Danıştay 5. Daire E.2011/867 K.2011/1600

Davanın Özeti

Davacı Sendika vekili, 04.06.2005 günlü, 25385 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren "Başbakan ve Bakanların Uğurlanma ve Karşılanmaları, Seyahatlar ve Hediye Uygulaması" konulu 2005/16 sayılı Başbakanlık Genelgesi'nin, "Geçici Görev ve Refakat Gibi Nedenlerle Yapılan Seyahat İşlemleri" başlıklı (B) maddesi'nin (3) numaralı bendinde yer alan ve üst düzey yöneticiler dışındaki kamu personeline, görevleri nedeniyle yurtiçi seyahatlerinde uçakla seyahat imkanı tanınmamasına ilişkin hükmün değiştirilmesi ve bahsedilen imkanın bütün kamu personeline tanınması istemiyle yaptığı başvuru üzerine,

"konunun Başbakanlığa intikal ettirilmesinin uygun olacağının değerlendirildiği" yolunda Başbakanlık Devlet Personel Başkanlığı'nca kurulan 06.01.2011 günlü, 25561 sayılı işlemin ve anılan Başbakanlık Genelgesi'nin (B) maddesinde yer alan (3) numaralı bendin iptalini istemektedir.

TÜRK MİLLETi ADINA

Hüküm veren Danıştay Beşinci Dairesince 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 14/6. maddesi gereğince Tetkik Hakimi …'ın açıklamaları dinlenildikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra işin gereği düşünüldü:

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 7. maddesinin birinci fıkrasında, dava açma süresinin, özel yasalarında ayrı süre gösterilmeyen durumlarda Danıştay'da ve idare mahkemelerinde altmış gün olduğu; aynı maddenin dördüncü fıkrasında, ilanı gereken düzenleyici işlemlerde dava süresinin, ilan tarihini izleyen günden itibaren başlayacağı, ancak bu işlemlerin uygulanması üzerine ilgililerin, düzenleyici işlem veya uygulanan işlem ya da her ikisine karşı dava açabilecekleri belirtilmiştir.

Buna göre, ilan tarihini izleyen günden itibaren işlemeye başlayan dava açma süresi içerisinde yönetsel davaya konu edilmeyen düzenleyici işlemlerin, bu tarihten sonra davaya konu edilebilmeleri için, ilgili hakkında uygulama işlemi yapılmış olması, bireysel işlemin ise birlikte dava konusu yapıldığı düzenleyici işlemin uygulanması niteliğinde bulunması gerekmektedir.

Davacı Sendika 16.12.2010 günlü dilekçe ile Başbakanlık Devlet Personel Başkanlığı'na başvurarak, dava konusu Genelge'nin ilgili hükmünün "kamu personeli arasında eşitsizliğe neden olduğunu" ileri sürmüş ve Genelge'deki eksik düzenlemenin giderilmesini istemiştir. Sendikanın bu başvurusu Devlet Personel Başkanlığınca 06.01.2011 tarihinde cevaplandırılmış, Sendika 16.2.2011 tarihinde Danıştay Genel Yazı İşleri kaydına giren dilekçe ile Başbakanlık Devlet Personel Başkanlığı'nın verdiği 06.01.2011 günlü, 25561 sayılı yanıtın ve anılan Başbakanlık Genelgesi'nin (B) maddesinde yer alan (3) numaralı bendin iptali istemiyle görülmekte olan bu davayı açmış bulunmaktadır.

Davanın süresinde açılıp açılmadığının anlaşılabilmesi, öncelikle düzenleyici işlemlere karşı 11. madde uyarınca idareye başvurulup başvurulamayacağı hususunun açıklığa kavuşturulmasını gerekli kılmaktadır.

2577 sayılı Kanunun "Üst makamlara başvurma" başlıklı 11. maddesinde; ilgililerin idari dava açmadan önce, idari işlemin kaldırılması, geri alınması değiştirilmesi veya yeni bir işlem yapılmasını üst makamdan, üst makam yoksa işlemi yapmış olan makamdan, idari dava açma süresi içinde isteyebilecekleri; bu amaçla yapılan başvurunun işlemeye başlamış olan idari dava açma süresini durduracağı; isteğin reddedilmesi veya reddedilmiş sayılması halinde, dava açma süresinin yeniden işlemeye başlayacağı ve başvuru tarihine kadar geçen sürenin de hesaba katılacağı öngörülmüştür.

Anılan madde, idareye, hiyerarşik denetimi işleterek, hukuka aykırı olduğu ileri sürülen bireysel idari işlemin geri alınması, kaldırılması, değiştirilmesi veya yenisinin yapılması konusunda son bir fırsat tanımak ve bu denetim sonuna kadar ilgililerin dava haklarını korumak amacına yöneliktir. Düzenleyici işlemler ise, idarelerin ilgili birimlerince gerçekleştirilen çeşitli hazırlayıcı işlemlerin ardından, en üst karar organları veya hiyerarşik olarak en üst makamlarınca kurulmaktadır. Çeşitli aşamalardan geçerek idarenin en üst karar organı veya hiyerarşik makamınca kurulan bu işlemlerin, bireysel işlemlerde olduğu gibi dava açılmadan önce idari denetime tabi tutulması, bu işlemlerin anılan niteliklerinden dolayı uygun ve fayda sağlayıcı değildir.

Bu nedenle, değinilen 11. maddenin düzenleyici işlemleri de kapsadığının kabulü mümkün olmayıp düzenleyici işlemlere karşı 11. maddede öngörülen şekilde bir başvurunun dava açma süresini durduğunun kabulü de olanaklı değildir.

Bu durumda, davacı Sendikanın, 16.12.2010 günlü dilekçesiyle, Başbakan ve Bakanların Uğurlanma ve Karşılanmaları, Seyahatlar ve Hediye Uygulaması" konulu 2005/16 sayılı Başbakanlık Genelgesi'nin, "Geçici Görev ve Refakat Gibi Nedenlerle Yapılan Seyahat İşlemleri" başlıklı (B) maddesi'nin (3) numaralı bendinde yer alan ve üst düzey yöneticiler dışındaki kamu personeline, görevleri nedeniyle yurtiçi seyahatlerinde uçakla seyahat imkanı tanınmamasına ilişkin hükmünün değiştirilmesi ve söz edilen imkanın tüm kamu personeline tanınması istemiyle yaptığı başvurunun 2577 sayılı Kanunun 11. maddesi uyarınca dava açma süresini durduran bir başvuru ve bu başvuruya verilen yanıtın aynı Kanun'un 7. maddesinde belirtilen uygulama işlemi olarak kabulüne olanak bulunmamaktadır.

Belirtilen durum karşısında, 2005 tarihli dava konusu Genelge'de yer alan bir hükmün değiştirilmesi için 16.12.2010 tarihinde 2577 sayılı Yasa'nın 11. maddesine göre davalı yönetime yapılan başvuru, dava açma süresini durdurmayacağından, bu başvurunun yanıtlanması üzerine açılan davanın süre aşımı nedeniyle incelenemeyeceği sonucuna ulaşılmıştır.