediye tüzel kişiliği içinde idari kurul,

makam veya kamu görevlilerinin açıkça belirlenmemesi nedeniyle gerek anılan Kanunda gerekse bu Kanuna dayalı olarak yetki devrine ilişkin Genelgede yer alan "büyükşehir belediye başkanlıkları" ibaresi ile büyükşehir belediye başkanlığı tüzel kişiliğinin ifade edildiği sonucuna varıldığından, anılan Kanunun 25. maddesi uyarınca denetim sonucu düzenlenecek tutanağın denetleme elemanlarının bağlı bulunduğu ve idarî yaptırım kararını vermeye yetkili merci olarak belediyeye intikal ettirildikten sonra belediye başkanının, bu tüzel kişiliğin en üst amiri olarak, çevre para cezasını vereceğinin kabulü gerekmektedir.

Nitekim, Danıştay Altıncı Dairesinin 11/03/2003 tarih ve E:2001/2332, K:2003/1487 sayılı kararında da uyuşmazlık tarihinde yürürlükte bulunan düzenlemeler değerlendirilerek, çevre para cezasının büyükşehir belediye başkanlığı tarafından verileceği, belediye başkanının ise bu tüzel kişiliği temsil etmeye yetkili kişi olduğunun anlaşıldığı,

dolayısıyla büyükşehir belediye başkanının devrettiği yetkiye dayanarak 2872 sayılı Kanun hükümleri uyarınca büyükşehir belediye başkanına bağlı olan genel sekreter yardımcısı tarafından verilen para cezasında yetki yönünden mevzuata aykırılık bulunmadığı belirtilerek işin esası yönünden inceleme yapılmak suretiyle karar verilmiş ve anılan kararın temyiz edilmesi üzerine, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 11/12/2003 tarih ve E:2003/499, K:2003/922 sayılı kararıyla verilen para cezasında yetki yönünden mevzuata aykırılık görülmeyerek işin esası hakkında karar verilmiştir.

Öte yandan, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun birçok kararında (Örneğin, 11/12/2003 tarih ve E:2003/498, K:2003/921 sayılı; 17/10/2018 tarih ve E:2016/1982, K:2018/4172 sayılı; 19/12/2019 tarih ve E:2019/1279, K:2019/6727 sayılı; 20/01/2022 tarih ve E:2021/3131, K:2022/47 sayılı; 06/12/2021 tarih ve E:2021/2300, K:2021/2874 sayılı vb.) büyükşehir belediye başkanlığı tarafından verilen çevre para cezalarına ilişkin uyuşmazlıklarda işin esasının incelenmesi suretiyle karar verildiği görülmektedir.

Diğer taraftan; 2872 sayılı Çevre Kanunu uyarınca yetki devri yapılan konuda belediye başkanının, tüzel kişiliğin en üst amiri olarak çevre para cezası vereceği sonucuna varıldığından, 5393 sayılı Belediye Kanununun 33. maddesi uyarınca belediye encümeninin, belediye başkanının başkanlığında toplandığı (veya katılamaması durumunda görevlendireceği kişinin başkanlık edeceği) dikkate alındığında, 2872 sayılı Çevre Kanununa dayalı olarak yapılan yetki devriyle ilgili konuda belediye encümenince de çevre para cezası verilebileceğinin kabulü gerekmektedir.

Bu itibarla; çevre para cezası verilmesine ilişkin dava konusu işlemde yetki yönünden hukuka aykırılık bulunmadığından, İdari Mahkemesince işlemin diğer unsurları yönünden incelenerek karar verilmesi gerekirken, dava konusu işlemin yetki yönünden iptaline ilişkin İdare Mahkemesi kararına karşı yapılan istinaf başvurusunun reddi yolunda verilen temyize konu Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararında hukuki isabet bulunmamaktadır.

Bununla birlikte; uyuşmazlık konusu idari yaptırım kararının, ...

İdare Mahkemesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararı ile yetki unsuru yönünden iptal edilmesi üzerine, davacı şirketin donatanı olduğu geminin sebep olduğu söz konusu eylem nedeniyle, İstanbul Büyükşehir Belediye Encümenince ... tarih ve ... sayılı kararı ile 2872 sayılı Çevre Kanunu'nun 20.maddesinin (ı) bendinin 4 numaralı alt bendi uyarınca ilgilisine 599.245,00-TL para cezası verilmesine ilişkin yeniden işlem tesis edildiği anlaşılmış olup, ... tarihli, ... tutanak numaralı Tespit Tutanağına konu aynı eylem nedeniyle mükerrer ceza verilmesinin önlenmesi açısından; söz konusu kararın iptali istemiyle açılan davanın ...

İdare Mahkemesinin ... tarihli, E:..., K:... sayılı kararıyla reddi yolunda verilen karara karşı yapılan istinaf başvurusunun ... Bölge İdare Mahkemesi, Altıncı İdare Dava Dairesinin 27/12/2023 tarihli, E:2023/2848, K:2023/3229 sayılı kararıyla reddedildiği, istinaf başvurunun reddine dair kararın da. Dairemizin 26/12/2024 tarihli, E:2024/1388, K:2024/7982 sayılı kararıyla onandığı hususunun dikkate alınarak karar verilmesi gerekmektedir.