Danıştay 6. Daire E.2019/11746 K.2022/2364

Dava konusu istem: İstanbul İli, Beylikdüzü İlçesi, ...Mahallesi, ...Sokak, ...Parkı altındaki boş alana izinsiz hafriyat toprağı döküldüğünden bahisle, 2872 sayılı Çevre Kanununun 8. maddesi ile Hafriyat Toprağı, İnşaat ve Yıkıntı Atıklarının Kontrolü Yönetmeliği hükümlerinin ihlal edildiği gerekçesiyle, aynı Kanunun 20. maddesinin (r) bendi uyarınca davacı şirkete 152.925,00 TL para cezası verilmesine ilişkin ...tarih ve ...sayılı İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanlığı işleminin iptali talep edilmiştir.

İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: .... İdare Mahkemesinin ...tarih ve E:..., K:...sayılı kararında; dava dışı ...İnş. Turz. Teks. San. Dış Tic. Ltd. Şti - ...Yapı Tur. İnş. İth. İhr. San. Dış Tic. Ltd. Şti.

İş Ortaklığı ile Beylikdüzü Belediye Başkanlığı arasında "Beylikdüzü Yaşam Vadisi 1. Etap Kalan İşler ile 2. Etap Park Yapımı İşi Sözleşmesi" imzalandığı, sözleşmeye konu iş için malzeme temini amacıyla adı geçen iş ortaklığı ile davacı şirket arasında "Nakliye ve Malzeme Temini Sözleşmesi" imzalandığı, bu sözleşme gereği davacının ...Madencilik San. ve Tic. Ltd.

Şti'den aldığı nitelikli malzemeyi İstanbul İli, Beylikdüzü İlçesi, ...Mahallesi, ...Sokak, ...Parkı altındaki boş alana boşalttığı, çevre denetim tutanağı düzenlendiği gün sevk irsaliyesi düzenlendiği ve sevk irsaliyesinde taşınan malzemenin cinsinin stabilize maden olarak belirtildiği, bu nedenle, döküme konu malzemenin hafriyat malzemesi olmadığı, sözleşmeye konu iş için kullanılacak nitelikli malzeme olduğu anlaşıldığından, dava konusu işlemde hukuka uyarlık bulunmadığı gerekçesiyle, iptaline karar verilmiştir.

Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının özeti: Temyize konu kararda; dökümün bir kamu hizmetinin yerine getirilmesi amacıyla imzalanan ve çevreyi kirletme sonucu doğurmayan bir sözleşme kapsamında olması durumunda dahi, bu konuda herhangi bir faaliyet, kişi veya kuruma muafiyet tanınmadığından, ilgili idareden izin alınmasının zorunlu olduğu, böyle bir iznin de bulunmadığı, çevre kirliliğine sebep olma eyleminin de sabit olduğu belirtilerek, istinaf isteminin kabulü ile İdare Mahkemesi kararının kaldırılarak, davanın reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davacının işlemiş olduğu iddia edilen kabahat sonucu hafriyat toprağı ve inşaat/yıkıntı atıklarının üretiminin söz konusu olmadığı, dökülen malzemenin alt yapı işlerinde kullanılan nitelikli malzeme olduğu, çevreyi kirletmek bir yana kamu yararı için gerçekleştirilen bir projenin yapımına katkı verildiği, kaldı ki, dökümün, taşeronluğu yapılan iş ortaklığı adına yapıldığı, bu konuda dosyaya sevk irsaliyesi sunulduğu, davalı idare tarafından denetim tutanağı düzenlendiği esnada döküme konu malzemeden numune dahi alınmadığı belirtilerek, temyize konu kararın bozulması gerektiği iddia edilmiştir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Temyiz isteminin reddi ile usul ve hukuka uygun olan kararın onanması gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ ...DÜŞÜNCESİ

Temyiz isteminin reddi ile usul ve yasaya uygun olan kararın Dairemiz kararında belirtilen gerekçe ile onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

MADDİ OLAY

İstanbul İli, Beylikdüzü İlçesi, ...Mahallesi, ...Sokak, Osmanlı Parkı altındaki boş alana izinsiz hafriyat toprağı döküldüğünden bahisle, 2872 sayılı Çevre Kanununun 8. maddesi ile Hafriyat Toprağı, İnşaat ve Yıkıntı Atıklarının Kontrolü Yönetmeliği hükümlerinin ihlal edildiği gerekçesiyle, aynı Kanunun 20. maddesinin (r) bendi uyarınca davacı şirkete 152.925,00 TL para cezası verilmesine ilişkin ...tarih ve ...sayılı İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanlığı işleminin tesis edilmesi üzerine, bakılmakta olan dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT

2872 sayılı Çevre Kanununun ''Tanımlar'' başlıklı 2. maddesinde; ''Atık: Herhangi bir faaliyet sonucunda oluşan, çevreye atılan veya bırakılan her türlü maddeyi'' ifade edeceği, ''Kirletme yasağı'' başlıklı 8. maddesinin 1. fıkrasında; ''Her türlü atık ve artığı, çevreye zarar verecek şekilde, ilgili yönetmeliklerde belirlenen standartlara ve yöntemlere aykırı olarak

doğrudan ve dolaylı biçimde alıcı ortama vermek, depolamak, taşımak, uzaklaştırmak ve benzeri faaliyetlerde bulunmak yasaktır.''; ''İdari nitelikli para cezaları'' başlıklı 20. maddesinin ''r'' bendinde de; ''Bu Kanunda ve yönetmeliklerde öngörülen usûl ve esaslara, yasaklara veya sınırlamalara aykırı olarak atık toplayan, taşıyan, geçici ve ara depolama yapan, geri kazanan, geri dönüşüm sağlayan, tekrar kullanan veya bertaraf edenlere 24.000 Türk Lirası, ithal edenlere 60.000 Türk Lirası idari para cezası verilir.''; aynı maddenin 2. fıkrasında ise; "Bu maddenin (k), (l), (r), (s), (t), (u), (v) ve (y) bentlerinde öngörülen idarî para cezaları kurum, kuruluş ve işletmelere üç katı olarak verilir.", hükümlerine yer verilmiş bulunmaktadır.

Hafriyat Toprağı, İnşaat ve Yıkıntı Atıklarının Kontrolü Yönetmeliğinin 8. maddesinde.

İl belediye mücavir alanı içerisinde il ve ilçe belediyelerinin, büyük şehirlerde büyükşehir belediyelerinin, büyükşehir belediyeleri dışında ise ilçe belediyelerinin, hafriyat toprağı, inşaat/yıkıntı atıkları ile doğal afet atıklarının toplanması, geçici biriktirilmesi, taşınması, geri kazanılması ve bertarafı ile ilgili yönetim planı hazırlamakla; hafriyat toprağı ve inşaat/yıkıntı atıklarının toplanması, geçici biriktirilmesi, taşınması ve bertarafı faaliyetlerini denetlemekle;

belediye sınırları içindeki hafriyat toprağı ve inşaat/yıkıntı atıkları geri kazanım tesisleri ile depolama sahalarına izin vermek ve gerektiğinde bu izni iptal etmekle, hafriyat toprağı ve inşaat/yıkıntı atıkları geri kazanım tesisleri sahaları ile depolama sahalarını belirlemek, kurmak/kurdurtmak ve işletmek/işlettirmekle yükümlü oldukları, 13. maddesinde;

hafriyat toprağı ile inşaat yıkıntı atıklarının üretici ve taşıyanları tarafından belediyelerin veya mahallin en büyük mülki amirinin gösterdiği ve izin verdiği geri kazanım ve depolama tesisleri dışında, denizlere, göllere, akarsulara veya herhangi bir yere dökülmesi ve dolgu yapılmasının yasak olduğu,

faaliyetleri sonucu hafriyat toprağı ve inşaat/yıkıntı atıklarının üretimine neden olacak özel veya resmi kişi, kurum ve kuruluşların bu atıkların üretilmesinden önce ilgili belediyeye/ mahallin en büyük mülki amirlerine başvurarak gerekli izinleri almak, atıklarını bu yönetmeliklerde belirtilen usul ve esaslara göre bu mercilerin göstereceği geri kazanım/depolama sahasına taşınmasını sağlamakla yükümlü oldukları hüküm altına alınmıştır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Yukarıda ver verilen mevzuat hükümlerinin değerlendirilmesinden; özel veya resmi tüm kurum ve kuruluşların faaliyetleri sonucu ortaya çıkan hafriyat toprağı ile inşaat/yıkıntı atıklarını büyükşehir belediyelerinin gösterdiği ve izin verdiği yerler dışına dökmenin yasaklandığı ve bu yöndeki bir faaliyet için gerekli izin ve belgelerin Büyükşehir Belediyesinden alınması yükümlülüğünün olduğu anlaşılmaktadır.

Bununla birlikte, 2872 sayılı Çevre Kanunu'nun ihlal edilip edilmediği ve ilgilisine idari para cezası verilip verilmeyeceği değerlendirmesi yapılırken, söz konusu faaliyetin bir kamu hizmetinin yerine getirilmesine yönelik olup olmadığının ve çevreyi kirletme sonucunu doğurup doğurmadığının bu faaliyetle sınırlı olarak dikkate alınması gerekmektedir.

Dosyanın incelenmesinden; dava dışı ...İnş. Turz. Teks. San. Dış Tic. Ltd. Şti - Başkan Yapı Tur. İnş. İth. İhr. San. Dış Tic. Ltd. Şti.

İş Ortaklığı ile Beylikdüzü Belediye Başkanlığı arasında "Beylikdüzü Yaşam Vadisi 1. Etap Kalan İşler ile 2. Etap Park Yapımı İşi Sözleşmesi" imzalandığı, burada yürütülecek faaliyetler nedeniyle gerekli olan malzemelerin temin ve nakliyesi amacıyla da, davacı şirket ile adı geçen ortaklık arasında "Nakliye ve Malzeme Temini Sözleşmesi" imzalandığı, davacı şirket tarafından; ...plakalı araç ile, anılan faaliyet kapsamında ... Madencilik San. ve Tic. Ltd.

Şti'den sipariş verilen nitelikli inşaat malzemesinin, bahsi geçen kamu hizmet sözleşmesinin gereği olarak nakliyesinin gerçekleştirildiği, ancak idare tarafından bu eylemin hafriyat toprağı dökümü olarak değerlendirildiği iddia edilmiştir.

Olayda; döküm faaliyetinin gerçekleştirildiği hususunda duraksama bulunmayan aracın davacı şirket adına kayıtlı olduğu, dökümün ise bir kamu hizmetinin yerine getirilmesi amacıyla yukarıda anılan sözleşmeye taraf olan ... İnş. Turz. Teks. San. Dış Tic. Ltd. Şti - ...Yapı Tur. İnş. İth. İhr. San. Dış Tic. Ltd. Şti.

İş Ortaklığı ile imzalanan "Nakliye ve Malzeme Temini Sözleşmesi"ne dayanılarak gerçekleştirildiği ve döküme konu malzeme (stabilize) hakkında tespit tarihi ile aynı gün düzenlenen sevk irsaliyesinin bulunduğu belirtilmiş ise de, davacı şirket ile kamu işinin yüklenicisi olan ortaklık arasında imzalanan sözleşmenin, resmi merci onayı olmayan, taraflar arasında her zaman düzenlenebilir nitelikte adi yazılı şekilde düzenlendiği, döküme konu malzeme hakkında düzenlenen sevk irsaliyesinde alıcının ise "Nakliye ve Malzeme Temini Sözleşmesi"ne taraf olmayan ...İnş.

Oto. Teks. San. Tic. Ltd. Şti. olarak belirtildiği ve söz konusu sevk irsaliyesinin de denetim sırasında idare görevlilerine ibraz edilmediği, ayrıca idare tarafından düzenlenen çevre denetim tutanağında dökümü yapılan malzemenin ise hafriyat toprağı olduğuna dair tespit dikkate alındığında, davacının izinsiz hafriyat toprağı döktüğü yolunda kanaat oluşmuştur.

Bu durumda, bir kamu hizmetinin yerine getirilmesi sırasında yürütülecek hafriyat toprağı taşıma, depolama gibi sair faaliyetlerin yukarıda da belirtildiği gibi çevreyi kirletme sonucunu doğurmayacağı, dolayısıyla temyize konu kararın gerekçesinde belirtilenin aksine bir kamu hizmetinin yerine getirilmesi sırasında yürütülecek faaliyetler için izin alınmasına gerek olmadığı, ancak davacının söz konusu dökümün bir kamu hizmetinin yerine getirilmesi amacıyla yapıldığına dair iddiasını kanıtlayamadığı, 04/12/2017 tarihli denetim tutanağı ve ekindeki fotoğrafların incelenmesinden;

davacı şirkete ait araç tarafından, 2872 sayılı Çevre Kanunu ve Hafriyat Toprağı, İnşaat ve Yıkıntı Atıklarının Kontrolü Yönetmeliği hükümlerine aykırı şekilde hafriyat toprağı döküldüğü kanaatine ulaşıldığından, dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

Bu itibarla; dava konusu işlemin iptaline dair İdare Mahkemesi kararına karşı yapılan istinaf başvurusunun kabulü ile İdare Mahkemesi kararının kaldırılarak davanın reddine ilişkin Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararında sonucu itibarıyla isabetsizlik görülmemiştir.

KARŞI OY (X)

Temyiz dilekçesinde öne sürülen hususlar 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 49. maddesinde yazılı nedenlerden hiçbirisine uymadığından, temyiz isteminin reddi ile temyize konu kararının aynen onanması gerektiği oyuyla, çoğunluk kararına katılmıyorum.

KARŞI OY (XX)

Dava; 2872 sayılı Çevre Kanununun 8. maddesi ile Hafriyat Toprağı, İnşaat ve Yıkıntı Atıklarının Kontrolü Yönetmeliği hükümlerinin ihlal edildiği gerekçesiyle, aynı Kanunun 20. maddesinin (r) bendi uyarınca davacı şirkete para cezası verilmesine ilişkin ...tarih ve ...sayılı İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanlığı işleminin iptali istemiyle açılmıştır.

Anayasamızın 6. maddesinde; hiç bir kimse veya organın kaynağını Anayasadan almayan bir Devlet yetkisini kullanamayacağı, 127. maddesinde ise; mahalli idarelerin kuruluş ve görevleri ile yetkilerinin, yerinden yönetim ilkesine uygun olarak kanunla düzenleneceği belirtilmiştir.

2872 sayılı Çevre Kanunu'nun 12. maddesi; bu Kanun hükümlerine uyulup uyulmadığını denetleme yetkisi Bakanlığa aittir. Gerektiğinde bu yetki, Bakanlıkça; il özel idarelerine, çevre denetim birimlerini kuran belediye başkanlıklarına, Denizcilik Müsteşarlığına, Türkiye Çevre Ajansına, Emniyet Genel Müdürlüğüne, Jandarma Genel Komutanlığına ve Sahil Güvenlik Komutanlığına devredilir, hükmünü, 24. maddesi; bu Kanunda öngörülen idarî yaptırım kararlarını verme yetkisi Bakanlığa aittir. Bu yetki, 12. maddenin birinci fıkrası uyarınca denetim yetkisinin devredildiği kurum ve merciler tarafından da kullanılır, hükmünü içermektedir.

Bu bağlamda, Çevre ve Orman Bakanlığı çıkarılan "Hafriyat Toprağı, İnşaat ve Yıkıntı Atıkları Yetki Devri" konulu ve 2008/06 sayılı Genelge ile; çevre denetim birimlerini kuran İstanbul Büyükşehir Belediyesi, Kocaeli Büyükşehir Belediyesi ve Adapazarı Büyükşehir Belediyesi, hafriyat toprağı ve inşaat/yıkıntı atıklarının toplanması, geçici biriktirilmesi, taşınması ve bertarafı faaliyetlerini denetleme ile 2872 sayılı Çevre Kanununun “İdari Nitelikteki Cezalar” başlıklı 20. maddesinde belirtilen hükümler kapsamında idari yaptırım kararı verme konularında yetkilendirilmiştir.

Bu Genelgeye göre yetki devri yapılan belediyeler;

i) Hafriyat toprağı ve inşaat/yıkıntı atıklarının toplanması, geçici biriktirilmesi, taşınması ve bertarafı faaliyetlerini denetleme,

ii) 2872 sayılı Çevre Kanununun "İdari Nitelikteki Cezalar" başlıklı 20 nci maddesinde belirtilen hükümler kapsamında idari yaptırım kararı verme konularında yetkili olmuşlardır.

5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 3/b maddesinde belediyenin organları; belediye meclisi, belediye encümeni ve belediye başkanı şeklinde tanımlanırken, 34/e maddesinde "Kanunlarda öngörülen cezaları vermek" belediye encümeninin görevleri arasında sayılmış, anılan Kanun'un 38. maddesinin (h) ve (p) bentlerinde de "Meclis ve encümen kararlarını uygulamak", "Kanunlarla belediyeye verilen ve belediye meclisi veya belediye encümeni kararını gerektirmeyen görevleri yapmak ve yetkileri kullanmak" görev ve yetkilerinin belediye başkanına ait olduğu ifade edilmiştir.

5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu'nun 18. maddesinde, büyükşehir belediye başkanının görev ve yetkileri tek tek sayılmış olup, sözkonusu maddede "kanunlarda

öngörülen cezaları vermek" büyükşehir belediye başkanının görev ve yetkileri arasında belirtilmemiştir. Aynı Kanun'un 28. maddesinde ise, "Belediye Kanunu ve diğer ilgili Kanunların bu kanuna aykırı olmayan hükümleri ilgisine göre büyükşehir ve ilçe belediyeleri hakkında da uygulanır. " hükmüne yer verilmiştir.

5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun "İdarî yaptırım kararı verme yetkisi" başlıklı 22. maddesinde; "1) Kabahat dolayısıyla idarî yaptırım kararı vermeye ilgili kanunda açıkça gösterilen idarî kurul, makam veya kamu görevlileri yetkilidir, 2) Kanunda açık hüküm bulunmayan hallerde ilgili kamu kurum ve kuruluşunun en üst amiri bu konuda yetkilidir." hükmü yer almaktadır.

Kamu idaresinin hızlı çalışabilmesi ve çeşitli sebeplere binaen Kanun'da yetkili kılınan makam tarfından başka bir makama yetkinin devredilmesi gerekli olabilir. Yetkinin bizzat yetkili makamca kullanılması esasına bir istisna olarak ifade edilen "yetki devri" müessesi, yasayla bir makama verilen karar alma yetkisinin, diğer bir makama aktarılması olup, doktrin ve yargısal içtihatlarla, yetki ögesinin nitelikleri dikkate alınarak geliştirilen bir takım koşul ve kurallara tabidir. Bu kriterlere uyulmadan yapılan yetki devri hukuki bakımdan geçerli sayılmayacak ve dolayısıyla bu yetki devrine dayanılarak tesis edilen idari işlemleri de geçersiz hâle getirebilecektir.

Yetki devrinin, ancak Kanunun açıkca izin vermesi halinde ve yine açıkça izin verdiği konular hakkında yapılabileceği ilgili yasalarda ve yargı içtihatlarında kabul edilmektedir. İmza yetkisinin devrinde ise, yetkili makam yetkili olduğu işlemlerden bir kısmının imzalanması yetkisini, astlarına devretmekte, imza yetkisini devralan kişi de, vekaleten görevlendirmeden farklı olarak, imza yetkisini devreden amirin görevi başında olduğu zamanlarda da bu yetkiyi kullanmaktadır. Ancak imza yetkisinin devrinde, yetki devrinden farklı olarak karar alma yetkisi imza yetkisini devreden makamda kalmaktadır.

Belediye başkanlarının da ancak yasal olarak münhasıran belediye başkanının imzalayacağı işlemler dışında olmak üzere kendilerinin imzalayacakları diğer işlemlerle sınırlı olarak imza yetkilerini devredebilecekleri şüphesizdir. Ancak belediye encümenine ait bir yetkinin belediye başkanı tarafından imza devri usulü ile devredilemeyeceği de tabidir.

Yukarıdaki mevzuat hükümlerinden; kanunlarda öngörülen para cezalarını vermekle görevli karar organının belediye encümeni, kurumun karar organlarınca alınan kararları uygulamakla görevli yürütme organının ise belediye başkanı olduğu, 5393 sayılı Kanuna göre belediye başkanlarının diğer kanunlarla belediyelere verilen ancak meclis yahut encümen kararını gerektirmeyen yetkileri kullanabileceği, öte yandan;

gerek 2872 sayılı Kanun gerek 2008/06 sayılı yetki devri genelgesinde "Belediye Başkanlıkları" ibaresi kullanılmaktaysa da, yetki devri için kurulması gereken "Çevre Denetim Birimlerinin" başkanlık makamına değil, belediye tüzel kişiliğine ait bir birim olduğu düşünüldüğünde bu ibarenin belediye tüzel kişiliğini ifade eden temsil makamının isminin kullanılmasından ibaret olduğu anlaşılmaktadır.

Keza 5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun 22. maddesinin 1. ve 2. fıkralarında yer alan, sırasıyla "Kabahat dolayısıyla idari yaptırım kararı vermeye ilgili kanunda açıkça gösterilen idari kurul, makam veya kamu görevlileri yetkilidir." ve "Kanunda açık hüküm bulunmayan hallerde ilgili kamu kurum ve kuruluşunun en üst amiri bu konuda yetkilidir." hükümleri dikkate alındığında, "ilgili kanun" ibaresiyle yetki devri yapılabilecek kurum ve kuruluşların teşkilat kanunlarının kastedildiği, bu bağlamda.

Belediye teşkilatını düzenleyen 5393 sayılı Kanun'un 34/e maddesiyle belediyenin vereceği cezalara ilişkin karar alma görevi açıkça belediye encümenlerine bırakılması nedeniyle, 5326 sayılı Kanun'un 22/2. maddesinde Belediye Başkanının ceza verebilmesine yönelik yetki yönünden öngörülen şartın oluşmadığı, dolayısıyla 2872 sayılı Kanun uyarınca verilecek cezalar konusundaki yetkinin yürütme organı olan belediye başkanı tarafından kullanılamayacağı açıktır.

Olayda ise, dava konusu idari para cezasının İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanı adına Genel Sekreter Yardımcısı tarafından verildiği görülmektedir. Bu durumda; yetkili Belediye Encümeni yerine Genel Sekreter Yardımcısı tarafından tesis edilen dava konusu işlemde, yetki yönüyle hukuka uyarlık bulunmadığından, dava konusu işlemin iptaline yönelik verilen İdare Mahkemesi kararına karşı yapılan istinaf başvurusunun kabulü ile İdare Mahkemesi kararının kaldırılarak davanın reddine ilişkin Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının bozulması gerektiği oyuyla, aksi yöndeki çoğunluk görüşüne katılmıyorum.