Danıştay 6. Daire E.2016/1828 K.2020/9816

Dava konusu istem: Davacının hissedarı olduğu Mersin İli, … İlçesi, … Mahallesi, … ada, … parsel sayılı taşınmazın kamulaştırılması istemiyle yapılan 05/02/2014 tarihli başvurunun zımnen reddine ilişkin işlemin iptali istenilmiştir.

İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: Temyize konu kararda; dosyadaki bilgi ve belgelerin birlikte değerlendirilmesinden, uyuşmazlık konusu taşınmazda kısıtlılık bulunduğu, davacı tarafından taşınmaz üzerindeki kısıtlılığın kaldırılması, bunun mümkün olmaması halinde kamulaştırılması, kamulaştırılmayacak ise uzlaşma usulünün uygulanması istemiyle başvuruda bulunulduğu, başvurunun reddi üzerine bakılan davanın açıldığı, davalı idarenin kamulaştırma zorunluluğunun bulunmadığı açık olduğundan dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı, davacının mülkiyet hakkını kullanması engellenmekte ise de kamulaştırmasız el atmaya dayalı tazminat davası açılmasının mümkün olduğu sonucuna varılmıştır.

Belirtilen gerekçelerle, dava konusu işlem hukuka uygun bulunarak davanın reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Uyuşmazlık konusu taşınmazın üzerinde uzun süreden beri inşaat faaliyetinde bulunmayı engelleyen bir kısıtlılığın bulunduğu, bu durumun gerek Anayasa gerekse Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesine aykırılık teşkil ettiği ve konuya ilişkin mahkeme içtihatlarına da uygun olmadığı ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Temyiz edilen kararda bozma nedenlerinden hiçbirisi bulunmadığından, usul ve kanuna uygun olan kararın onanması gerektiği savunulmuştur.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ …'İN DÜŞÜNCESİ: 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanununun 19. maddesinin 2. fıkrasında, "Elektrik piyasasında dağıtım faaliyetlerine ilişkin taşınmaz temini işlemleri ile ilgili olarak;

a)Dağıtım faaliyetinde bulunan lisans sahibi özel hukuk tüzel kişilerinin lisansa konu faaliyetlerine ilişkin taşınmaz temini taleplerine yönelik işlemler, 2942 sayılı Kanun ve ilgili mevzuat hükümlerine göre TEDAŞ tarafından yürütülür. Taşınmaz temini talepleri TEDAŞ tarafından değerlendirilir ve uygun görülmesi halinde TEDAŞ tarafından karar alınır. Bu kapsamda alınan kararlar, kamu yararı kararı yerine de geçer ve herhangi bir makamın onayına tabi değildir.

b)Temin edilen taşınmazların mülkiyeti ve/veya üzerindeki sınırlı ayni haklar TEDAŞ adına tescil edilir. Bu taşınmaz ve hakların kullanımı, lisans süresi ve dağıtım faaliyeti ile sınırlı olmak üzere, ilgili lisans sahibi özel hukuk tüzel kişisine aittir." hükmüne yer verilmiştir.

Bilindiği gibi idari işlemlerin iptali istemiyle açılan iptal davalarının, dava konusu edilen işlemi tesis eden idarenin husumetiyle görülmeleri gerekmektedir. Bununla beraber, kişilerce yapılan başvuruların reddi işlemlerine karşı açılacak davaların, işlemi tesis eden idarenin bu konuda işlem tesis etme yetkisi bulunmuyorsa, o konuda işlem tesis etmeye yetkili idarenin husumetiyle görülmeleri gerekmektedir.

Yukarıda yer verilen Elektrik Piyasası Kanununun ilgili maddesinde, dağıtım faaliyetinde bulunan lisans sahibi özel hukuk tüzel kişilerinin lisansa konu faaliyetlerine ilişkin taşınmaz temini taleplerine yönelik işlemlerin 2942 sayılı Kanun ve ilgili mevzuat hükümlerine göre TEDAŞ tarafından yürütüleceği, dağıtım şirketlerinin taşınmaz temini taleplerinin TEDAŞ tarafından değerlendirileceği ve uygun görülmesi halinde TEDAŞ tarafından karara bağlanacağı öngörülmüştür.

Bu durumda, davalı şirkete ait elektrik dağıtım lisansının kapsadığı sahada kalan ve şirketçe yürütülen faaliyette kullanılmak üzere uygulama imar planında "trafo alanı" olarak ayrılan taşınmazın kamulaştırılması yetkisi TEDAŞ'a ait olup davalı şirketin yetkisi, taşınmazın kamulaştırılması için TEDAŞ'tan talepte bulunmakla sınırlıdır. Dolayısıyla; uyuşmazlık konusu taşınmazın kamulaştırılması istemiyle yapılan başvurunun zımnen reddi yolundaki işlemin iptali istemiyle açılan bu davanın, mahkemece taşınmazı kamulaştırma yetkisini elinde bulunduran TEDAŞ'ın hasım mevkiine alınarak görülmesi gerekirken taşınmazı kamulaştırma yetkisi bulunmayan davalı şirketin husumetiyle görülerek karara bağlanmasında isabet bulunmamaktadır.

Açıklanan nedenlerle, davanın reddi yolundaki mahkeme kararının bozulmasına karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

MADDİ OLAY

Davacının hissedarı olduğu Mersin İli, … İlçesi, … Mahallesi, … ada, … parsel sayılı taşınmazın kamulaştırılması istemiyle ... Elektrik Dağıtım Anonim Şirketine yapılan 05/02/2014 tarihli başvurunun cevap verilmeyerek zımnen reddi üzerine bakılan dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT

6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanununun 19. maddesinin 2. fıkrasında, "Elektrik piyasasında dağıtım faaliyetlerine ilişkin taşınmaz temini işlemleri ile ilgili olarak;

a)Dağıtım faaliyetinde bulunan lisans sahibi özel hukuk tüzel kişilerinin lisansa konu faaliyetlerine ilişkin taşınmaz temini taleplerine yönelik işlemler, 2942 sayılı Kanun ve ilgili mevzuat hükümlerine göre TEDAŞ tarafından yürütülür. Taşınmaz temini talepleri TEDAŞ tarafından değerlendirilir ve uygun görülmesi halinde TEDAŞ tarafından karar alınır. Bu kapsamda alınan kararlar, kamu yararı kararı yerine de geçer ve herhangi bir makamın onayına tabi değildir.

b)Temin edilen taşınmazların mülkiyeti ve/veya üzerindeki sınırlı ayni haklar TEDAŞ adına tescil edilir. Bu taşınmaz ve hakların kullanımı, lisans süresi ve dağıtım faaliyeti ile sınırlı olmak üzere, ilgili lisans sahibi özel hukuk tüzel kişisine aittir." hükmüne yer verilmiştir.

Anayasanın 35. maddesinde, "Herkes, mülkiyet ve miras haklarına sahiptir. Bu haklar, ancak kamu yararı amacıyla, kanunla sınırlanabilir. Mülkiyet hakkının kullanılması toplum yararına aykırı olamaz." hükmüne, 13. maddesinde ise, "Temel hak ve hürriyetler, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasanın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabilir. Bu sınırlamalar, Anayasanın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin ve lâik Cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamaz." hükmüne yer verilmiştir.

Keza Anayasanın 90. maddesi uyarınca uygun bulunan ve iç hukukumuzun bir parçası haline gelen Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesinin 1 no'lu Ek Protokolünün "Mülkiyetin korunması" başlıklı 1. maddesinde, "Her gerçek ve tüzel kişinin mal ve mülk dokunulmazlığına saygı gösterilmesini isteme hakkı vardır. Bir kimse, ancak kamu yararı sebebiyle ve yasada öngörülen koşullara ve uluslararası hukukun genel ilkelerine uygun olarak mal ve mülkünden yoksun bırakılabilir." hükmüne yer verilmiştir.

3194 sayılı İmar Kanununun 7. ve 8. maddeleri ile yerleşim yerleri ile bu yerlerdeki yapılaşmaların; plan, fen, sağlık ve çevre şartlarına uygun teşekkülünü sağlamak amacıyla belirli nüfus kriterini aşan belediyelere imar planlarını hazırlama ve yürürlüğe koyma yükümlülüğü getirilmiştir.

Kanunun 10. maddesinde, "Belediyeler; imar planlarının yürürlüğe girmesinden en geç 3 ay içinde, bu planı tatbik etmek üzere 5 yıllık imar programlarını hazırlarlar. Beş yıllık imar programlarının görüşülmesi sırasında ilgili yatırımcı kamu kuruluşlarının temsilcileri görüşleri esas alınmak üzere Meclis toplantısına katılır. Bu programlar, belediye meclisince kabul edildikten sonra kesinleşir.

Bu program içinde bulunan kamu kuruluşlarına tahsis edilen alanlar, ilgili kamu kuruluşlarına bildirilir. Beş yıllık imar programları sınırları içinde kalan alanlardaki kamu hizmet tesislerine tahsis edilmiş olan yerleri ilgili kamu kuruluşları, bu program süresi içinde kamulaştırırlar. Bu amaçla gerekli ödenek kamu kuruluşlarının bütçelerine konulur.

İmar programlarında, umumi hizmetlere ayrılan yerler ile özel kanunları gereğince kısıtlama konulan gayrimenkuller kamulaştırılıncaya veya umumi hizmetlerle ilgili projeler gerçekleştirilinceye kadar bu yerlerle ilgili olarak diğer kanunlarla verilen haklar devam eder." hükmüne yer verilmiştir.

2942 sayılı Kamulaştırma Kanununa 07/09/2016 tarihinde yürürlüğe giren 6745 sayılı Yatırımların Proje Bazında Desteklenmesi İle Bazı Kanun Ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunun 33. maddesi ile eklenen Ek Madde 1'de,"Uygulama imar planlarında umumi hizmetlere ve resmi kurumlara ayrılmak suretiyle mülkiyet hakkının özüne dokunacak şekilde tasarrufu hukuken kısıtlanan taşınmazlar hakkında, uygulama imar planlarının yürürlüğe girmesinden itibaren beş yıllık süre içerisinde imar programları veya imar uygulamaları yapılır ve bütçe imkânları dâhilinde bu taşınmazlar ilgili idarelerce kamulaştırılır veya her hâlde mülkiyet hakkını kullanmasına engel teşkil edecek kısıtlılığı kaldıracak şekilde imar planı değişikliği yapılır/yaptırılır." hükmüne yer verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Öncelikle; görülmekte olan davanın, bir özel hukuk tüzel kişisi olan davalı ... Elektrik Dağıtım Anonim Şirketinin husumetiyle görülüp görülemeyeceği hususunun değerlendirilmesi gerekmektedir.

İdari işlemlerin iptali istemiyle açılan iptal davalarının, bu işlemi tesis eden idari merciler hasım gösterilmek suretiyle açılmaları gerektiğinden bu davalarda davalı taraf kural olarak idaredir. Bununla beraber, bir kamu hizmetinin belli usuller kapsamında özel hukuk tüzel kişilerine gördürülmesi halinde, bu hizmeti yürüten özel hukuk tüzel kişisi tarafından, yürüttüğü hizmet nedeniyle Kanunla kendisine verilen yetkiye dayanılarak tesis edilen işlemler nedeniyle ortaya çıkacak idari nitelikteki uyuşmazlıklarda bu hizmeti yürüten özel hukuk tüzel kişilerinin de iptal davasında hasım sıfatı taşımaları mümkündür.

Yukarıda yer verilen Elektrik Piyasası Kanununun ilgili maddesinde, dağıtım faaliyetinde bulunan lisans sahibi özel hukuk tüzel kişilerinin lisansa konu faaliyetlerine ilişkin taşınmaz temini taleplerine yönelik işlemlerin 2942 sayılı Kanun ve ilgili mevzuat hükümlerine göre TEDAŞ tarafından yürütüleceği, dağıtım şirketlerinin taşınmaz temini taleplerinin TEDAŞ tarafından değerlendirileceği ve uygun görülmesi halinde TEDAŞ tarafından karara bağlanacağı öngörülmüştür.

Olayda, uyuşmazlık konusu taşınmazın, davalı şirkete ait elektrik dağıtım lisansı kapsamındaki alan sınırları içerisinde kaldığı, anılan şirketçe yürütülen dağıtım faaliyeti kapsamında uygulama imar planında trafo alanı olarak ayrılmış olan taşınmazın kamulaştırılması konusunda TEDAŞ'tan talepte bulunma yetkisinin de bu şirkete ait olduğu göz önünde bulundurulduğunda, görülmekte olan davanın davalı şirketin husumetiyle görülmesinde isabetsizlik görülmemiştir.

İşin esasına gelince; imar planlarında kamu hizmet tesislerine tahsis edilmiş olan yerlerde kalan taşınmazlar üzerinde maliklerin tasarruf hakları kısıtlanmakta; bu yerler kamulaştırma işlemine konu teşkil edeceğinden satış değerleri düşmekte, rayiç değerinden satılamamakta ve ancak kamulaştırma bedeli alınmak suretiyle bu taşınmazlardan yarar sağlanabilmektedir. Kamulaştırma yapılmadığı takdirde, kişilerin temel haklarından biri olan mülkiyet hakkı süresi belirsiz bir zaman diliminde kısıtlanmakta ve bu durum mülkiyet hakkının özünün zedelenmesine neden olmaktadır.

Yukarıda yer verilen İmar Kanununun 10. maddesi hükmü ile kanun koyucu tarafından, belediyelere imar planının yürürlüğe girmesinden itibaren en geç üç ay içinde imar programını hazırlama, yatırımcı kuruluşlara imar planlarında kamu hizmetine ayrılan arsaları imar programı süresi içerisinde kamulaştırma ve yetkili idari makamlara kamulaştırmaya ilişkin ödeneği yatırımcı kuruluşun bütçesine koyma mükellefiyeti yüklenmek suretiyle kamu yararı adına fedakarlığa katlanmak durumunda kalan taşınmaz maliklerinin mülkiyet haklarının ihlal edilmesi sonucunu doğuracak şekilde taşınmazlarının uzun süre imar programlarına alınmadan bekletilmesi uygun görülmemiş ve idareye herhangi bir takdir yetkisi tanınmaksızın bağlayıcı sürelerle gerekli işlemleri yapma görevi yüklenmiştir.

Yine yukarıda yer verilen Kamulaştırma Kanunun Ek Madde 1 hükmü ile de uygulama imar planlarında umumi hizmetlere ve resmi kurumlara ayrılmak suretiyle mülkiyet hakkının özüne dokunacak şekilde tasarrufu hukuken kısıtlanan taşınmazlar hakkında, belediyelere uygulama imar planlarının yürürlüğe girmesinden itibaren beş yıllık süre içerisinde imar programları veya imar uygulamalarını yapma, ilgili idarelere de bütçe imkânları dâhilinde bu taşınmazları kamulaştırma yükümlülüğü getirilmiş, bunların yapılmaması halinde ise her hâlde mülkiyet hakkının kullanılmasına engel teşkil eden kısıtlılığın imar planı değişikliği yapılarak sona erdirilmesi yükümlüğü getirilmiştir.

Anayasa Mahkemesinin 29/12/1999 tarihli, E:1999/33, K:1999/51 sayılı kararı ile 3194 sayılı İmar Kanununun 13. maddesinin birinci ve üçüncü fıkraları iptal edilmiş, iptal kararının gerekçesinde, "Çağdaş demokrasiler, temel hak ve özgürlüklerin en geniş ölçüde sağlanıp güvence altına alındığı rejimlerdir.

Temel hak ve özgürlüklerin özüne dokunup onları büyük ölçüde kısıtlayan veya tümüyle kullanılamaz hale getiren sınırlamaların demokratik toplum düzeninin gerekleriyle bağdaştığı kabul edilemez. Demokratik hukuk devletinin amacı kişilerin hak ve özgürlüklerden en geniş biçimde yararlanmalarını sağlamak olduğundan yasal düzenlemelerde insanı öne çıkaran bir yaklaşımın esas alınması gerekir.

Bu nedenle getirilen sınırlamaların yalnız ölçüsü değil, koşulları, nedeni, yöntemi, kısıtlamaya karşı öngörülen kanun yolları hep demokratik toplum düzeni kavramı içinde değerlendirilmelidir. Özgürlükler, ancak ayrık durumlarda ve demokratik toplum düzeninin sürekliliği için zorunlu olduğu ölçüde sınırlandırılabilmelidir.

Demokratik bir toplumda temel hak ve özgürlüklere getirilen sınırlamanın, bu sınırlamayla güdülen amacın gerektirdiğinden fazla olması düşünülemez. Demokratik hukuk devletinde güdülen amaç ne olursa olsun, kısıtlamaların, bu rejimlere özgü olmayan yöntemlerle yapılmaması ve belli bir özgürlüğün kullanılmasını önemli ölçüde zorlaştıracak ya da ortadan kaldıracak düzeye vardırılmaması gerekir.

3194 sayılı Yasanın 13. maddesinin itiraz konusu birinci fıkrasında imar planlarında, resmi yapı, okul, cami, yol, meydan gibi umumi hizmetlere ayrılan yerlerin, imar programına alınıncaya kadar mevcut kullanma şeklinin devam edeceği öngörülmüştür.

Yasanın 10. maddesinde de belediyelerin, imar plânlarının yürürlüğe girmesinden en geç 3 ay içinde bu planı uygulamak üzere 5 yıllık imar programlarını hazırlayacakları belirtilmiş, ancak Yasada bu plânların tümünün hangi süre içinde programa alınarak uygulanacağına ilişkin bir kurala yer verilmemiştir.

13. maddenin birinci fıkrası uyarınca imar planlarında umumi hizmetlere ayrılan yerlerin mevcut kullanma şekillerinin ne kadar devam edeceği konusundaki bu belirsizliğin, kişilerin mülkiyet hakları üzerinde süresi belli olmayan bir sınırlamaya neden olduğu açıktır.

İmar plânlarının uygulamaya geçirilmesindeki kamusal yarar karşısında mülkiyet hakkının sınırlanmasının demokratik toplum düzeninin gerekleriyle çelişen bir yönü bulunmamakta ise de, itiraz konusu kuralın neden olduğu belirsizliğin kişisel yarar ile kamu yararı arasındaki dengeyi bozarak mülkiyet hakkını kullanılamaz hale getirmesi, sınırlamayı aşan hakkın özüne dokunan bir nitelik taşımaktadır.

İnsan Hakları Avrupa Mahkemesi de 23.09.1981 tarihli Sporrong ve Lönnroth kararında, kamulaştırma izni ile inşaat yasağının uzun bir süre için öngörülmüş olmasının, toplumsal yarar ile bireysel menfaat arasındaki dengeyi bozduğu sonucuna varmıştır.

Açıklanan nedenlerle, itiraz konusu kural Anayasanın 13. ve 35. maddelerine aykırıdır. İptali gerekir." nitelemelerine yer verilmiştir.

Diğer taraftan, Anayasa Mahkemesinin sözü edilen kararında da atıf yapılan İnsan Hakları Avrupa Mahkemesinin 23.09.1981 tarihli, 7151/75 sayılı Sporrong ve Lönnroth – İsveç kararında ise Mahkeme; başvurucuların taşınmazlarının uzun bir süre inşaat yasağı kapsamında tutulmasını ve bu sürede kamulaştırma yapılmamasını mülkiyet hakkına müdahale olarak kabul etmiş, bu durumun müdahaleyi ağırlaştırdığı kanaatine vararak,

kararın devamında, başvurucuların mülkiyet haklarını kullanmalarının Sporrong Miras Şirketi olayında toplam 25 yıl, Bayan Lönnroth olayında on iki yıl engellendiğini, bu bağlamda uzatılmış yasakların mülk sahipleri üzerinde yarattığı olumsuz sonuçları hukukun üstünlüğü ile yönetilen bir Devlette olması gereken durumla bağdaştırılabilir görmediğini kaydetmiş, bu yasakların yarattığı durumun mülkiyet hakkının korunması ile genel menfaatin gerekleri arasında sağlanması gereken dengeyi bozduğunu, başvurucuların hukuki durumlarının gerekli dengenin bulunmamasına yol açtığını vurgulamış,

sonuçları inşaat yasakları ile ağırlaştırılmış olan kamulaştırma izinlerinde (izin verilmemesi) her iki başvurucu yönünden 1 nolu Ek Protokolün 1. maddesinin ihlal edildiği sonucuna ulaşmıştır.

Uyuşmazlık konusu olayda, davacının hissedarı olduğu taşınmazın 1996 yılında onaylanan 1/5000 ölçekli nazım imar planında “rekreasyon alanı, 1997 yılında onaylanan 1/1000 ölçekli uygulama imar planında ise “trafo alanı”nda kaldığı, söz konusu taşınmazın uzun zamandır uygulama imar plandaki amacına uygun olarak kullanılmadığı gibi uygulama imar planı değişikliğine de gidilmediği, planın yürürlüğe girmesinin üzerinden yıllar geçmesine rağmen taşınmazın kamulaştırılmak üzere imar programına alınmadığı ve dolayısıyla kamulaştırılmadığı anlaşılmakta olup belirtilen durum nedeniyle davacının mülkiyet hakkının süresi belirsiz bir zaman diliminde kısıtlandığı açıktır.

Davacı, taşınmazının kamulaştırılması istemiyle yaptığı başvuru ile birlikte 1/25.000 ve 1/5000 ölçekli nazım imar planları ile 1/1000 ölçekli uygulama imar planında değişiklik yapılarak taşınmazının kamu alanı kullanımlarından çıkartılması istemiyle ilgili idarelere başvuruda bulunmuş, idarelerce cevap verilmeyerek başvurular zımnen reddedilmiştir. Bu işlemlerin iptali istemiyle açılan dava sonucunda, taşınmazın kamu alanı kullanımlarından çıkartılmasına yönelik imar planı değişikliği başvurularının reddi işlemleri hukuka uygun bulunarak .... İdare Mahkemesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı karar ile davanın reddine karar verilmiş, bu karar Danıştay Altıncı Dairesinin 21/10/2020 tarihli, E:2016/2454, K:2020/9815 sayılı kararı ile onanmıştır.

Bu durumda, taşınmazın kamu alanı kullanımlarından çıkartılmasına yönelik imar planı değişikliklerin zımnen reddine ilişkin işlemlerin iptali istemiyle açılan davanın reddine karar verildiği ve bu kararın onanarak kesinleştiği göz önünde bulundurulduğunda, davacının kamulaştırma istemli başvurusu üzerine davalı şirketçe 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunun 19. maddesi uyarınca taşınmazın kamulaştırılmasının TEDAŞ'tan talep edilmesi ve kamulaştırma işlemlerinin geciktirilmeksizin sonuçlandırılması gerekirken, davacının başvurusuna cevap verilmemek suretiyle mülkiyet hakkı üzerindeki kısıtlılığın ne zamana kadar devam edeceği konusundaki belirsizliğin devam ettirilmesi karşısında dava konusu işlemde hukuka uyarlık görülmemiştir.

Bu itibarla, davanın reddine ilişkin temyize konu İdare Mahkemesi kararında hukuki isabet bulunmamaktadır.