Danıştay 6. Daire E.2021/6174 K.2023/770

Dava konusu istem: Antalya ili, Muratpaşa ilçesi, ... Mahallesi, ... ada, ... parsel sayılı taşınmazın imar planında "lise alanı" olarak ayrıldığı ve bugüne kadar kamulaştırılmayarak mağdur olunduğu, mülkiyet hakkının kısıtlandığından bahisle, taşınmazın kamulaştırılarak bedelinin ödenmesi yolundaki başvurusunun reddine ilişkin … tarih ve … sayılı Antalya Valiliği İl Milli Eğitim Müdürlüğü işleminin iptali ile tasarruf hakkının bu şekilde engellenmesi suretiyle oluştuğu ileri sürülen 3.011.790,52-TL zararın işleyecek yasal faizi ile birlikte ödenmesi istenilmiştir.

İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ...

İdare Mahkemesince verilen … tarih ve E:…, K:… sayılı kararda; gerek Anayasamızın 35. maddesi gerekse de Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesinin 1 nolu Ek Protokolünün 1. maddesi dikkate alındığında, dava konusu ... ada ... parsel sayılı taşınmazda davacıların hissesine düşen 1.511.790,52 TL'nin ıslah tarihi olan 22/10/2019 tarihinden itibaren, 1.500.000,00 TL'nin dava açma tarihi olan 07/09/2018 tarihinden itibaren işleyecek yasal faizi ile birlikte toplamda 3.011.790,52 TL'nin davalı idarece hisseleri oranında davacılara ödenmesi gerektiği, ödenmesine hükmolunan tazminat tutarının,

taşınmazın idare adına tapuda tescil edilmesi sırasında kamulaştırma bedeli yerine geçecek miktar olarak kabul edilmesi ve ayrıca varsa taşınmaz üzerindeki kısıtlamaların da davacılar tarafından terkin ettirilerek devir/tescil işlemlerin yapılmasının da zorunlu olduğu sonucuna varılmıştır.

Belirtilen gerekçelerle,; dava konusu işlemin iptaline, davacıların tazminat isteminin kabulüne, 1.511.790,52 TL'nin ıslah tarihi olan 22/10/2019 tarihinden itibaren, 1.500.000,00 TL'nin ise dava açma tarihi olan 07/09/2018 tarihinden itibaren işleyecek yasal faizi ile birlikte toplamda 3.011.790,52 TL'nin davalı idarece davacılara hisseleri oranında ödenmesine karar verilmiştir.

Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının özeti: İstinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının hukuka ve usule uygun olduğu ve istinaf dilekçelerinde ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davalı idare tarafından, davada husumetin Milli Eğitim Bakanlığına yöneltilmesinin hukuka aykırı olduğu, husumetin Belediye ve Maliye Hazinesine yöneltilmesi gerektiği, kanunda öngörülen dava şartının gerçekleşmediği, dava konusu işlemin icrai işlem niteliği taşımadığı, davacı tarafın uzlaşma talebinin reddedilmesinin söz konusu olmadığı, emsal bedelinin fahiş olduğu, kanundaki açık düzenlemeye rağmen mahkeme kararında harçların davalı idare tarafından ödeneceğine dair hüküm verilmesinin kabul edilemeyeceği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Süresi içerisinde savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ … DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

MADDİ OLAY

Antalya ili, Muratpaşa ilçesi, ... Mahallesi, ... ada, ... parsel sayılı taşınmazın imar planında "lise alanı" olarak ayrıldığı ve bugüne kadar kamulaştırılmayarak mağdur olunduğu, mülkiyet hakkının kısıtlandığından bahisle, taşınmazın kamulaştırılarak bedelinin ödenmesi yolundaki başvurusunun reddine ilişkin … tarih ve … sayılı Antalya Valiliği İl Milli Eğitim Müdürlüğü işleminin iptali ile tasarruf hakkının bu şekilde engellenmesi suretiyle oluştuğu ileri sürülen 3.011.790,52-TL zararın işleyecek yasal faizi ile birlikte ödenmesi istemiyle görülmekte olan dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT VE HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Uyuşmazlığın, 15.08.2018 tarih ve 14729326 sayılı Antalya Valiliği İl Milli Eğitim Müdürlüğü işlemine ilişkin kısmı yönünden; Bölge idare mahkemelerinin nihai kararlarının temyizen bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 49. maddesinde yer alan sebeplerden birinin varlığı hâlinde mümkündür. Temyizen incelenen kararın, anılan kısmı usul ve hukuka uygun olup dilekçede ileri sürülen temyiz nedenleri Bölge İdare Mahkemesi İdare Dava Dairesi kararının anılan kısmının bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.

Uyuşmazlığın, tazminata ilişkin kısmı yönünden;

2942 sayılı Kamulaştırma Kanununun Ek 1. maddesinin 1. fıkrasına. 26/11/2022 tarih ve 32025 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 7421 sayılı Vergi Usul Kanunu İle Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunun 3. maddesiyle eklenen cümle ile uygulama imar planlarında umumi hizmetlere ve resmi kurumlara ayrılmak suretiyle mülkiyet hakkının özüne dokunacak şekilde tasarrufu hukuken kısıtlanan taşınmazlar hakkında,

uygulama imar planlarının yürürlüğe girmesinden itibaren beş yıllık süre içerisinde ilgili idarelerce imar programlarının veya imar uygulamalarının yapılmaması ve bütçe imkânları dâhilinde bu taşınmazların kamulaştırılmaması veya her hâlde mülkiyet hakkının kullanmasına engel teşkil edecek kısıtlılığı kaldıracak şekilde imar planı değişikliği yapılmaması halinde taşınmazların malikleri tarafından mülkiyet hakkından kaynaklı bedele ilişkin açılacak davaların adli yargıda görüleceği düzenlenmiş olup söz konusu düzenlemenin yürürlüğe girmesinden sonra adli yargı yerleri görevli olduğundan,

idari yargı mercilerinde görülmekte olan davaların anılan Kanun hükmü gereğince görev yönünden reddine karar verilmesi gerektiği sonucuna varılmıştır.

Öte yandan; davanın açıldığı tarihte görevli bulunan mahkemenin sonradan çıkan yasa ile görevsiz hale gelmesi üzerine verilecek görevsizlik kararlarında taraflara vekalet ücreti yükletilmesine hukuken olanak bulunmadığı, ayrıca görevsizlik kararı verilinceye kadar taraflarca yapılmış olan yargılama giderlerinin ise usule ilişkin mevzuat ve uyuşmazlık konusuyla ilgili yerleşik içtihatlar çerçevesinde, tarafların davanın açıldığı tarihteki haklılık durumu dikkate alınarak takdir edileceği tabiidir. Nitekim, Dairemizin konuyla ilgili 30/11/2022 tarihli, E:2021/7461, K:2022/10466 sayılı kararında bu hususlar ayrıntılı olarak değerlendirilmiştir.

KARŞI OY (X)

Antalya ili, Muratpaşa ilçesi, ... Mahallesi, ... ada, ... parselin hissedarı olan davacılar tarafından, söz konusu taşınmazın 1/1000 ölçekli uygulama imar planında "lise alanı" olarak ayrılması nedeniyle taşınmazın kamulaştırılması ve bedelinin ödenmesi istemiyle Antalya İl Milli Eğitim Müdürlüğü'ne yapılan başvurunun reddine ilişkin Antalya İl Milli Eğitim Müdürlüğünün … tarih ve … sayılı işleminin iptali ile işlem nedeniyle uğramış olduğu 1.500.000,00-TL (ıslah dilekçesi ile artırılan haliyle 3.011.790,52-TL) zararın tazminine karar verilmesi istemiyle açılan davada; İlk derece Mahkemesince İşlemin iptaline, tazminatın kabulüne karar verilmiş, bu karara karşı yapılan istinaf başvurusu ise reddedilmiş, bunun üzerine davalı idare tarafından anılan kararın temyiz edildiği anlaşılmıştır.

İdari işlemleri incelemek ve hukuki denetimini yapmakla görevli yargı kolunun idari yargı olduğu, 2942 sayılı Kamulaştırma Kanununun Ek 1. maddesinin 1. fıkrasına; 26/11/2022 tarih ve 32025 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 7421 sayılı Vergi Usul Kanunu İle Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunun 3. maddesiyle eklenen cümle ile hukuki el atma nedeniyle tazminat istemine ilişkin davalara adli yargı tarafından bakılacağı hususu yasal düzenleme altına alınmış ise de; tazminat istemine karar verilebilmesi için öncelikle dava konusu Antalya İl Milli Eğitim Müdürlüğünün … tarih ve … sayılı işleminin idari yargının görev alanına giren kısmının hukuki denetiminin idari yargı tarafından eksiksiz bir şekilde yapılması gerektiği açıktır.

Bu itibarla, dava konusu edilen taşınmazın kamulaştırılması talebinin reddine ilişkin işleme konu mülkiyet hakkının kullanılmasını kısıtlayan imar planının, şehircilik ilkeleri, planlama esasları ve kamu yararı yönlerinden incelenmesi, imar planı yönünden hukuka aykırılık bulunmaması halinde mülkiyet hakkına dayalı tazminat isteminin değerlendirilmesi bakımından davanın görev yönünden reddine karar verilmesi gerektiğinden, eksik inceleme sonucunda verilen kararda hukuki isabet bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

Açıklanan nedenlerle yukarıda belirtilen hususlar araştırıldıktan sonra yeniden bir karar verilmesi gerektiği oyu ile Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının belirtilen gerekçe ile bozulmasına karar verilmesi gerektiğinden idari işlemin onanmasına ilişkin çoğunluk kararına katılmıyorum.

KARŞI OY (XX)

Anayasanın 125. maddesinde idarenin her türlü eylem ve işlemine karşı yargı yolunun açık olduğu şeklindeki düzenlemenin, idarenin hem özel hukuk alanındaki eylem ve işlemlerinden hem de kamu hukuku alanındaki eylem ve işlemlerinden kaynaklanan uyuşmazlıkları kapsadığı kuşkusuzdur. Buna göre kamu idarelerinin kamu hukukundan doğan idari işlem ya da idari eylemlerinin hukuka uygunluğunun denetimi bu konuda uzmanlaşmış idari yargı yerlerinin görev alanı içindedir. İdari işlem ya da eylemlerin hukuka uygunluk denetiminin idari yargı tarafından yapılması hukuk devleti ilkesinin en önemli şartlarından olup bu yolla idarece hukuka aykırı olarak tesis edilebilecek işlem ya da eylemlerin tespit edilerek idarenin hukuka uygun davranmasının sağlanması amaçlanmaktadır.

Anayasanın 46. maddesinde düzenlenen kamulaştırmaya ilişkin usul ve esaslar ise 2942 sayılı Kamulaştırma Kanununda düzenlenmiştir.

Kamu yararının gerektirdiği hallerde gerçek ve özel hukuk tüzelkişilerinin mülkiyetinde bulunan taşınmaz malların, Devlet ve kamu tüzelkişilerince kamulaştırılmasında yapılacak işlemleri, kamulaştırma bedelinin hesaplanmasını, taşınmaz malın ve irtifak hakkının idare adına tescilini (…) bunlara dayalı uyuşmazlıkların çözüm usul ve yöntemlerini düzenlemek amacıyla hazırlanan 2942 sayılı Kanunun Kamulaştırma bedelinin mahkemece tespiti ve taşınmaz malın idare adına tescili başlıklı 10. maddesinde,

kamulaştırmanın satın alma usulü ile yapılamaması halinde idarenin asliye hukuk mahkemesinden taşınmazın kamulaştırma bedelinin tespitine ve idare adına tesciline karar verilmesini isteyebileceği, Mahkemece yaptırılacak keşif ve bilirkişi incelemesi neticesinde tespit edilecek kamulaştırma bedelinin hak sahibine ödenmesine ve taşınmaz malın idare adına tesciline karar verileceği hüküm altına alınmıştır.

Hukuki el atma durumunda malikin mülkiyet hakkı üzerinde tasarruf hakkının kısıtlanması, idari bir işlem niteliğinde olduğu tartışmasız olan imar planından kaynaklanmaktadır ve taşınmazın kamulaştırılmaması suretiyle, malikin tasarruf hakkının kısıtlanmasından kaynaklanan davalar idari yargıda açılacak iptal ve tam yargı davalarına konu edilebilir. Bu kapsamda 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunun Ek 1. maddesinde öngörülen 5 yıllık sürenin sonunda kamulaştırmama işlemi iptal davasının, mülkiyetin idareye geçtiği tarihe kadar varsa uğranılan zararın tazmini ise tam yargı davasının konusunu oluşturmaktadır.

Kamulaştırmama işleminin iptali istemiyle açılacak davada, idarenin kamulaştırma işlemi tesis etmek ve kamulaştırma bedeli ödemek suretiyle taşınmaz mülkiyetini üzerine alması sağlanmak istenmektedir.

İmar planının uygulanması nedeniyle mülkiyet hakkının kısıtlanıp kısıtlanmadığı, kamulaştırma zorunluluğunun bulunup bulunmadığı, kamulaştırma yapması gereken idarenin tespiti, kanunda öngörülen sürede kamulaştırma işleminin yapılıp yapılmadığı, idarenin İmar Kanununda ve Kamulaştırma Kanununda düzenlenen usul ve hükümlere uygun hareket edip etmediği ancak kamulaştırmama işleminin iptali istemiyle idari yargıda açılacak dava yoluyla denetlenebilecektir.

İdarenin kamulaştırmama işleminin hukuka aykırı bulunarak iptaline karar verilmesi halinde karar gereğinin yerine getirilmesi için idarece kamulaştırma işleminin tesisi gerekeceğinden, kamulaştırma yükümlülüğü Mahkeme kararıyla tespit edilen idare tarafından adli yargıda açılması gereken ve mülkiyetin bedele çevrilmesini amaçlayan bedel tespiti ve tescil davası ise kamulaştırma işleminin sonucu ve tamamlayıcısıdır.

Sonuç olarak, hukuki el atma nedeniyle mülkiyet hakkından kaynaklanan davalar, öncelikle imar kanununun uygulanmasından doğan idari işlemlerin iptali istemiyle idari yargıda açılan iptal davaları, akabinde bedele ilişkin Asliye Hukuk Mahkemelerinde açılan bedel tespiti ve tescil davalarından oluşmaktadır.

Açılan bütün davaların ortak özelliği, mülkiyetin bedele dönüştürülmesi suretiyle, kısıtlılığın giderilmesi ve taşınmaz bedelinden oluşan zararın ödenmesi istemlerine ilişkin olmasıdır. Uyuşmazlığın kaynağı, imar planı ile ilgili uygulamalar olduğundan idarelerin imar kanunundan kaynaklanan hukuka aykırı işlem(ler)i tespit edilmeden bedel tespiti yoluna gidilmesi mümkün değildir.

2942 sayılı Kamulaştırma Kanunun Ek 1. maddesinin 1. fıkrasına 7421 sayılı Kanunun 3. maddesiyle eklenen düzenlemeye dayanılarak, kamulaştırmama işlemi nedeniyle taşınmazların malikleri tarafından mülkiyet hakkından kaynaklı bedele ilişkin olarak adli yargıda açılacak davalarda bedele hükmedilebilmesi için öncelikle kamulaştırmama işleminin hukuki denetiminin yapılması gerektiği,

söz konusu denetim ise ancak idari yargı tarafından iptal davası yoluyla yapılabileceğinden kamulaştırmama işleminin iptal davası yoluyla hukuki denetimi yapılmaksızın ya da söz konusu denetimin görevli olmadığı halde adli yargı mercileri tarafından yapılmak suretiyle taşınmaz bedeline hükmedilmesinin, hukuki el atmaya ilişkin Anayasa Mahkemesi ve Uyuşmazlık Mahkemesi kararlarıyla çelişeceği gibi Anayasa ve yasalar ile yargı kolları arasında belirlenen görev ve yetki kurallarına aykırılık oluşturacağı açıktır.

Adli yargı yerinde bedele ilişkin olarak açılacak dava, kamulaştırmama işleminin iptali istemiyle idari yargıda açılacak iptal davasının sonucunu beklemek zorundadır. Kamulaştırma Kanununun 10. maddesindeki düzenleme de esasen bu şekildedir. Nitekim hukuki el atma nedeniyle idari yargıda açılan davanın reddi durumunda, taşınmaz mülkiyetinde herhangi bir kısıtlılığın bulunmadığı yargı kararı ile tespit edildiğinden adli yargı yerinde görülen bedel tespiti davasında tazminata hükmedilmesi yolunda verilecek kararın dayanaksız kalacağı ortadadır. İdari yargıda kamulaştırma(ma) kararına karşı açılacak davanın, öncelikle görülmesi ve bedel tespiti ve tescili davası yönünden de bekletici mesele yapılmasının sebebi de budur.

Dosyanın incelenmesinden; davanın, Antalya ili, Muratpaşa ilçesi, ...

Mahallesi, ... ada, ... parsel sayılı taşınmazın imar planında "lise alanı" olarak ayrıldığı ve bugüne kadar kamulaştırılmayarak mağdur olunduğu, mülkiyet hakkının kısıtlandığından bahisle, taşınmazın kamulaştırılarak bedelinin ödenmesi yolundaki başvurusunun reddine ilişkin … tarih ve … sayılı Antalya Valiliği İl Milli Eğitim Müdürlüğü işleminin iptali ile tasarruf hakkının bu şekilde engellenmesi suretiyle oluştuğu ileri sürülen 3.011.790,52-TL zararın işleyecek yasal faizi ile birlikte ödenmesi istemiyle açıldığı, İlk derece Mahkemesince;

imar planında kamusal kullanıma ayrılmış olması nedeniyle davacıların hissedarı olduğu taşınmazın yapılaşmaya kapatıldığı, imar haklarını kullanma olanağının kalmadığı, dolayısıyla davacıların mülkiyet hakkı kullanımının engellendiğinin görüldüğü, bunun yanında idarelerce belirsizliği telafi edecek herhangi bir hukuki karar alınmayarak arsa üzerindeki kısıtlama devam ettirildiği,

bu durumda davacıların hissedarı olduğu taşınmazın imar planında "lise alanı" olarak belirlenmesi nedeniyle 3194 sayılı İmar Kanunu'nun 10. maddesi uyarınca imar planının yürürlüğe girmesinden itibaren en geç 3 ay içinde bu planı tatbik etmek üzere 5 yıllık imar programının belediyece hazırlanmaması ve akabindeki işlemlerin yapılmaması sonucunda ilgili yatırımcı kamu kuruluşunca taşınmazının kamulaştırılmaması nedeniyle davacıların mülkiyet hakkının belirsiz bir süre ile kısıtlandığı ve bu kısıtlamanın idarece bir karar alınarak kaldırılmadığının sabit olması karşısında,

taşınmaz malın değerinin hesaplanarak ilgilisine ödenmesi dışında başka bir yol kalmadığı, idarece taşınmaz kamulaştırılmış olsaydı taşınmaz bedelinin mahkemece Kamulaştırma Kanunu hükümleri çerçevesinde tespit edilerek hak sahibine ödenmesi gerekeceği, bu nedenle taşınmaz değerinin belirtilen Kanun hükümleri dikkate alınarak saptanması gerektiği gerekçesiyle dava konusu işlemin iptaline, tazminatın ise kabulüne karar verilmiş, bu karara karşı yapılan istinaf başvurusu ise reddedilmiş, bunun üzerine davalı idare tarafından anılan kararın temyiz edildiği anlaşılmaktadır.

Bakılmakta olan davada uyuşmazlığın çözümü iki aşamalı olup öncelikle iptal isteminin incelenmesi, bunun sonucuna göre tazminata (kamulaştırma bedeline) ilişkin kısım incelenmelidir.

Nitekim İdare Mahkemesi tarafından idarenin dava konusu taşınmazı kamulaştırma zorunluluğunun bulunup bulunmadığı irdelenmiş ve nihayetinde dava konusu taşınmazın, kamulaştırılması zorunlu bir taşınmaz oluğu tespit edilerek, hukuki el atma nedeniyle mülkiyet hakkından kaynaklı bir kısıtlılığın mevcut olduğu sonucuna varılarak dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.

İdari yargı mercii tarafından idarenin işleminin hukuka aykırılığı tespit edilerek iptaline karar verildikten sonra, tazminat davası adı altında taşınmaz bedelinin tespitine (davacı adına tescilini doğuracak şekilde) karar verilmez. Zira; bedel tespiti ve tesciline ilişkin dava Asliye Hukuk Mahkemesinin görevindedir.

Esasen iptal kararından sonra, iptal kararının niteliği ve sonucu olarak, kamulaştırma yapılması zorunlu olduğundan, kamulaştırma sürecinde idare tarafından, bedel tespiti ve tescili davası zaten açılacağından bu aşamada görev ret kararı verilmesine de ihtiyaç yoktur.

Bu konudaki ayrıntılı değerlendirme Dairemizin E.2021/7461, K:2022/10466 sayılı dosyasında yapılmıştır. Açıklanan nedenlerle, İdari dava dairesinin temyize konu kararının işlemin iptaline ilişkin kısmının onanmasına katılmakla birlikte, tazminata ilişkin kısmının görev nedeniyle bozulmasına ilişkin çoğunluk kararına katılmıyorum.