Danıştay 6. Daire E.2020/7230 K.2022/8523

İstemin özeti

Ankara İli, Yenimahalle İlçesi, … Mahallesi, … ada, … parsel ve … ada, … parsel sayılı taşınmazlara yönelik Ankara Büyükşehir Belediye Meclisinin … tarih ve … sayılı kararı ile onaylanan 1/5000 ölçekli nazım imar planı değişikliğinin iptali istemiyle açılan davada, Danıştay Altıncı Dairesinin 21/11/2018 tarih ve E:2018/549, K:2018/9487 sayılı bozma kararına uyularak, dava konusu işlemin iptali yolunda ... İdare Mahkemesince verilen … tarih ve E:…, K:… sayılı kararın, usul ve hukuka aykırı olduğu ileri sürülerek bozulması istenilmektedir.

SAVUNMANIN ÖZETİ

Temyiz edilen kararda bozma nedenlerinden hiçbirisi bulunmadığından, usul ve kanuna uygun olan kararın onanması gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ …'NUN DÜŞÜNCESİ: Temyiz isteminin reddi ile usul ve yasaya uygun olan Mahkeme kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra işin gereği görüşüldü:

İdare ve vergi mahkemelerince verilen kararların temyiz yolu ile incelenerek bozulabilmeleri 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 49. maddesinde belirtilen nedenlerden birinin bulunması halinde mümkündür.

... İdare Mahkemesince verilen … tarih ve E:…, K:… sayılı karar ve dayandığı gerekçe hukuk ve usule uygun olup, bozulmasını gerektirecek bir sebep bulunmadığından, temyiz isteminin reddi ile anılan kararın ONANMASINA, dosyanın adı geçen Mahkemeye gönderilmesine, 2577 sayılı Kanunun (Geçici 8. maddesi uyarınca uygulanmasına devam edilen) 54. maddesinin 1. fıkrası uyarınca bu kararın tebliğ tarihini izleyen günden itibaren 15 gün içerisinde kararın düzeltilmesi yolu açık olmak üzere 11/10/2022 tarihinde, oyçokluğuyla, karar verildi.

KARŞI OY (X): Dava, Ankara İli, Yenimahalle İlçesi,.

Mahallesi, … ada, … parsel ve … ada, … parsel sayılı taşınmazlara yönelik Ankara Büyükşehir Belediye Meclisinin … tarih ve … sayılı kararı ile onaylanan 1/5000 ölçekli nazım imar planı değişikliğinin iptali istemiyle açılmış, Danıştay Altıncı Dairesinin bozma kararına uyularak İdare Mahkemesince, mahallinde yaptırılan keşif ve bilirkişi incelemesi sonucunda düzenlenen bilirkişi raporu ile dosyada yer alan bilgi ve belgelerin birlikte değerlendirilmesinden, taşınmazların yapı ve nüfus yoğunluğunun artırılmasının üst 1/25.000 ölçekli Başkent Ankara Nazım İmar Planına uygun olmadığı, parsel bazında değişiklik yapıldığı,

emsal değerinin artırılmasına karşılık sosyal donatı alanlarının nasıl ve nerede karşılanacağının belirlenmediği, plan değişikliğini zorunlu kılan nesnel ve teknik gerekçelerin bulunmadığı, alandaki nüfus ve yapı yoğunluğunun artırılmasına yönelik yapıldığı anlaşılan dava konusu nazım imar planı değişikliğinde şehircilik ilkelerine, kamu yararına ve hukuka uyarlık bulunmadığı, öte yandan planlama alanında ve çevresinde yapılaşmaların büyük ölçüde tamamlanmış olmasının dava konusu işlemi hukuka uygun hale getirmeyeceği gerekçesiyle iptaline karar verilmiş, bu karar davalı idare vekili tarafından temyiz edilmiştir.

Dosyanın incelenmesinden, uyuşmazlık konusu taşınmazlar 21.02.1994 onay tarihli 1/5000 ölçekli nazım imar planında kentsel çalışma alanı kullanımında, bu doğrultuda 14.05.1997 onay tarihli 1/1000 ölçekli uygulama imar planında E:1.50, hmaks:serbest yapılaşma koşullarında kentsel servis alanı kullanımında kalmakta iken, taşınmaz malikinin talebi doğrultusunda Ankara Büyükşehir Belediye Meclisinin … tarih ve … sayılı kararı ile onaylanan dava konusu 1/5000 ölçekli nazım imar planı değişikliği ile toplam 27.568 m2 büyüklüğünde olan … ada, … parsel sayılı taşınmazın "E:1.50, hmaks:serbest" olan yapılaşma koşulu korunarak,

işlevinin konut alanına çevrildiği, toplam 19.342 m2 büyüklüğünde olan … ada, … parsel sayılı taşınmazın ise 3.152 m2'lik kısmına "park alanı", kalan kısmına "inşaat alanı:29.013 m2 (E:2.00'ye karşılık gelmekte), hmaks:serbest yapılaşma koşullarında konut alanı" işlevi getirildiği anlaşılmaktadır.

İdare Mahkemesince, Danıştay Altıncı Dairesinin bozma kararına uyularak yeni bilirkişi heyeti aracılığıyla mahallinde yeniden yaptırılan keşif ve bilirkişi incelemesi sonucunda düzenlenen raporda genel olarak; uyuşmazlık konusu alana 1.750 kişinin yaşayacağı 437 adet konut ve 6.563 m2 ilave inşaat alanı getirildiği, plan değişikliğinin onaylanmasından sonra 2007 yılında yürürlüğe giren 1/25.000 ölçekli Başkent Ankara Nazım İmar Planında "yerleşik konut alanı" kullanımında kalan taşınmazlara dava konusu nazım imar planı değişikliği ile getirilen işlevin üst ölçekli planla uyumlu olduğu,

buna karşılık 1/25.000 ölçekli nazım imar planına ait açıklama raporunda, önceki 1/50.000 ölçekli nazım imar planında bölge için belirlenen nüfus ve yoğunluk değerlerinin korunması öngörüldüğünden, taşınmazlarda nüfus artışı yapılması yönünden üst ölçekli plana aykırı olduğu, plan değişikliğini zorunlu kılan bilimsel, nesnel ve teknik gerekçelerin bulunmadığı, dava konusu plan değişikliği ile parsel bazında ve plan bütünlüğünü bozan bir düzenleme yapılması, kişiye özel düzenleme olması, plan bütünlüğünün gözardı edilmesi ve noktasal değişiklikle nüfus yoğunluğunun artırılması nedeniyle imar mevzuatına ve kamu yararına aykırı olduğu,

alana ilave edilen nüfus için 3.152 m2 yeşil alan ayrılmakla birlikte, terk edilen bu alanın inşaat hakkının korunduğu, ayrıca yeşil alan dışında, ilave nüfusun ihtiyacı olan eğitim, sağlık gibi diğer donatı alanlarının Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliğinde öngörülen standartlar doğrultusunda ayrılmamasının, anılan Yönetmeliğin 28. maddesine aykırı olduğu, dava konusu planlama alanının, yapılaşmaların tamamlandığı ve yapı kullanma izinlerinin alınarak yaşanılan bir bölge haline geldiği, alanın yakın çevresinde de plan kararları doğrultusunda yapılaşmaların %80 oranında tamamlandığının keşif sırasında görüldüğü,

ancak alandaki yapılaşmaların tamamlanmış olmasının dava konusu plan değişikliğini şehircilik ilkelerine, kamu yararına ve hukuka uygun hale getirmeyeceği, aksine telafisi mümkün olmayan sürecin yaşanmasına sebebiyet vereceği şeklinde tespit ve değerlendirmelere yer verildiği ve anılan bilirkişi raporu esas alınarak dava konusu işlemin iptaline karar verildiği görülmektedir.

Dava konusu 1/5000 ölçekli nazım imar planı değişikliğinin onaylandığı 11.10.2005 tarihinde üst kademe plan olarak yürürlükte olan 18.07.2001 onay tarihli 1/50.000 ölçekli Ankara 1990 Nazım Planı Kısmi Revizyonunda taşınmazlar için öngörülen kentsel servis alanı işlevinin, dava konusu plan değişikliğinden sonra Ankara Büyükşehir Belediye Meclisinin … tarih ve … sayılı kararı ile onaylanan 1/25.000 ölçekli 2023 Başkent Ankara Nazım İmar Planı ile meskun konut alanına çevrildiği,

bu haliyle, taşınmazlara getirilen kullanım kararı yönünden 1/50.000 ölçekli nazım planı kısmi revizyonu ile sonradan yürürlüğe giren 1/25.000 ölçekli nazım imar planı arasında uyumsuzluk oluştuğu anlaşıldığından, dava konusu 1/5000 ölçekli nazım imar planı değişikliğinin planların kademeli birlikteliği ilkesine uygunluğu yönünden değerlendirilebilmesi için öncelikle, aynı alana yönelik farklı düzenlemeler getiren söz konusu üst kademe imar planlarının mevcut hukuki durumlarının saptanması, bu suretle somut uyuşmazlıkta esas alınacak üst kademe plan kararının ortaya konulması gerekmektedir.

Bu kapsamda, Ankara ili bütünü için 1/25.000 ölçekli 2023 Başkent Ankara Nazım İmar Planının Ankara Büyükşehir Belediye Meclisinin … tarih ve … sayılı kararı ile onaylanması, mevcut 1/50.000 ölçekli nazım planı kısmi revizyonunu kendiliğinden hükümsüz hale getirmeyeceği gibi söz konusu plan revizyonunun yürürlükten kaldırılmasına yönelik ilgili Bakanlıkça alınan herhangi bir karar da bulunmadığı anlaşılmaktadır. Bu durumda yetkili idarece geri alınması veya kaldırılması yönünde herhangi bir işlem tesis edilmeyen 1/50.000 ölçekli nazım planı kısmi revizyonunun tamamının veya uyuşmazlık konusu taşınmazları kapsayan kısmının iptali yolunda verilen yargı kararı da bulunmadığından, söz konusu planının halen yürürlükte olduğu sonucuna varılmaktadır.

Diğer taraftan, Ankara ilinin planlama tarihçesine ilişkin olarak 1/25.000 ölçekli 2023 Başkent Ankara Nazım İmar Planı Açıklama Raporunda; "mülga İmar ve İskan Bakanlığı bünyesinde yer alan Ankara Metropoliten Alan Nazım Plan Bürosu tarafından hazırlanan ve anılan Bakanlıkça 1982 yılında onaylanan 1/50.000 ölçekli Ankara 1990 Nazım Planının, projeksiyonunu 1990 yılında tamamladığı halde bütüncül nitelikte yeni bir üst ölçekli plan onaylanmadığından, anılan planın uygulanmasına devam edildiği,

buna karşılık zaman içinde yapılan nazım plan değişiklikleri, ilgili belediyelerce yapılan ıslah imar planlar ile ilave nazım imar planları, belediye mücavir alan sınırı dışındaki parçacıl planlama yaklaşımları ve kaçak yapılaşmaların kontrol edilmemesi gibi nedenlerle söz konusu üst ölçekli planın işlevsiz hale geldiği, bu doğrultuda ilk olarak Eskişehir yolu, Konya yolu ve çevre otoyolu arasında kalan güneybatı Ankara gelişme aksına yönelik 1/50.000 ölçekli Ankara 1990 Nazım Planı Kısmi Revizyonunun Bayındırlık ve İskan Bakanlığınca 18.07.2001 tarihinde onaylandığı,

bu plan ile 2015 planlama çalışmaları kapsamında tanımlanan yıldız formundaki gelişme- desantralizasyon akslarının (Eskişehir Yolu Aksı - İncek, Taşpınar Aksı) ve bunlar arasındaki Atatürk Orman Çiftliği açılımını sağlayan havalanma koridorunu tanımlayan makroformun büyük ölçüde yitirildiği, dolayısıyla kent bütününde yoğunlaşıp karmaşıklaşan sorunlara parçacıl çözüm önerileri getirilmesinin, sorunları daha karmaşık boyutlara taşıyabildiği ve başka kentsel sorunları da tetikleyerek yeni sorunlara ve çözüm güçlüklerine sebebiyet verebildiği,

bu aşamada yürürlüğe giren 5216 sayılı Kanunla, belde belediyelerinin büyükşehire bağlamasının, kentte geniş etki alanı sayılabilecek bir bölgenin belediye sınırı içine dahil edilmesinin ve bu sınırda büyükşehir belediyesine, ölçeğini 1/25.000 olarak sınırlasa da, bütüncül bir üst ölçekli plan yapma görevi ve sorumluluğu verilmesinin bir fırsat olarak değerlendirilmesi gerektiği, 1/25.000 ölçekli nazım imar planı ile Başkentin sürekli ve etkili bir planlama mekanizmasına kavuşturulmasının hedeflendiği" şeklinde açıklamalara yer verildiği görülmektedir.

Öte yandan, 3194 sayılı İmar Kanununun imar planlarında Bakanlığın yetkisini düzenleyen 9. maddesinin 1. fıkrasında, Bakanlıkça gerekli görülen hallerde, kamu yapıları ve enerji tesisleriyle ilgili alt yapı, üst yapı ve iletim hatlarına ilişkin imar planı ve değişikliklerinin, umumi hayata müessir afetler dolayısıyla veya toplu konut uygulaması veya Gecekondu Kanununun uygulanması amacıyla yapılması gereken planların ve plan değişikliklerinin, birden fazla belediyeyi ilgilendiren metropoliten imar planlarının veya içerisinden veya civarından demiryolu veya karayolu geçen,

hava meydanı bulunan veya havayolu veya denizyolu bağlantısı bulunan yerlerdeki imar ve yerleşme planlarının tamamını veya bir kısmını, ilgili belediyelere veya diğer idarelere bu yolda bilgi vererek ve gerektiğinde işbirliği sağlayarak yapmaya, yaptırmaya, değiştirmeye ve re'sen onaylamaya yetkili olduğu hüküm altına alınmış, dava konusu 1/5000 ölçekli nazım imar planı değişikliğinin onaylanmasından daha önce 23.07.2004 tarih ve 25531 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanununun 7. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde, çevre düzeni planına uygun olmak kaydıyla,

büyükşehir belediye sınırları içinde 1/5.000 ile 1/25.000 arasındaki her ölçekte nazım imar planını yapmak, yaptırmak ve onaylayarak uygulamak yetkisinin büyükşehir belediyelerine ait olduğu düzenlemesine, 5393 sayılı Belediye Kanununun 18. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendine 5538 sayılı Kanun'un 29. maddesi ile eklenen cümle ile, belediye sınırları il sınırı olan büyükşehir belediyelerinde il çevre düzeni planının ilgili büyükşehir belediyeleri tarafından yapılacağı ve doğrudan belediye meclisi tarafından onaylanacağı düzenlemesine yer verilmiştir.

İdarenin kanuniliğini düzenleyen Anayasa hükmü gereğince yetki kamu düzeninden olup, kamu hukukunda bir yetkinin ancak kanunla kendisine verilen makam tarafından kullanılması esas olduğundan, yukarıda yer verilen yasal düzenlemeler uyarınca, 3194 sayılı Kanun'un 9. maddesinde belirtilen istisnai durumlar haricinde, büyükşehir belediyesi sınırları içinde kalan alanlara yönelik nazım imar planları ile il düzeyinde arazi kullanım kararlarını belirleyen üst ölçekli planların yapılması ve onaylanması hususunda genel yetkili idarenin büyükşehir belediyeleri olduğu açıktır.

Bu itibarla, 1/50.000 ölçekli Ankara 1990 Nazım Planı Kısmi Revizyonunun güncelliğini yitirmiş ve ihtiyaca cevap veremez hale gelmiş olması, parçacıl şekilde yapılacak müdahalelerin daha büyük ve yeni sorunlara sebebiyet verebilecek olması gibi hususlar gerekçe gösterilmek suretiyle, güncel verilere, ilgili kurum görüşlerine, analiz-sentez çalışmalarına dayalı şekilde kent genelindeki tüm planlama faaliyetlerine yön vermek amacıyla hazırlanan ve il düzeyinde üst ölçekli plan yapma yetkisine sahip idarece onaylanan 1/25.000 ölçekli 2023 Başkent Ankara Nazım İmar Planının, kullanım kararlarına uyulması zorunlu olan üst kademe plan olduğu sonucuna varılmaktadır.

Aksi durumun kabulü, eski tarihli üst ölçekli planın bulunması nedeniyle yeni yasal düzenlemelerin uygulanamaması sonucunu doğuracağından, uyuşmazlıkta üst ölçek-alt ölçek plan ilişkisinin 2007 yılı onaylı 1/25.000 ölçekli nazım imar planı üzerinden kurulması gerekmektedir.

Bu suretle 1/25.000 ölçekli nazım imar planında, önceki üst ölçekli plandan farklı olarak, bölgenin kentsel servis alanı işleviyle gelişmesi değil, yerleşik konut alanı dokusunun korunması öngörüldüğünden, taşınmazlara getirilen kullanım kararının planlama hiyerarşine uygun olduğu anlaşılmaktadır.

Dava konusu 1/5000 ölçekli nazım imar planı değişikliği ile yapılan nüfus artışının planlama hiyerarşisine uygunluğu yönünden ise; her ne kadar 2007 yılı onaylı 1/25.000 ölçekli nazım imar planında, bir önceki üst kademe plan olan 2001 yılı onaylı 1/50.000 ölçekli nazım planının bölgeye yönelik nüfus öngörüleri geçerli kabul edilmişse de, 1/50.000 ölçekli planın hedef nüfusunun, mülga Bayındırlık ve İskan Bakanlığınca 1990 yılı esas alınarak belirlendiği ve söz konusu planın projeksiyonunu tamamlayarak güncelliğini yitirdiği göz önünde bulundurulduğunda,

zaman içinde bölgeye yönelen talep artışının ve bölgenin gelişen ve değişen ihtiyaçlarının karşılanabilmesini teminen, yürürlükteki üst kademe planın ana kararlarını ve stratejilerini bozmayacak şekilde nüfusun alt ölçekli planlarda bir miktar artırılabileceğinin kabulü gerekmektedir.

Bu doğrultuda 1/25.000 ölçekli nazım imar planında taşınmazların yer aldığı alt bölge için öngörülen projeksiyon nüfusu aşmayan ve hem planlama alanın büyüklüğü hem de nüfus artış oranı itibariyle üst kademe planın ana kararlarını bozucu nitelikte olmasına imkan bulunmayan dava konusu plan değişikliğinin, yoğunluk kararları yönünden de planların kademeli birlikteliği ilkesine uygun olduğu anlaşıldığından, aksi yönde değerlendirmeler içeren bilirkişi raporunda isabet görülmemiştir.

Diğer taraftan, Plan Yapımına Ait Esaslara Dair Yönetmeliğin ekindeki tablolarda asgari standartları belirlenen sağlık, eğitim, ibadet, sosyal ve kültürel tesis, yeşil alan gibi sosyal donatı ve teknik altyapı alanlarının tamamının, iki adet taşınmazla sınırlı şekilde yapılan dava konusu nazım imar planı değişikliği ile getirilmesinin beklenilmesi hayatın olağan akışına aykırı olduğu gibi, taşınmazların alansal büyüklükleri göz önünde bulundurulduğunda, söz konusu donatılar için Yönetmelik'te öngörülen asgari parsel büyüklüğü koşulunun sağlanmasına da imkan bulunmayacağı, kaldı ki yürüme mesafeleri ve alt bölgeler dikkate alınarak plan bütününde bir kurgu içerisinde tasarlanan donatı alanları arasındaki bütünlüğün de olumsuz etkilenmesine sebebiyet verebileceği açıktır.

Bu itibarla, bir veya birkaç taşınmaza özgü olarak yapılan plan değişikliklerinin yargısal denetiminde, bölgenin donatı dengesinin olumsuz etkilenip etkilenmediğine dair incelemenin sadece planlama alanı ile sınırlı şekilde yapılmasının planlama tekniği açısından uygun bir yaklaşım olmadığı, yakın çevrede yürürlükte olan planlarla birlikte bütüncül şekilde inceleme yapılarak, bölge genelinde mevcut ve planlı sosyal donatı ve teknik altyapı alanlarının, taşınmazlardaki nüfus artışını karşılamaya yeterli olup olmadığının araştırılması gerekirken;

dosyada düzenlenen bilirkişi raporunda dava konusu plan değişikliği sonucunda donatı dengesinin olumsuz etkilenip etkilenmediğine yönelik somut bir inceleme yapılmaksızın, artan nüfusun ihtiyacı olan donatılardan sadece yeşil alanın ayrılmasının mevzuata aykırı olduğuna dair teorik değerlendirme ile yetinilmesinde isabet bulunmamaktadır.

Öte yandan, alanın yakın çevresinin de plan kararları doğrultusunda büyük oranda yapılaşmasını tamamladığı bilirkişi raporundaki ifadelerden anlaşılmakla birlikte, yakın çevre için yürürlükte olan imar planlarında öngörülen kullanım kararları ve yapılaşma koşullarına, dava konusu plan değişiklikleri ile taşınmazlara getirilen yapılaşma koşullarının bölgenin dokusu ile uyumuna, yakın çevredeki planlarla irtibatlandırılmak suretiyle mi, yoksa çevresinden kopuk ayrıcalıklı alan yaratacak şekilde mi yoğunluk belirlemesi yapıldığına dair bilirkişi raporunda teknik yönden herhangi bir incelemeye yer verilmediği görülmektedir.