Danıştay 4. Daire E.2023/11742 K.2025/233

Dava konusu istem: Davacı idareye, 2872 sayılı Çevre Kanununun 8. maddesi ile Hafriyat Toprağı, İnşaat ve Yıkıntı Atıklarının Kontrolü Yönetmeliği’nin 13. maddesinin ihlal edildiği gerekçesiyle, aynı Kanunun 20. maddesinin (r) bendi uyarınca 270.000,00-TL idari para cezası verilmesine ilişkin İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanlığı Çevre Koruma ve Kontrol Daire Başkanlığı Çevre Koruma Müdürlüğü'nün ... tarih ... sayılı işlemi ile işlemin dayanağını oluşturan, İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanlığı İmar ve Şehircilik Daire Başkanlığı İmar Müdürlüğü'nün 21/09/2021 tarihli "Arazi Çalışması Tespit Formu" ve İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanlığı Park Bahçeler ve Yeşil Alanlar Daire Başkanlığı Kentsel Ekolojik Sistemler Müdürlüğü'nün 21/09/2021 tarihli tutanağının iptali istenilmiştir.

İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ...

İdare Mahkemesince verilen ... tarih ve E:... , K:... sayılı kararda; davalı idarece tanzim edilen 21/09/2021 tarihli çevre denetim tutanağı ile imar plan notları ve kurul kararları ile ekolojik sistemi korunan Validebağ Korusu'na herhangi bir proje, kurul kararı, onay bulunmadan patika yollara hafriyat toprağı döküldüğünün tespit edilmesi üzerine ... tarih ... sayılı "izinsiz hafriyat toprağı dökümü" konulu idari işlemi ile davacıya 2872 sayılı yasanın 20 (r) maddesi uyarınca 270.000,00-TL idari para cezası verildiği,

bu işlem ile işlemin dayanağını oluşturan, İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanlığı İmar ve Şehircilik Daire Başkanlığı İmar Müdürlüğü'nün 21/09/2021 tarihli "arazi çalışması tespit formu" ve İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanlığı, Park, Bahçeler ve Yeşil Alanlar Daire Başkanlığı Kentsel Ekolojik Sistemler Müdürlüğü'nün 21/09/2021 tarihli tutanağının iptali istemiyle bakılan davanın açıldığı, dava konusu işlemlerden; davacıya 270.000,00-TL idari para cezası verilmesine ilişkin işlemin iptali istemiyle ilgili kısmının incelenmesinden; dava konusu işlemde yetki unsuru yönünden hukuka aykırılık bulunmadığı;

diğer hususlar yönünden ise, Validebağ Korusu içerisinde yer alan patika yola izinsiz olarak hafriyat toprağı döküldüğü davalı idarece düzenlenen tutanaktan ve dosyaya sunulan fotoğraflardan açıkça anlaşıldığından, davacı tarafından yukarıda belirtilen alana izinsiz olarak hafriyat toprağı dökülmesi nedeniyle hakkında 2872 sayılı yasanın 20 (r) maddesi uyarınca idari para cezası verilmesine ilişkin davaya konu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı;

dava konusu işlemlerden idari para cezası verilmesine ilişkin işlemin dayanağını oluşturan, İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanlığı İmar ve Şehircilik Daire Başkanlığı İmar Müdürlüğü'nün 21/09/2021 tarihli "arazi çalışması tespit formu" ve İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanlığı, Park, Bahçeler ve Yeşil Alanlar Daire Başkanlığı Kentsel Ekolojik Sistemler Müdürlüğü'nün 21/09/2021 tarihli tutanağının iptali istemiyle ilgili kısmının incelenmesinden ise; söz konusu işlemlerin hazırlık işlemi mahiyetinde olduğu,

davacının hukuki durumunda kamu gücüne dayalı olarak tek taraflı değişiklik yaratan, kesin ve tek başına yürütülebilir nitelikte bir işlem olmadığı sonuç ve kanaatine varıldığı belirtilerek, davacıya 270.000,00-TL idari para cezası verilmesine ilişkin ... tarih ... sayılı işlemin iptali istemi yönünden davanın reddine.

İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanlığı, İmar ve Şehircilik Daire Başkanlığı İmar Müdürlüğü'nün 21/09/2021 tarihli "arazi çalışması tespit formu" ve İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanlığı Park Bahçeler ve Yeşil Alanlar Daire Başkanlığı Kentsel Ekolojik Sistemler Müdürlüğü'nün 21/09/2021 tarihli tutanağının iptali istemi yönünden ise davanın incelenmeksizin reddine karar verilmiştir.

Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: Bölge İdare Mahkemesince; istinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının usul ve hukuka uygun olduğu ve davacı tarafından ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

İptali istenen idari yaptırım kararına dayanak olduğu belirtilen, Validebağ Korusu içine hafriyat dökümü yapıldığına dair tutanağın gerçeği yansıtmadığı, mevcut yürüyüş yollarına doğal toprak takviyesi yapıldığı, sadece bozulmaların olduğu, büyük taş ve çukurların oluştuğu yürüyüş yollarının düzeltildiği, Genel Sekreter Yardımcısı imzasıyla tesis edilen idari yaptırım kararının yetki yönünden hukuka aykırı olduğu, idari yaptırım kararına konu hareketin açık bir biçimde ortaya konulmadığı, eylemle kabahatin örtüşmediği, tutulan tutanakların taraflarına tebliğ edilmediği, izinsiz hafriyat dökümü yapılmadığı, mevcut yürüyüş yollarının düzenlendiği, cezanın arttırım nedenlerinin açıklanmadan, keyfi olarak belirlendiği, temyize konu kararın bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmuştur.

TETKİK HÂKİMİ : ...

DÜŞÜNCESİ

Dava konusu idari yaptırım kararının tesisi öncesinde, ihlalin tespitine yönelik olarak Çevre Denetimi Yönetmeliğinin ekinde yer verildiği şekilde, usulüne uygun olarak bir Çevre Denetim Tutanağı düzenlenmeksizin, İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanlığı İmar ve Şehircilik Daire Başkanlığı İmar Müdürlüğü'nün 21/09/2021 tarihli "arazi çalışması tespit formu" ve İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanlığı, Park, Bahçeler ve Yeşil Alanlar Daire Başkanlığı Kentsel Ekolojik Sistemler Müdürlüğü'nün 21/09/2021 tarihli tutanağı dikkate alınarak tesis edilen idari yaptırım kararının iptal edilmesi gerektiği gerekçesiyle Kararın bozulması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Dördüncü Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

MADDİ OLAY

Üsküdar Korular Şefliği tarafından Validebağ Korusu içinde 21/09/2021 tarihinde yapılan incelemede. Üsküdar Belediyesi ekipleri tarafından Validebağ Korusunda yol üzerine kamyonlarla stabilize hafriyat toprağı dökümü yapılarak, bu çalışmanın yol boyunca belirli ölçüde tamamlandığı, Validebağ Gönüllüleri tarafından durdurulduğunun tespit edilmesine ilişkin 21/09/2021 tarihinde tanzim edilen tutanağın, İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanlığı İmar Müdürlüğünce aynı tarihli.

Başkanlık ekiplerince yerinde yapılan incelemede, imar plan notları ve Kurul Kararları ile ekolojik sistemi korunan Validebağ Korusu'na Üsküdar Belediyesi tarafından, herhangi bir proje, Kurul Kararı onay bulunmadan sahada karar verilerek, istedikleri patikalara istedikleri yol malzemesinin döküldüğünün tespit edildiğine ilişkin 5216 sayılı Yasaya Göre Düzenlenen Arazi Çalışması Tespit Formunun gereği için İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanlığı, Park Bahçe ve Yeşil Alanlar Daire Başkanlığı, Kentsel Ekolojik Sistemler Müdürlüğünün... tarihli, ... sayılı yazı ile Çevre Koruma Müdürlüğüne iletilmesi üzerine,

davacı Belediye tarafından, izinsiz hafriyat dökümü yapıldığından bahisle 2872 sayılı Çevre Kanununun 20. maddesinin (r) bendi uyarınca 270.000,00-TL idari para cezası verilmesine ilişkin İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanlığı Çevre Koruma ve Kontrol Daire Başkanlığı Çevre Koruma Müdürlüğü'nün ... tarih... sayılı işleminin tesis edilmesi üzerine,

idari para cezası verilmesine ilişkin işlem ile işlemin dayanağını oluşturan, İBB İmar ve Şehircilik Daire Başkanlığı İmar Müdürlüğü'nün 21/09/2021 tarihli "arazi çalışması tespit formu" ve İBB Park Bahçeler ve Yeşil Alanlar Daire Başkanlığı Kentsel Ekolojik Sistemler Müdürlüğü'nün 21/09/2021 tarihli tutanağının iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT

2872 sayılı Çevre Kanununun ''Tanımlar'' başlıklı 2. maddesinde; ''Atık: Herhangi bir faaliyet sonucunda oluşan, çevreye atılan veya bırakılan her türlü maddeyi'' ifade edeceği, ''Kirletme yasağı'' başlıklı 8. maddesinin 1. fıkrasında; ''Her türlü atık ve artığı, çevreye zarar verecek şekilde, ilgili yönetmeliklerde belirlenen standartlara ve yöntemlere aykırı olarak doğrudan ve dolaylı biçimde alıcı ortama vermek, depolamak, taşımak, uzaklaştırmak ve benzeri faaliyetlerde bulunmak yasaktır.''; ''İdari nitelikli para cezaları'' başlıklı 20. maddesinin ''r'' bendinde de;

''Bu Kanunda ve yönetmeliklerde öngörülen usûl ve esaslara, yasaklara veya sınırlamalara aykırı olarak atık toplayan, taşıyan, geçici ve ara depolama yapan, geri kazanan, geri dönüşüm sağlayan, tekrar kullanan veya bertaraf edenlere 24.000 Türk Lirası, ithal edenlere 60.000 Türk Lirası idari para cezası verilir.''; aynı maddenin 2. fıkrasında ise.

"Bu maddenin (k), (l), (r), (s), (t), (u), (v) ve (y) bentlerinde öngörülen idarî para cezaları kurum, kuruluş ve işletmelere üç katı olarak verilir.", hükümlerine yer verilmiş bulunmaktadır.

Hafriyat Toprağı, İnşaat ve Yıkıntı Atıklarının Kontrolü Yönetmeliğinin 8. maddesinde.

İl belediye mücavir alanı içerisinde il ve ilçe belediyelerinin, büyük şehirlerde büyükşehir belediyelerinin, büyükşehir belediyeleri dışında ise ilçe belediyelerinin, hafriyat toprağı, inşaat/yıkıntı atıkları ile doğal afet atıklarının toplanması, geçici biriktirilmesi, taşınması, geri kazanılması ve bertarafı ile ilgili yönetim planı hazırlamakla; hafriyat toprağı ve inşaat/yıkıntı atıklarının toplanması, geçici biriktirilmesi, taşınması ve bertarafı faaliyetlerini denetlemekle;

belediye sınırları içindeki hafriyat toprağı ve inşaat/yıkıntı atıkları geri kazanım tesisleri ile depolama sahalarına izin vermek ve gerektiğinde bu izni iptal etmekle, hafriyat toprağı ve inşaat/yıkıntı atıkları geri kazanım tesisleri sahaları ile depolama sahalarını belirlemek, kurmak/kurdurtmak ve işletmek/işlettirmekle yükümlü oldukları, 13. maddesinde;

hafriyat toprağı ile inşaat yıkıntı atıklarının üretici ve taşıyanları tarafından belediyelerin veya mahallin en büyük mülki amirinin gösterdiği ve izin verdiği geri kazanım ve depolama tesisleri dışında, denizlere, göllere, akarsulara veya herhangi bir yere dökülmesi ve dolgu yapılmasının yasak olduğu,

faaliyetleri sonucu hafriyat toprağı ve inşaat/yıkıntı atıklarının üretimine neden olacak özel veya resmi kişi, kurum ve kuruluşların bu atıkların üretilmesinden önce ilgili belediyeye/ mahallin en büyük mülki amirlerine başvurarak gerekli izinleri almak, atıklarını bu yönetmeliklerde belirtilen usul ve esaslara göre bu mercilerin göstereceği geri kazanım/depolama sahasına taşınmasını sağlamakla yükümlü oldukları hüküm altına alınmıştır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Yukarıda ver verilen mevzuat hükümlerinin değerlendirilmesinden; özel veya resmi tüm kurum ve kuruluşların faaliyetleri sonucu ortaya çıkan hafriyat toprağı ile inşaat/yıkıntı atıklarını büyükşehir belediyelerinin gösterdiği ve izin verdiği yerler dışına dökmenin yasaklandığı ve bu yöndeki bir faaliyet için gerekli izin ve belgelerin Büyükşehir Belediyesinden alınması yükümlülüğünün olduğu anlaşılmaktadır.

Bununla birlikte, 2872 sayılı Çevre Kanunu'nun ihlal edilip edilmediği ve ilgilisine idari para cezası verilip verilmeyeceği değerlendirmesi yapılırken, söz konusu faaliyetin bir kamu hizmetinin yerine getirilmesine yönelik olup olmadığının ve çevreyi kirletme sonucunu doğurup doğurmadığının bu faaliyetle sınırlı olarak dikkate alınması gerekmektedir.

Dosyanın incelenmesinden; davacı Üsküdar Belediye Başkanlığı tarafından, dava dilekçesinde. İstanbul İli, Üsküdar İlçesi, ...

Mahallesi, ... ada, ... ,... ,... parsel ile ... ada ... parsel ve bir kısım tescil dışı alanı kapsayan 354.076 m2 büyüklüğündeki, mülkiyeti Maliye Hazinesi'ne ait Validebağ Korusu'nun düzenlenmesi ve sürekli bakımının yapılması amacıyla 75.842 m2'lik alanın Milli Eğitim Bakanlığı İl Milli Eğitim Müdürlüğü ile 2006 yılında imzalanan protokol gereğince, 261.005 m2'lik alanın da Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Milli Emlak Müdürlüğü'nün 2020 tarihli tahsis kararı gereğince bakım, onarım ve geliştirme sorumluluğunu Üsküdar Belediye Başkanlığının üstlendiği,

Validebağ Korusunun tamamının İstanbul III numaralı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kurulu tarafından 1996 yılında tescil edildiği, alanın, 1999 yılında I. Derece Doğal Sit Alanı olarak ilan edildiği, Validebağ Korusunun 15.06.2009 tarihli 1/100.000 ölçekli İstanbul Çevre Düzeni Planında "Kentsel ve Bölgesel Yeşil ve Spor Alanları" olarak tanımlandığı, hem tahsis kararları gereğince, hem de yasal düzenlemeler doğrultusunda Validebağ Korusunda, Üsküdar Belediyesinin, tahsis amacına uygun olarak bitkilerin ve ağaçların bakımı ve budanması,

herhangi bir izne tabi olmayan zorunlu teknik ormancılık faaliyetleri ile korunun temizlik ve güvenliğinin sağlanmasına yönelik uygulamalarda bulunduğu, Validebağ Korusuna hafriyat dökümü yapılmadığı, mevcut yürüyüş yollarında meydana gelen bozulmaların düzeltilmesi amacıyla mevcut yürüyüş yollarına doğal toprak takviyesi yapılarak gerekli bakım faaliyetinin yürütülmesi sırasında gerçekleşen faaliyetten kaynaklandığı iddia edilmiştir.

Bu durumda, bir kamu hizmetinin yerine getirilmesi sırasında yürütülecek hafriyat toprağı taşıma, depolama gibi sair faaliyetlerin yukarıda da belirtildiği gibi çevreyi kirletme sonucunu doğurmayacağı, dolayısıyla bir kamu hizmetinin yerine getirilmesi sırasında yürütülecek faaliyetler için izin alınmasına gerek olmadığı, ancak, İdare Mahkemesi tarafından, davaya konu dökümün bir kamu hizmetinin yerine getirilmesi sırasında yürütülen faaliyetten kaynaklanıp kaynaklanmadığının, davacının iddialarının araştırmasının yapılması gerekirken, bu konuda bir değerlendirme yapılmaksızın karar verildiği görüldüğünden, davanın reddine dair verilen İdare Mahkemesi kararına karşı yapılan istinaf başvurusunun reddine ilişkin temyize konu kararda hukuki isabet görülmemiştir.