Danıştay 6. Daire E.2020/10663 K.2023/4329

Dava konusu istem: Mülkiyeti hazineye ait, Hatay ili, Belen ilçesi, … Mahallesi, … parsel sayılı taşınmazı kapsayan alanda Hatay Büyükşehir Belediye Meclisi'nin … tarih ve … sayılı kararı ile kabul edilen 1/5000 ölçekli ilave ve revizyon nazım imar planının iptali istenilmiştir.

İlk Derece Mahkemesi kararının özeti:.

İdare Mahkemesince verilen … tarih ve E:…, K:… sayılı kararda; hazine mallarını idare etme konusunda genel yetkili kuruluşun Milli Emlak Genel Müdürlüğü olduğu, 703 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile Milli Emlak Genel Müdürlüğü'nün Maliye Bakanlığı'nın hizmet birimleri arasından çıkarıldığı, 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 99. maddesi ile Milli Emlak Genel Müdürlüğü'nün Çevre ve Şehircilik Bakanlığı'na bağlandığı, 101. maddesi ile de hazine mallarını idare etme yetkisinin anılan Genel Müdürlüğe ait olduğunun hükme bağlandığı,

dolayısıyla hazine mallarına yönelik işlemlerde dava açmaya ehil idarenin Çevre ve Şehircilik Bakanlığı'nın teşkilat yapısı dikkate alındığında illerde valilik, ilçelerde ise kaymakamlık olabileceği, Maliye Hazinesi'nin dava açma yönünden yetkisinin bulunmadığı sonucuna ulaşıldığından, dava açma ehliyeti bulunmayan idarece açılan iş bu davanın ehliyet yönünden reddine karar verilmiştir.

Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının özeti: İstinaf başvurularına konu İdare Mahkemesi kararının hukuka ve usule uygun olduğu ve istinaf dilekçelerinde ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurularının reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Maliye hazinesinin taraf olduğu davalarda; temsil ettikleri tüm kurumların davalarını takip etmeye, işlerini yapmaya, taraf sıfatıyla yer almaya yetkili oldukları, temsil ettikleri kurumun adının dava dilekçesinde doğrudan belirtilmemiş olmasının davanın ehliyetsiz olarak açıldığı anlamına gelmeyeceği, Belen Kaymakamı tarafından taraflarına verilen dava takip yetkisi ile ilgili evrakın mahkemece yanlış değerlendirildiği, temsilcileri olduğu idare ile hazine avukatları arasında herhangi bir müvekkil-vekil ilişkisinin yani borçlar hukuku anlamında kurulmuş bir vekâlet sözleşmesinin bulunmadığı, kanun gereği kurulmuş bir temsil yetkilerinin olduğu, temyize konu kararın hukuku aykırı olduğu bozulmasına karar verilmesi gerektiği ileri sürülmüştür.

SAVUNMANIN ÖZETİ

Savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ…'NİN DÜŞÜNCESİ : Davacının temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının bozulmasına karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

MADDİ OLAY

Mülkiyeti hazineye ait Hatay ili, Belen ilçesi, … Mahallesi, … parsel sayılı taşınmazı kapsayan alanda Hatay Büyükşehir Belediye Meclisi'nin … tarih ve … sayılı kararı ile kabul edilen 1/5000 ölçekli ilave ve revizyon nazım imar planı 01.04.2019 - 02.05.2019 tarihleri arasında askıya çıkartılmıştır. Bu plana askı süresinde 29.04.2019 tarihli dilekçe ile Belen Kaymakamlığı Milli Emlak Şefliği adına Belen Kaymakamı tarafından yapılan itirazın Hatay Büyükşehir Belediye Meclisi'nin … tarih ve … sayılı kararı ile reddi üzerine ''maliye hazinesi'' adına hazine avukatı tarafından itiraza konu planın iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT

Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının "Hak arama hürriyeti" başlıklı 36. maddesinde de: "Herkes, meşru vasıta ve yollardan faydalanmak suretiyle yargı mercileri önünde davacı ve davalı olarak iddia ve savunma ile adil yargılanma hakkına sahiptir.", "İdarenin bütünlüğü ve kamu tüzel kişiliği" başlıklı 123. maddesinde, "İdare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir. İdarenin kuruluş ve görevleri, merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayanır. Kamu tüzelkişiliği, kanunla veya Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle kurulur." hükümlerine yer verilmiştir.

Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesinin 6/1. maddesinde: "Herkes davasının, medeni hak ve yükümlülükleriyle ilgili uyuşmazlıklar ya da cezai alanda kendisine yöneltilen suçlamaların esası konusunda karar verecek olan, yasayla kurulmuş, bağımsız ve tarafsız bir mahkeme tarafından, kamuya açık olarak ve makul bir süre içinde görülmesini isteme hakkına sahiptir." kuralı yer almıştır.

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 31. maddesiyle, ehliyet ve tarafların vekilleri konusunda bu Kanun'da hüküm bulunmayan hallerde uygulanması öngörülen 6100 sayılı Hukuk Muhakemeleri Kanunu'nun 50. maddesinde, medenî haklardan yararlanma ehliyetine sahip olanın davada taraf ehliyetine de sahip olacağı; 51. maddesinde, dava ehliyetinin, medeni hakları kullanma ehliyetine göre belirleneceği; 52. maddesinde, medeni hakları kullanma ehliyetine sahip olmayanların davada kanuni temsilcileri, tüzel kişilerin ise yetkili organları tarafından temsil edileceği kurala bağlanmıştır.

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 08.06.2000 tarih ve 4577 sayılı Kanunla değişik 2. maddesinde, idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılan davalar iptal davası olarak tanımlanmıştır.

Aynı Kanunun 14. maddesinin 3. fıkrasında; dilekçelerin Danıştayda daire başkanının görevlendireceği bir tetkik hakimi, idare ve vergi mahkemelerinde ise mahkeme başkanı veya görevlendireceği bir üye tarafından a) görev ve yetki, b) idari merci tecavüzü, c) ehliyet, d) idari davaya konu olacak kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem olup olmadığı, e) süre aşımı, f) husumet, g) 3 ve 5'inci maddelere uygun olup olmadıkları yönlerinden sırayla inceleneceği belirtilmiş, aynı maddenin 6. fıkrasında;

yukarıdaki hususların ilk incelemeden sonra tespit edilmesi halinde de davanın her safhasında 15. madde hükmünün uygulanacağı düzenlenmiş, 15. maddenin 1. fıkrasının (b) bendinde ise, dilekçelerde 14. maddenin 3/c bendine aykırılık görülmesi halinde davanın reddine karar verileceği hükme bağlanmıştır.

09.07.2018 tarih ve 30473 sayılı (3. Mükerrer) Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 703 sayılı Anayasada Yapılan Değişikliklere Uyum Sağlanması Amacıyla Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin Geçici 1. maddesinin 19. fıkrasında, "Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte kapatılan veya bünyesinde bulunduğu bakanlık veya diğer kamu kurum ve kuruluşu değiştirilen birimlerin görevlerinden dolayı yapılan işlem ya da taraf olunan sözleşmelerde bu birimlerin veya görevlerinin devredildiği bakanlık veya diğer kamu kurum ve kuruluşları taraf olur..." hükmüne yer verilmiştir.

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu'nun 09.07.2018 tarih ve 30473 sayılı (3. Mükerrer) Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 703 sayılı Anayasada Yapılan Değişikliklere Uyum Sağlanması Amacıyla Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin 213. maddesiyle değişen 45. maddesinde;...''Genel bütçe kapsamındaki kamu idarelerinin edindiği taşınmazlar Hazine adına, diğer kamu idarelerine ait taşınmazlar ise tüzel kişilikleri adına tapu sicilinde tescil olunur. Hazine adına tescil edilen taşınmazlar Çevre ve Şehircilik Bakanlığı tarafından yönetilir...'' hükmü yer almaktadır.

10.07.2018 tarih ve 30474 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 99. maddesinde; Milli Emlak Genel Müdürlüğünün, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı'nın hizmet birimleri arasında sayılmış, 101. maddesinde ise Hazine malları konusunda genel yetkili kuruluşun Milli Emlak Genel Müdürlüğü olduğu hükmüne yer verilmiştir.

25.07.2018 tarihli, 129554 sayılı Çevre ve Şehircilik Bakanlığı, Milli Emlak Taşra Birimleri İşlem Yönergesi'nin "Tanımlar" başlıklı 4. maddesinde yönerge de geçen bakanlık ibaresinin Çevre ve Şehircilik Bakanlığı'nı, İl Müdürlüğü'nün ise Çevre ve Şehircilik İl Müdürlüğü'nü ifade edeceğinin belirtildiği, 8. maddesinde Milli Emlak Müdürlüğü'nün bulunmadığı ilçelerde milli emlak işlemlerinin doğrudan kaymakama bağlı milli emlak şefliğince yürütüleceğinin kurala bağlandığı, Ek 4'te sayılan Milli Emlak Müdürlüğü'nün kurulduğu belirtilen ilçeler arasında ise Hatay ilinde İskenderun ve Dörtyol ilçeleri'ne yer verilmediği görülmüştür.

19.07.2007 tarih ve 26557 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkında Yönetmeliğin ''Tanımlar" başlıklı 4. maddesinin 1. fıkrasının f) bendinde; Hazine: Genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri açısından Devlet tüzel kişiliğinin adını, g) bendinde; Hazine taşınmazı: Hazinenin özel mülkiyetindeki taşınmazlar ile Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerleri, h) bendinde (Değişik:RG-5/10/2022-31974) İdare: Merkezde Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığını (Milli Emlak Genel Müdürlüğü); illerde çevre, şehircilik ve iklim değişikliği il müdürlüğünü (milli emlak dairesi başkanlığı veya milli emlak müdürlüğü) ve ilçelerde milli emlak müdürlüğünü yoksa milli emlak şefliğini ifade ettiği hükmüne yer verilmiştir.

659 sayılı Genel Bütçe Kapsamındaki Kamu İdareleri ve Özel Bütçeli İdarelerde Hukuk Hizmetlerinin Yürütülmesine İlişkin Kanun Hükmünde Kararname'nin "Takip ve temsil yetkileri ile bunların kapsamı, niteliği ve kullanılması" başlıklı 6. maddesinin 2. fıkrasında ise, "İdareleri adli ve idari yargıda, icra mercileri ve hakemler nezdinde vekil sıfatıyla doğrudan temsil yetkisi; hukuk birimi amirleri, hukuk müşavirleri, muhakemat müdürleri ve avukatlara aittir." kuralı yer almıştır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Kişinin bizzat veya vekili aracılığıyla bir davayı davacı veya davalı olarak takip etme ve usulî işlemleri yapabilme ehliyeti olan dava ehliyeti, medeni hakları kullanma ehliyetinin usul hukukunda büründüğü şekildir; dolayısıyla, medeni hakları kullanma ehliyetine (fiil ehliyetine) sahip gerçek ve tüzel kişiler dava ehliyetine de sahiptirler.

Dava açma ehliyeti, davanın esasının incelenebilmesinin ön koşulu olmakla birlikte bu koşulun var olup olmadığı incelenirken ''tüzel kişiliğe'' sıkı sıkıya bağlı kalınarak dar kalıplar içinde idareleri dava ehliyetinden yoksun bırakmak Anayasada tanınan ''hak arama hürriyetinin'' ihlali sonucunu doğuracaktır.

Nitekim Anayasa Mahkemesi'nin 2019/38387 başvuru numaralı ve 15.03.2023 tarihli kararında; ''Öte yandan mahkemelerin usul kurallarını uygularken yargılamanın hakkaniyetine zarar getirecek ölçüde katı şekilcilikten kaçınmaları gerektiği gibi kanunla öngörülmüş usul şartlarının ortadan kalkmasına neden olacak ölçüde aşırı esneklikten de kaçınmaları gerekir (Kamil Koç, B. No: 2012/660, 7/11/2013, § 65).'' ifadelerine yer verilmiş,

Avrupa İnsan Hakları Mahkemesinin 36533/04 başvuru numaralı ve 14.10.2008 tarihli Mesutoğlu-Türkiye kararında özetle; mahkemeye erişim hakkının mutlak olmadığını, bazı sınırlamalara tabi olabildiğini, bununla birlikte getirilen kısıtlamaların, hakkın özünü ortadan kaldıracak ölçüde, kişinin mahkemeye erişimini engellememesi gerektiğini, mahkemeye erişim hakkına getirilen bu tür sınırlamaların ancak meşru bir amaç güdüldüğü takdirde ve hedeflenen amaç ile başvurulan araçlar arasında makul bir orantı olması halinde Sözleşmenin 6/1. maddesi ile bağdaşabileceğini, bu ilkelerden,

dava açma hakkının doğal olarak yasayla belirlenen şartları mevcut olmakla birlikte, mahkemelerin yargılama usullerini uygularken bir yandan davanın hakkaniyetine halel getirecek kadar abartılı şekilcilikten, öte yandan, kanunla öngörülmüş olan usul şartlarının ortadan kalkmasına neden olacak kadar aşırı bir gevşeklikten kaçınmaları gerektiği belirtilmiştir.

Yukarıda yer alan Anayasa Mahkemesi ve Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi kararlarında yer alan ifadeler ile mevzuat hükümlerinin birlikte değerlendirilmesinden; hazinenin; genel bütçe ile idare edilen kamu kuruluşları açısından devlet tüzel kişiliğine verilen bir isim olduğu, hazine taşınmazının; söz konusu kuruluşların özel mülkiyetindeki taşınmazlar ile devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerleri ifade ettiği, bu taşınmazların niteliği itibariyle tapu siciline kaydedilebilir olanlarının ise ''hazine taşınmazı'' olarak tapuya kaydedildiği anlaşılmıştır.

Hazine ve Maliye Bakanlığı'nın teşkilat şeması ile ilgili mevzuat hükümlerinin incelenmesinde ise; ''maliye hazinesinin'' söz konusu bakanlığın taşra veya merkez teşkilatında yer alan bağlı, ilgili ya da ilişkili bir kuruluş olmadığı, hizmet birimleri arasında da sayılmadığı görülmüştür.

Bu itibarla, ''maliye hazinesinin'' kamu tüzel kişiliğine haiz bağımsız bir kurum, kuruluş ya da birim olmadığı, bu ifade ile kastedilenin esasen hazine mallarını temsil ve yönetmeye yetkili kurum/kuruluş olduğu, anılan hususta genel yetkili kuruluşun ise ''Hazine ve Maliye Bakanlığı'' iken 10.07.2018 tarihinde Resmi Gazete'de yayımlanan 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile yapılan değişiklik ile ''Milli Emlak Genel Müdürlüğü'' olarak değiştirildiği, anılan genel müdürlüğün Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı'nın hizmet birimleri arasında sayıldığı, milli emlak müdürlüğü'nün bulunmadığı ilçelerde ise kaymakama bağlı milli emlak şefliğinin söz konusu iş ve işlemleri yürüteceği sonucuna ulaşılmıştır.

Uyuşmazlıkta, hazine taşınmazının bulunduğu Hatay ili, Belen ilçesinde ''milli emlak müdürlüğü'' bulunmadığından dava konusu 1/5000 ölçekli nazım imar planına askı süresinde ''milli emlak şefliği'' adına Belen Kaymakamı tarafından itiraz edildiği, yine dosyaya sunulan ''milli emlak şefliği'' adına aynı kaymakam tarafından imzalanan 18.11.2019 tarihli yetki belgesi ile Belen ilçesinde mülkiyeti hazineye ait taşınmazlar ile ilgili 2019 yılı içerisinde Hatay İdare Mahkemelerinde dava açma, açılan davaları takip etme ve duruşmalara katılma hususunda İskenderun Hazine avukatlığında görev yapan bir kısım hazine avukatına yetki verildiği görülmüştür.

Bu durumda, maliye hazinesini temsilen açılan davada hazine taşınmazları ile ilgili genel yetkinin Çevre ve Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı'na geçmiş olması nedeniyle idarenin devamlılığı ve yasal halefiyet ilkesi kapsamında anılan Bakanlığın ilçe teşkilatı olan ''Belen Kaymakamlığı''nın davacı olarak alınması suretiyle uyuşmazlığın esası hakkında karar verilmesi gerektiği sonucuna ulaşıldığından, davanın ehliyet yönünden reddine ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik yapılan istinaf başvurusunun reddine ilişkin temyize konu Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararında isabet bulunmamaktadır.