Danıştay 5. Daire E.1997/12 K.1998/513

Savunmanın Özeti

4792 sayılı Kanunun Yönetim Kurulunun görev ve yetkilerini düzenleyen 11(D). maddesi uyarınca, dava konusu edilen Yönetmeliğin Yönetim Kurulu tarafından incelenip Bakanlıkça onandığı; bu nedenle Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı'nın da hasım mevkiine alınmasının gerektiği; davacının bu davayı açmakta herhangi bir menfaatinin bulunmadığı; Yönetmeliğin, kapsamının sınırlı olması, kurumun yetişmiş personelinin ayrılmasına ve aile birliğinin parçalanmasına sebebiyet vermesi nedenleriyle ve Kurumun reorganizasyonu, hizmette yeni oluşan gelişmeleri düzenlemek ve uygulamadaki aksaklıkları gidermek amacıyla yürürlükten kaldırıldığı; ihtiyacı karşılayacak yeni bi Yönetmelik için çalışmaların yapıldığı öne sürülerek davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.

Danıştay Tetkik Hakimi: ... Düşüncesi: Yeni Yönetmelik yürürlüğe konulmadan önceki yönetmelik yürürlükten kaldırılarak personelin naklen atanmasında uygulanacak objektif kurallar yok edilmiş, böylecel takdir yetkisinin keyfi biçimde kullanılmasına imkan verecek bir ortam yaratılmış olduğundan, dava konusu Yönetmelik maksat unsuru yönünden hukuka aykırı blunmaktadır. Bu nedenle iptal kararı verilmesi gerektiği düşünülmüştür.

Danıştay Savcısı: ...

Düşüncesi: Davalı idarede, ... Müdür Yardımcısı olarak görev yapan davacı, 12.12.1996 günlü, 22845 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Sosyal Sigortalar Kurumu Personelinin Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmeliğin Yürürlükten Kaldırılması Hakkında Yönetmeliğin; çıkarılış yöntemi bakımından, hukuka aykırı bulunduğunu, yönetmeliğin yürürlükten kaldırılması ile yeni bir düzenleme getirilmediğinden sübjektif işlemler yapılmasına yol açarak hizmetin aksamasına neden olacağını ileri sürerek iptalini istemektedir.

Davalı idare ise, davaya konu düzenleyici işlemin iptal edilmesinde davacının menfaatinin bulunmadığını, usule ilişkin iddialarının dayanaksız olduğunu, kamu hizmetinde verimliliği artırmak amacıyla yönetmeliğin yürürlükten kaldırıldığını, yeni yönetmelik çalışmalarına başlandığını öne sürerek yersiz açılan davanın reddini savunmaktadır.

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 2. meddesinin 4001 sayılı Kanunla değişik 1. fıkrasının (a) bendinde yer alan "kişisel hakları ihlal edilenler" ibaresi Anayasa Mahkemesinin 21.9.1995 günlü, E:1995/27, K:1995/47 sayılı Kararıyla Anayasa'ya aykırı bulunarak iptal edilmiş ve bu konuda henüz bir yasal düzenleme yapılmamıştır.

İdare Hukukunun genel ilkeleri uyarınca iptal davalarının özelliği dikkate alındığında, iptal davası açılabilmesi için gerçek ya da tüzel kişiler ile dava konusu işlem arasında menfaat bağının bulunması yeterlidir.

Davada, ... Müdür Yardımcısı olan davacının davaya konu Yönetmelikte yürürlükten kaldırılan Yönetmelik kapsamında bulunması, ayrıca kurumun düzenli ve objektif esaslarla işleyişi bütün çalışanların ortak amacı olduğuna göre düzenli işleyişe aykırı düzenleme yapıldığı savıyla Yönetmeliğin iptali istemiyle dava açmalarında menfaatlerinin olması karşısında menfaat ihlali koşulunun gerçekleşmediği yolundaki davalı idare iddiası yerinde görülmemiştir.

İşin esasına gelince; Anayasanın 124. maddesinde Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak koşuluyla Yönetmelik çıkarabilecekleri öngörülmüştür.

Dava konusu Yönetmelikle yürürlükten kaldırılan Yönetmeliğin 3. maddesinde söz konusu Yönetmeliğin 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 72. maddesine dayanılarak hazırlandığı belirtilmiştir.

4792 sayılı Devlet Memurları Kanununun 72. maddesinde ise "kurumlarda yer değiştirme suretiyle yapılacak atamaların genel esasları öngörülerek memurların atanamayacakları yerler ve bu yerlerdeki görevler ile kurumların özellik arz eden görevlerine atanabilmeleri için hangi kademelerde ne kadar hizmet etmeleri gerektiği ve yer değiştirme ile ilgili atama esasları Devlet Personel Başkanlığınca hazırlanacak bir yönetmelikle belirlenir. Kurumlar atamaya tabi olacak personeli için bu yönetmelik esaslarına göre Devlet Personel Başkanlığının görüşünü almak suretiyle bir personel ve atama planı hazırlar" hükümlerine yer verilmiştir.

4792 sayılı Kanunla kurulan ve personeli 657 sayılı Yasanın Ek geçici 9 uncu maddesi hükmü uyarınca aylıklarının hesaplanması ve bununla ilgili ve bağlantılı konular yönünden adı geçen kanun kapsamında bulunan ve kamu tüzel kişiliğine sahip olan Sosyal Sigortalar Kurumu Genel Müdürlüğünün Anayasa'nın verdiği yetkiye ve 657 sayılı Yasanın 72 nci maddesine dayanarak bu maddedeki ilkeler çerçevesinde, yer değiştirme suretiyle atama hususunda bir yönetmelik çıkarması mümkün olduğu gibi, yürürlüğe koyduğu yönetmeliği aynı yöntemle yürürlükten kaldırma yetkisi bulunmaktadır.

Böyle bir düzenleyici işlemin ise,2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 2 nci maddesi uyarınca, yetki, şekil, sebep, konu ve maksat unsurları yönünden yargı denetimine tabi olacağı kuşkusuzdur.

Dava konusu Yönetmelikte yürürlükten kaldırılan "Sosyal Sigortalar Kurumu Personelinin Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmelik" 15.10.1993 günlü,21729 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe girmiş olup, "amaç" başlıklı 1.maddesinde,bu Yönetmeliğin, Sosyal Sigortalar Kurumu Personelinden Sigorta Müdürleri, Sigorta Müdür Yardımcıları, Sigorta Müfettişlerinin yer değiştirme suretiyle atanmalarında hizmetin gereklerini esas alarak atamayı belirli kurallara bağlamak,

görevde verimliliği arttırmak ve yurdun değişik hizmet bölgeleri ve alanlarında görev yapmalarını sağlayarak hizmetin yaygınlaşmasını temin etmek amacıyla hazırlandığı vurgulanmış; "kapsam" başlıklı 2.maddesinde de, bu Yönetmeliğin, Sosyal Sigortalar Kurumu Genel Müdürlüğü Taşra Örgütü kadrolarında görev yapan ve atamaları merkezden yapılan Sigorta Müdürleri, Sigorta Müdür Yardımcıları, Sigorta Müfettişlerinin yer değiştirme suretiyle atanmalarında esas olacak kuralları ve buna ilişkin hükümleri kapsadığı belirtilmiş ve devamı maddelerinde ise,

personelin yer değiştirme suretiyle atanmalarında Kurumun gördüğü hizmetin özellikleri de dikkate alınarak ve hizmet bölgeleri, bölgelerdeki zorunlu çalışma süreleri yer değiştirme dönemleri, yer değiştirme sebepleri, özür grupları, yer değiştirme kurulu ve görevleri konularında objektif düzenlemelere yer verilmiştir.

İncelenen dosyada, Yönetmelik kapsamının sınırlı bulunması, kurumun yetişmiş personelinin ayrılmasına ve aile birliğinin parçalanmasına sebebiyet vermesi nedenleriyle ve Kurumun reorganizasyonu, hizmette yeni oluşan gelişmeleri düzenlemek ve uygulamadaki aksaklıkları gidermek amacıyla bu konuda yeni bir düzenleme yapılması ihtiyacının duyulduğu ve bu amaçla çalışmaların yapılmakta olduğu iddia edilmekte ise de, uygulamadaki aksaklıkların mevcut yönetmelikte gereken değişiklikler yapmak yada mevcut yönetmeliği yürürlükten kaldırmakla beraber yerine kurum ihtiyacına cevap verecek nitelikte yeni bir bir yönetmelik yürürlüğe koymak suretiyle giderilmesi mümkün iken böyle bir düzenleme yapılmayarak mevcut yönetmelik tümüyle yürürlükten kaldırılmıştır.

Böylece kurum personelinin yer değiştirme suretiyle atanmaları konusundaki takdir yetkisinin kullanılma nedenlerini, biçimini, süresini nesnel ölçülere bağlayan ve bu yetkinin olabildiğince kamu yararı ve hizmet gereklerine uygun biçimde kullanılmasını sağlayan kurallar yok edilerek bu yetkinin hizmet dışı nedenlerle ve hizmet gerekleri ile bağdaşmayan etkilere açık olarak ve keyfi biçimde kullanılmasına imkan verecek bir hukuki bir ortam yaratılmıştır.

Bu durum ise,657 sayılı Yasanın 72.maddesinde öngörülen esasların gözardı edilmesi böylece objektiflikten uzaklaşılarak kamu hizmetinin olumsuz olarak etkilenmesi sonucunu doğuracaktır.

Belirtilen nedenlerle, dava konusu Yönetmelik sebep unsuru bakımından hukuka aykırı bulunduğundan davanın kabulü ile sözü edilen Yönetmeliğin iptaline karar verilmesinin uygun olacağı düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Hüküm veren Danıştay Beşinci Dairesince duruşma için önceden belli edilen 25.2.1998 günü tarafların gelmediği görülmekle, duruşma açılmayarak ve davalı idarenin Bakanlığın da hasım mevkiine alınması gerektiği yolundaki iddiası yerinde görülmeyerek işin gereği düşünüldü: Dava, 12.12.1996 günlü, 22845 sayılı Resmi Gazede'de yayımlanarak yürürlüğe giren Sosyal Sigortalar Kurumu Personelinin Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmeliğin Yürürlükten Kaldırılması Hakkında Yönetmelik'in iptali istemiyle açılmıştır.

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde iptal davalarının menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılabileceği öngörülmüş iken, 4001 sayılı Yasayla anılan maddenin 1. fıkrası değiştirilerek (a) bendinde "idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için, çevre, tarihi ve kültürel değerlerin korunması,

imar uygulamaları gibi kamu yararını yakından ilgilendiren hususlar hariç olmak üzere, kişisel hakları ihlal edilenler tarafından açılan iptal davaları "hükmüne yer verilmiş, Anayasa Mahkemesinin 21.9.1995 günlü, E:1995/27, K:1995/47 sayılı kararıyla, 6.1.1982 günlü, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 10.6.1994 günlü, 4001 sayılı Yasanın 1. maddesiyle değiştirilen 2. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde yeralan "... kişisel hakları ihlal edilenler..." ibaresi Anayasaya aykırı bulunarak iptal edilmiş ve bu konuda henüz yasal bir düzenleme yapılmamıştır.

Bu durumda İdare Hukukunun genel ilkelerine göre iptal davası açılabilmesi için gerçek ya da tüzel kişiler ile dava konusu edilen işlem arasında makul ve ciddi bir ilişkinin diğer bir deyişle menfaat bağının varlığı yeterli bulunmaktadır.

Bakılan davada bir düzenleyici işlem olan Yönetmeliğin iptali istenilmekte olup, kural olarak düzenleyici işlemlere karşı bunların kapsamında bulunanların ya da düzenleyici işlem kendilerine uygulanacak olanların iptal davası açabilecekleri kabul edilmekte olduğundan ve yürürlükten kaldırılan Yönetmeliğin ... Müdür Yardımcısı olan davacıyı kapsamına aldığı açık bulunduğundan, menfaat ihlali koşulunun gerçekleşmediği yolundaki davalı idare iddiası yerinde görülmemiştir.

Dava konusu yönetmelikle yürürlükten kaldırılan Yönetmeliğin "Dayanak" başlıklı 3. maddesinde söz konusu Yönetmeliğin 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 72 nci maddesine dayanılarak hazırlandığı ifade edilmiştir.

657 sayılı Devlet Memurları Kanununun söz konusu 72. maddesinin 1. fıkrasında, "Kurumlarda yer değiştirme suretiyle atamalar; hizmetlerin gereklerine, özelliklerine, Türkiye'nin ekonomik, sosyal, kültürel ve ulaşım şartları yönünden benzerlik ve yakınlık gösteren iller gruplandırılarak tespit edilen bölgeler arasında adil ve dengeli bir sistem içinde yapılır." son fıkrasında da "Memurların atanamayacakları yerler ve bu yerlerdeki görevler ile kurumların özellik arz eden görevlerine atanabilmeleri için hangi kademelerde ne kadar hizmet etmeleri gerektiği ve yer değiştirme ile ilgili atama esasları Devlet Personel Başkanlığınca hazırlanacak

bir Yönetmelikle belirlenir. Kurumlar atamaya tabi olacak personeli için bu Yönetmelik esaslarına göre Devlet Personel Başkanlığının görüşünü almak suretiyle bir personel ve atama planı hazırlar." hükümlerine yer verilmiştir.

Anayasanın 124 üncü maddesinde Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelik çıkarabilecekleri hükme bağlanmış olup, 4792 sayılı Kanunla kurulmuş ve memurları 657 sayılı Yasanın ek geçici 9 uncu maddesi hükmü uyarınca aylıklarının hesaplanması ve bununla ilgili ve bağlantılı konular yönünden adı geçen kanun kapsamında bulunan ve kamu tüzel kişiliğine sahip olan Sosyal Sigortalar Kurumunun Anayasanın verdiği yetkiye ve 657 sayılı Yasanın 72 nci maddesine dayanarak,

bu maddedeki ilkeler çerçevesinde, yer değiştirme suretiyle atanma hususunda bir yönetmelik çıkarması mümkün olduğu gibi, yürürlüğe koyduğu yönetmeliği aynı yöntemle yürürlükten kaldırma yetkisinin de bulunduğu, ancak bu yoldaki bir işlemin dava konusu edilmesi halinde, tıpkı diğer idari işlemlerde olduğu gibi İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2 nci maddesi uyarınca yetki, şekil, sebep, konu ve maksat unsurları yönünden yargı denetimine bağlı olduğu tartışmasızdır.

Dava konusu Yönetmelikle yürürlükten kaldırılan "Sosyal Sigortalar Kurumu Personelinin Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmelik" 15.10.1993 günlü, 21729 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe girmiş olup, "amaç" başlıklı 1. maddesinde, bu Yönetmeliğin, Sosyal Sigortalar Kurumu personelinden Sigorta Müdürleri, Sigorta Müdür Yardımcıları, Sigorta Müfettişlerinin yer değiştirme suretiyle atanmalarında hizmetin gereklerini esas alarak atamayı belirli kurallara bağlamak,

görevde verimliliği arttırmak ve yurdun değişik hizmet bölgeleri ve alanlarında görev yapmalarını sağlayarak hizmetin yaygınlaşmasını temin etmek amacıyla hazırlandığı vurgulanmış; "kapsam" başlıklı 2. maddesinde de, bu Yönetmeliğin, Sosyal Sigortalar Kurumu Genel Müdürlüğü Taşra Örgütü kadrolarında görev yapan ve atamaları merkezden yapılan Sigorta Müdürleri, Sigorta Müdür Yardımcıları, Sigorta Müfettişlerinin yer değiştirme suretiyle atanmalarında esas olacak kuralları ve buna ilişkin hükümleri kapsadığı belirtilmiş ve devamı maddelerinde ise,

personelin yer değiştirme suretiyle atanmalarında Kurumun gördüğü hizmetin özellikleri de dikkate alınarak ve hizmet bölgeleri, bölgelerdeki zorunlu çalışma süreleri yer değiştirme dönemleri, yer değiştirme sebepleri, özür grupları, yer değiştirme kurulu ve görevleri konularında objektif düzenlemelere yer verilmiştir.

İdarece Yönetmelik kapsamının sınırlı bulunması, kurumun yetişmiş personelinin ayrılmasına ve aile birliğinin parçalanmasına sebebiyet vermesi nedenleriyle ve Kurumun reorganizasyonu, hizmette yeni oluşan gelişmeleri düzenlemek ve uygulamadaki aksaklıkları gidermek amacıyla bu konuda yeni bir düzenleme yapılması ihtiyacının duyulduğu ve bu amaçla çalışmaların yapılmakta olduğu iddia edilerek Yönetmeliğin yürürlükten kaldırıldığı belirtilmektedir.

Savunma dilekçesi ve eki belgelerde ileri sürülen nedenlere bağlı olan aksamaların mevcut Yönetmelikte gereken değişiklikler yapmak ya da mevcut Yönetmeliği yürürlükten kaldırmakla beraber, yerine kurumun ihtiyacına cevap verecek nitelikte yeni bir Yönetmelik yürürlüğe koymak suretiyle giderilmesi mümkün iken bu tür bir düzenleme yapılmayarak mevcut yönetmelik tümüyle ortadan kaldırılmış; böylece yer değiştirme yetkisinin kullanılma nedenlerini, biçimini, süresini nesnel ölçülere bağlayan ve takdir yetkisinin olabildiğince kamu yararı ve hizmet gereklerine uygun biçimde kullanılmasını sağlayan kurallar yok edilerek, bu yetkinin hizmet dışı nedenlerle ve hizmet gerekleri ile bağdaşmayan etkilere açık olarak ve keyfi biçimde kullanılmasına imkan verecek hukuki bir ortam yaratılmıştır.

Yönetmelik kaldırılmış olmakla beraber, yer değiştirme konusunda yapılacak idari işlemlerin yargı denetimine bağlı olması, Yönetmeliğin kaldırılmasının hukuksal nedeni veya özürü olarak da kabul edilemez. Çünkü hukuk devletinde asıl olan, yargı yoluna başvurma gereği yaratılmadan idarenin hukuka uygun davranmasıdır. Hukuk dışı işlem ve davranışların sonuçlanması belli bir süreyi gerektiren yargısal yollara başvurularak düzeltilebilmesi, bu işlemlerin ve davranışların muhatabı olan kişilerin o süre içindeki maddi ve manevi kayıplarının tümüyle giderilmesini sağlayamaz. Ayrıca belirtmek gerekir ki, idarenin yetkilerinin objektif kurallara bağlanması, bu yetkiyi kullanacak olanları hizmet dışı her türlü müdahaleye karşı koruma işlevini de yerine getirir.

Açıklandığı üzere, davalı idare tarafından ileri sürülen nedenler dava konusu edilen idari işlemi hukuken doğrulamamakta ve söz konusu işlem bu bakımdan sebep unsuru yönünden; dava konusu yönetmelikle birlikte "Sosyal Sigortalar Kurumu Eğitim Hastanelerinde Eğitilen Asistanların Uzmanlık Kadrolarına Atanmalarına İlişkin Yönetmelik" ve "Sosyal Sigortalar Kurumu Personelnin Ünvan Yükselmesinde Uygulanacak Usul ve Esaslara İlişkin Yönetmelik"in de aynı günlü Resmi Gazete'de yayımlanan yönetmeliklerle yürürlükten kaldırılmış olması idarenin atama ve ünvan yükselme işlemlerinde nesnel kurallardan kurtularak Sosyal Sigortalar Kurumu kadrolarında

dilediğince ve kadrolaşmaya olanak sağlayacak biçimde keyfi uygulamalar yapma amacını ortaya koymakta ve bu yönüyle de maksat unsuru yönünden açıkça hukuka aykırı bulunmaktadır.

Danıştay'ın otuz seneyi aşan istikrar kazanmış içtihatlarına göre iptal kararları dava konusu işlemi hiç tesis edilmemiş kılan ve önceki hukuki durumun geri gelmesini sağlayan kararlardır.

Eğer bireysel bir idari işlem iptal edilmiş ise idare, bireyin eski hukuki durumunu kazanması için gereken işlemleri yapmakla yükümlüdür; dava konusu işlem gibi düzenleyici bir işlem iptal edilmiş ise, ortada hukuken doldurulması zorunlu bir boşluk oluşmadıkça, verilen yargı kararı idarenin herhangi bir uygulama işlemine gerek kalmaksızın hukuki sonuçlarını ortaya koyar, başka bir anlatımla iptal edilen düzenleyici işlemin uygulanabilirlik (icrailik) niteliği son bulur ve işlemin yapılmasından önceki hukuki durum yürürlük kazanır. Örneğin her hangi bir tüzük veya yönetmeliğin belli bir maddesini kaldıran veya değiştiren bir tüzük veya yönetmelik için iptal kararı verilmiş ise değişiklik yapan hüküm uygulanmaz ve değiştirilen hüküm yürürlükte kalır.

Anayasa Mahkemesi'nin bir yasayı yürürlükten kaldıran yasanın iptal edilmiş olmasının, yürürlükten kalkan yasanın kendiliğinden yürürlüğe girmesi sonucunu doğurmayacağı yolundaki içtihadının, İdari Yargıda iptal (ve yürütmenin durdurulması) kararlarının hukuki sonuçları yönünden kabulü olanaksızdır.

Çünkü Anayasa Mahkemesinin söz konusu içtihadı Anayasa'nın 153 üncü maddesinde ifadesini bulan ve Anayasa Mahkemesince verilen iptal kararlarının geriye yürümeyeceği yolundaki kuralın zorunlu ve doğal sonucudur.

Oysa idari yargıda iptal kararları (ve buna bağlı olarak yürütmenin durdurulması kararları), yukarıda açıklandığı ve bilimsel ve yargısal içtihatlarda tartışmasız kabul edildiği gibi, dava konusu işlemin tesis edildiği andan itibaren hukuki sonuç doğurduklarından, bir düzenleyici işlemi kaldıran veya değiştiren yeni bir düzenleyici işlemin idari yargı yerince iptal edilmesi (veya yürütülmesinin durdurulması) halinde, eski düzenleyici işlem hiç değiştirilmemiş ve kaldırılmamışcasına uygulanma niteliğini sürdürür.

Aksi bir yorumu, hukuk düzenine vaki ihlalleri ihlalin vuku bulduğu tarihten itibaren ortadan kaldırmayı amaçlayan iptal davaları ve bu davaların hukuksal araçları olan iptal (ve yürütmenin durdurulması) kararları ile bağdaştırmak mümkün değildir.