Danıştay 6. Daire E.2017/7318 K.2021/10212

Davacıların iddiaları

Dava konusu taşınmaz üzerinde bulunan fabrikada uzun süredir sanayi faaliyetinin sürdürüldüğü, taşınmaza ilişkin olarak çevre düzeni planı değişikliğini gerektirir bir neden olmadığı halde yapılan değişikliğin mevzuata aykırı olduğu, taşınmazın fonksiyonunun sanayi alanı olarak korunması gerektiği, serbest bölge alanı ve enerji depolama alanı kullanımının uygun olmadığı, taşınmaz üzerindeki fabrika ve idari binaların yapı ruhsatı ve yapı kullanma izinlerinin alındığı, davacı bakımından kazanılmış hakların söz konusu olduğu ileri sürülmektedir.

DAVALININ SAVUNMASI

Dava konusu çevre düzeni planı değişikliğin Ekonomi Bakanlığı'nın talebi doğrultusunda Mersin serbest bölgesinin genişleme alanı olması amacıyla yapıldığı, işlemin hukuka uygun olduğu, davanın reddine karar verilmesi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ …'IN DÜŞÜNCESİ

Uyuşmazlık konusu taşınmazlar 16/09/2013 onay tarihli Mersin-Adana Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planında sanayi alanında kalmakta iken dava konusu çevre düzeni planı değişikliği ile serbest bölge alanı olarak belirlenmiştir.

3218 sayılı Kanun hükümleri yasa hükümleri ile dava konusu çevre düzeni planı notlarının birlikte değerlendirilmesinden; leke plan niteliğinde bulunan dava konusu planın ölçeği (1/100.000) göz önünde bulundurulduğunda, parsel bazında kararların üretilmesinin mümkün olamayacağı açık ise de bir alanın çevre düzeni planında serbest bölge olarak planlanabilmesi için o alanın öncelikle 3218 sayılı Kanun hükümleri çerçevesinde serbest bölge statüsü kazanmış bir alan olması gerekmektedir.

Dairemizin 27/09/2018 tarih ve E:2017/7318 sayılı ara kararı ile davalı Çevre ve Şehircilik Bakanlığından dava konusu taşınmazların 3218 sayılı Serbest Bölgeler Kanunu uyarınca serbest bölge ilanına ilişkin olarak Bakanlar Kurulunca alınmış bir karar olup olmadığının bildirilmesi istenilmiş olup 29/11/2018 tarihli ara kararı cevabında bölgenin Ekonomi Bakanlığının talebi üzerine serbest bölge alanı olarak planlandığı cevabının verildiği, taşınmaza ilişkin olarak serbest bölge ilanına dair Bakanlar Kurulu kararı bulunmadığı görülmüştür.

Hakkında serbest bölge ilanına yönelik Bakanlar Kurulu tarafından alınmış herhangi bir karar bulunmadığı anlaşılan uyuşmazlık konusu taşınmazların 3218 sayılı Serbest Bölgeler Kanunu uyarınca serbest bölge statüsü kazandığından söz edilemeyeceği, bu alanın çevre düzeni planında "serbest bölge alanı" olarak belirlenmesinin dava konusu çevre düzeni planının 4.33 sayılı plan hükmüne aykırılık teşkil ettiği sonucuna ulaşıldığından dava konusu işlemin iptaline karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI …'IN DÜŞÜNCESİ

Dava, Çevre ve Şehircilik Bakanlığının 03/04/2017 tarihli oluru ile onaylanan Mersin-Adana Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planının, Mersin İli, Akdeniz İlçesi, … Mahallesi, … pafta, … ada … ve … parsel sayılı taşınmazlara ilişkin kısmının iptali istemiyle açılmıştır. Genel ilke olarak, plan kararları ile fiziksel çevreyi sağlıklı bir yapıya kavuşturmak, yatırımların yer seçimlerini ve gelişme eğilimlerini yönlendirmek ve toprağın korunma, kullanma dengesini en rasyonel biçimde belirlemek amaçlanır. Bu amaç çerçevesinde, Çevre Düzeni Planı ölçeğinde hangi usül ve esaslara göre planlama yapılacağı ayrıntıları ile ilgili Kanun ve Yönetmeliklerde düzenlenmiştir.

2872 sayılı Çevre Kanununun 9. (b) maddesinde "Ülke fizikî mekânında, sürdürülebilir kalkınma ilkesi doğrultusunda, koruma-kullanma dengesi gözetilerek kentsel ve kırsal nüfusun barınma, çalışma, dinlenme, ulaşım gibi ihtiyaçların karşılanması sonucu oluşabilecek çevre kirliliğini önlemek amacıyla nazım ve uygulama imar plânlarına esas teşkil etmek üzere bölge ve havza bazında 1/50.000-1/100.000 ölçekli çevre düzeni plânları Bakanlıkça yapılır, yaptırılır ve onaylanır.

Bölge ve havza bazında çevre düzeni plânlarının yapılmasına ilişkin usûl ve esaslar Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelikle belirlenir." hükmü yer almış, 14.06.2014 tarihli Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliğinin 38. maddesinin 2. fıkrası ile Çevre Düzeni Planlarına Dair Yönetmelik yürürlükten kaldırılmış, Geçici 1. maddesinde, bu yönetmeliğin yürürlüğe girmesinden önce onay makamına sunulan veya idare meclisinde gündeme alınan plan tekliflerinin bu yönetmeliğin yürürlüğe girdiği tarihten önceki mevzuat hükümlerine göre sonuçlandırılacağı hüküm altına alınmış.

2872 sayılı Kanunun 9/(b) maddesine dayanılarak çıkarılan ve dava konusu planın hazırlanmasına esas alınan Çevre Düzeni Planlarına Dair Yönetmelikte "Havza" ; bir akarsu kaynağını besleyen yüzey ve yer altı su kaynaklarının tabii su toplama alanını kapsayacak biçimde, Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğünce belirlenmiş alanlar, "Bölge" coğrafi, sosyal, ekonomik, fiziksel nitelikleri açısından benzerlik gösteren alan ve/veya Devlet Planlama Teşkilatınca belirlenmiş olan istatistiki bölge (düzey 2) birimleri olarak tanımlanmıştır.

3218 sayılı Serbest Bölgeler Kanununun dava konusu işlem tarihinde yürürlükte bulunan 2.maddesinde, Türkiye'de serbest bölgelerin yer ve sınırlarını belirlemeye Bakanlar Kurulunun yetkili olduğu hükmü yer almıştır.

Niteliği itibariyle parsel bazında kararlar üretilmesi mümkün olmayan dava konusu Çevre Düzeni Plan hükümlerinin 7.1 sayılı maddesinde, bu çevre düzeni planının, plan hükümleri ve plan açıklama raporuyla bir bütün olduğu belirtilmiş, 4.33. maddesinde ise, serbest bölgeler, 3218 sayılı Serbest Bölgeler Kanunu ile serbest bölge statüsü kazanmış;

bir ülkenin siyasi sınırları içerisinde ancak gümrük sınırları dışında kalan, ihracatı geliştirmek amacıyla ticari ve sınai faaliyetlere özel teşvikler sağlayan ve bu faaliyetlerin hızlı ve doğru şekilde yapılabilmesi için gerekli her türlü hizmetlerin sunulduğu alanlar olarak tanımlanmış, 8.21.1. maddesinde, serbest bölge alanlarında 3218 sayılı Serbest Bölgeler Kanunu ve ilgili yönetmelik hükümlerinin geçerli olacağı, 8.21.2. maddesinde de bu alanlarda yer seçecek kullanımlar ve yapılaşma koşullarının alt ölçekli planlarda belirleneceği, düzenlenmesi getirilerek serbest bölgeler,

3218 sayılı Serbest Bölgeler Kanunu ile serbest bölge statüsü kazanmış alanlar olarak tanımlanmış ve bu alanlarda 3218 sayılı Serbest Bölgeler Kanunu ve ilgili yönetmelik hükümlerinin geçerli olacağı kabul edilmiştir.

Dosyanın incelenmesinden, uyuşmazlık konusu taşınmazların 16.09.2013 onay tarihli Mersin-Adana Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planında sanayi alanında kalmakta iken söz konusu alanda serbest bölge ilanına yönelik Bakanlar Kurulunca alınmış bir karar bulunmadan dava konusu planda "serbest bölge alanı" olarak belirlendiği anlaşılmakta olup, Bakanlar Kurulu kararı bulunmadan serbest bölge yer ve sınırlarının belirlenmesine olanak bulunmadığından, dava konusu Çevre Düzeni Planının uyuşmazlık konusu parsellere ilişkin kısmının yukarıda anılan Yasa ve Plan hükümlerine uygun olmadığı sonucuna varılmıştır.

Açıklanan nedenlerle, 03/04/2017 onay tarihli Mersin-Adana Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planının dava konusu parsellere ilişkin kısmının iptaline karar verilmesi gerektiği, düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince duruşma için taraflara önceden bildirilen 12/02/2020 tarihinde, davacı vekili Av. …'ın ve davalı idare vekili Av. …'ın geldiği, Danıştay Savcısı …'ın hazır olduğu görülmekle, açık duruşmaya başlandı. Taraflara usulüne uygun olarak söz verilerek dinlendikten ve Danıştay Savcısının düşüncesi alındıktan sonra taraflara son kez söz verilip, duruşma tamamlandı. Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

MADDİ OLAY

Dava, Çevre ve Şehircilik Bakanlığının 03/04/2017 tarihli oluru ile onaylanan Mersin-Adana Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planı Revizyonunun, Mersin ili, Akdeniz ilçesi, … mahallesi, … pafta, … ada, … ve … parsel sayılı taşınmazlara ilişkin kısmının iptali istemiyle açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT

2872 sayılı Çevre Kanununun 9. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinde, "Ülke fizikî mekânında, sürdürülebilir kalkınma ilkesi doğrultusunda, koruma-kullanma dengesi gözetilerek kentsel ve kırsal nüfusun barınma, çalışma, dinlenme, ulaşım gibi ihtiyaçların karşılanması sonucu oluşabilecek çevre kirliliğini önlemek amacıyla nazım ve uygulama imar plânlarına esas teşkil etmek üzere bölge ve havza bazında 1/50.000-1/100.000 ölçekli çevre düzeni plânları Bakanlıkça yapılır, yaptırılır ve onaylanır. Bölge ve havza bazında çevre düzeni plânlarının yapılmasına ilişkin usûl ve esaslar Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelikle belirlenir." hükmüne yer verilmiştir.

Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca çıkarılan 14/06/2014 tarihli Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliğinin 4.maddesinin 1.fıkrasının (c) bendinde, "Çevre düzeni planı: Varsa mekânsal strateji planlarının hedef ve strateji kararlarına uygun olarak orman, akarsu, göl ve tarım arazileri gibi temel coğrafi verilerin gösterildiği,

kentsel ve kırsal yerleşim, gelişme alanları, sanayi, tarım, turizm, ulaşım, enerji gibi sektörlere ilişkin genel arazi kullanım kararlarını belirleyen, yerleşme ve sektörler arasında ilişkiler ile koruma-kullanma dengesini sağlayan 1/50.000 veya 1/100.000 ölçekteki haritalar üzerinde ölçeğine uygun gösterim kullanılarak bölge, havza veya il düzeyinde hazırlanabilen, plan notları ve raporuyla bir bütün olarak yapılan planı ifade eder." kuralı yer almaktadır.

Yönetmeliğin "Planlama alanı" başlıklı 18. maddesinde, "Çevre düzeni planı; coğrafi, sosyal, ekonomik, idari, mekânsal ve fonksiyonel nitelikleri açısından benzerlik gösteren bölge, havza veya en az bir il düzeyinde yapılır." kuralına, "Plan ilke ve esasları" başlıklı 19. maddesinin 1. fıkrasında ise, "Çevre düzeni planları hazırlanırken; a) Varsa mekânsal strateji planlarına uygunluğun sağlanması, b) Yeni gelişmeler ve bölgesel dinamiklerin dikkate alınması,

c) İlgili kamu kurum ve kuruluşlarının mekânsal kararları etkileyecek nitelikteki bölge planı, strateji planı ve belgesi, sektörel yatırım kararlarının dikkate alınarak değerlendirilmesi, ç) Sürdürülebilir kalkınma amacına uygun olarak ekolojik ve ekonomik kararların bir arada değerlendirilmesi, d) Tarihi, kültürel yapı ile orman alanları, tarım arazileri, su kaynakları ve kıyı gibi doğal yapı ve peyzajın korunması ve geliştirilmesi, e) Doğal yapının, ekolojik dengenin ve ekosistemin sürekliliğinin korunması amacıyla arazi kullanım bütünlüğünün sağlanması,

f) Ulaşım ağının arazi kullanım kararlarıyla birlikte ele alınması suretiyle imar planlarında güzergahı netleştirilecek yolların güzergah ve yönünün genel olarak belirlenmesi, g) Çevre sorunlarına neden olan kaynaklara yönelik önleyici strateji ve politikaların belirlenerek arazi kullanım kararlarının oluşturulması, ğ) İmar planlarına esas olacak şematik ve grafik dil kullanılarak arazi kullanım kararları ile koruma ve gelişmenin sağlanması, h) Afet tehlikelerine ilişkin mevcut raporlar ve jeolojik etütler dikkate alınarak afet risklerini azaltıcı önerilerin dikkate alınması esastır." kuralına yer verilmiştir.

Anılan 19. maddenin 2. fıkrasında, "Çevre düzeni planlarının hazırlanması sürecinde, planlama alanı sınırları kapsamında aşağıda genel başlıklar halinde belirtilen konular ile diğer konularda ilgili kurum ve kuruluşlardan veriler elde edilir;

bu veriler kapsamında analiz, etüt ve araştırmalar yapılır: a) Sınırlar. b) İdari ve bölgesel yapı. c) Fiziksel ve doğal yapı. ç) Sit ve diğer koruma alanları, hassas alanlar, doğal karakteri korunacak alanlar. d) Ekonomik yapı. e) Sektörel gelişmeler ve istihdam. f) Demografik ve toplumsal yapı. g) Kentsel ve kırsal yerleşme alanları ve arazi kullanımı. ğ) Altyapı sistemleri. h) Yeşil ve açık alan kullanımları. ı) Ulaşım sistemleri. i) Afete maruz ve riskli alanlar. j) Askeri alanlar, askeri yasak bölgeler ve güvenlik bölgeleri. k) Planlama alanına yönelik bölgesel ölçekli kamu projeleri ve yatırım kararları. l) Her tür ve ölçekteki plan,

program ve stratejiler. m) Göller, barajlar, akarsular, taşkın alanları, yeraltı ve yüzeysel su kaynakları ve benzeri hidrolojik, hidrojeolojik alanlar. n) Çevre sorunları ve etkilenen alanlar." düzenlemesine yer verilmiştir.

Aynı maddenin 3. fıkrasında, " Çevre Düzeni Planlarının hazırlanması sürecinde planlama alanı sınırları kapsamındaki tüm veriler 1/25.000 ölçekli harita hassasiyetinde hazırlanır." kuralı, 4. fıkrasında, "Plan hazırlık sürecinde ihtiyaç duyulan veri, bilgi ve belgeler; ilgili veriyi hazırlamakla sorumlu kurum ve kuruluşlardan, bilimsel çalışmalardan ve uzmanlarca arazide yapılacak çalışmalardan elde edilir." kuralı, 5.fıkrasında, "Planlama sürecinde coğrafi bilgi sistemleri ve uzaktan algılama yöntemleri kullanılarak güncellenebilir ve sorgulanabilir sayısal veri tabanı oluşturulur." kuralı bulunmaktadır.

Serbest Bölgeler Kanununun dava konusu planın onay tarihinde yürürlükte bulunan 2. maddesinin 1. fıkrasında, "Türkiye'de serbest bölgelerin yer ve sınırlarını belirlemeye Bakanlar Kurulu yetkilidir." hükmü yer almıştır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Davaya konu Mersin-Adana Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planı'nın 4.33 sayılı plan hükmünde "Serbest Bölgeler: 3218 sayılı "Serbest Bölgeler Kanunu" ile serbest bölge statüsü kazanmış; bir ülkenin siyasi sınırları içerisinde ancak gümrük sınırları dışında kalan, ihracatı geliştirmek amacıyla ticari ve sınai faaliyetler özel teşvikler sağlayan ve bu faaliyetlerin hızlı ve doğru şekilde yapılabilmesi için gerekli her türlü hizmetlerin sunulduğu alanlardır." kuralına, 8.21.1 sayılı plan notunda; "Bu alanlarda 3218 sayılı “Serbest Bölgeler Kanunu” ve ilgili yönetmelik hükümleri geçerlidir." 8.21 sayılı plan notunda; "Bu alanlarda yer seçecek kullanımlar ve yapılaşma koşulları alt ölçekli planlarda belirlenir." hükümlerine yer verilmiştir.

Uyuşmazlık konusu taşınmazlar 16/09/2013 onay tarihli Mersin-Adana Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planında sanayi alanında kalmakta iken dava konusu çevre düzeni planı değişikliği ile serbest bölge alanı olarak belirlenmiştir.

Yukarıda bahsi geçen yasa hükümleri ile dava konusu çevre düzeni planı notlarının birlikte değerlendirilmesinden; leke plan niteliğinde bulunan dava konusu planın ölçeği (1/100.000) göz önünde bulundurulduğunda, parsel bazında kararların üretilmesinin mümkün olamayacağı açık ise de bir alanın çevre düzeni planında serbest bölge olarak planlanabilmesi için o alanın öncelikle 3218 sayılı Kanun hükümleri çerçevesinde serbest bölge statüsü kazanmış bir alan olması gerekmektedir.

Dairemizin 27/09/2018 tarih ve E:2017/7318 sayılı ara kararı ile davalı Çevre ve Şehircilik Bakanlığından dava konusu taşınmazların 3218 sayılı Serbest Bölgeler Kanunu uyarınca serbest bölge ilanına ilişkin olarak Bakanlar Kurulunca alınmış bir karar olup olmadığının bildirilmesi istenilmiş olup 29/11/2018 tarihli ara kararı cevabında bölgenin Ekonomi Bakanlığının talebi üzerine serbest bölge alanı olarak planlandığı cevabının verildiği görülmüştür.

02/07/2018 tarih ve 703 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 192. maddesiyle Serbest Bölgeler Kanununun 2. maddesinin birinci fıkrasında yer alan “Bakanlar Kurulu” ibaresi “Cumhurbaşkanı” şeklinde değiştirilmiş ise de işlem tarihi itibariyle serbest bölgelerin yer ve sınırlarını belirleme yetkisinin Bakanlar Kurulunda olduğu görülmektedir.

Davalı Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca, dava konusu çevre düzeni plan değişikliğinin Ekonomi Bakanlığının talebi üzerine yapıldığının bildirilmesi nedeniyle Dairemizin 12/02/2020 tarih ve E:2017/7318 sayılı ara kararı ile Ekonomi Bakanlığının plan değişikliği talebine ilişkin bilgi ve belgelerin gönderilmesinin istenilmesine karar verilmiş, Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca 01/07/2020 tarihinde sunulan ara kararı cevabında iletilen 13/10/2016 tarihli Ekonomi Bakanlığı yazısında; Mersin ili, Akdeniz ilçesi, … mahallesi, … pafta, … sayılı adaya ilişkin olarak serbest bölge alanının genişletilmesinin gerekli olduğunun beyan edildiği görülmüştür.

Bunun üzerine, Dairemizin 20/10/2020 tarih ve E:2017/7318 sayılı ara kararı ile dava konusu … pafta, … ada, … ve … parsel sayılı taşınmaz ile Ekonomi Bakanlığı yazısında bahsi geçen … pafta, … sayılı adada bulunan taşınmazın ilişkisinin açıklanmasının istenilmesine karar verilmiş, bu ara kararı davalı idarece cevapsız bırakılmıştır. Dolayısıyla, halihazırda Ekonomi Bakanlığının dava konusu taşınmaza ilişkin olarak belgelendirilmiş bir talebinin bulunmadığı açıktır.

Bu durumda, hakkında serbest bölge ilanına yönelik Bakanlar Kurulu tarafından alınmış herhangi bir karar bulunmadığı anlaşılan uyuşmazlık konusu taşınmazların 3218 sayılı Serbest Bölgeler Kanunu uyarınca serbest bölge statüsü kazandığından söz edilemeyeceği, serbest bölge statüsü kazanmamış bir alanın çevre düzeni planında serbest bölge olarak gösterilmesinin yukarıda yer verilen 4.33 sayılı plan hükmüne, imar mevzuatına, şehircilik ilkelerine ve planlama esaslarına aykırı olduğu sonucuna varılmıştır.

Ayrıca, dava konusu taşınmazlar 27/03/2020 tarih ve 2318 sayılı Cumhurbaşkanlığı kararı ile 4737 sayılı Endüstri Bölgeleri Kanunu uyarınca "Toros Tarım Sanayi ve Ticaret Anonim Şirketi Mersin Özel Endüstri Bölgesi" olarak ilan edilmiş, bu kullanım kararının uyuşmazlık konusu çevre düzeni planına işlenmesi istemiyle davacı tarafından yapılan başvuru üzerine davalı Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca taşınmazların endüstri bölgesi olarak planlanmasına yönelik 29/05/2020 tarihli çevre düzeni planı değişikliği yapılmış olup anılan işlemin iptali istemiyle Mersin Büyükşehir Belediye Başkanlığınca açılan dava Dairemizin E:2020/9913 esasına kayıtlı olarak görülmektedir.