Danıştay 6. Daire E.2021/651 K.2023/8542

2- … VEKİLİ : Av. …

DAVALI

… Büyükşehir Belediye Başkanlığı/… VEKİLİ : Av. …

İSTEMİN KONUSU

Antalya ili, Kepez ilçesi, … Mahallesi, … ada, … parsel sayılı taşınmazı kapsayan alanda 1/25.000 ölçekli nazım imar planı değişlikliği yapılmasına ilişkin Antalya Büyükşehir Belediye Meclisinin … tarihli, … sayılı kararının dayanağı olan Antalya Büyükşehir Belediye Meclisinin … tarihli, … sayılı kararıyla onaylanan Antalya-Burdur-Isparta Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planı Değişikliğinin iptali istenilmektedir.

DAVACININ İDDİALARI

Dava konusu çevre düzeni planı değişikliğini yapma yetkisinin büyükşehir belediyesine ait olmadığı, Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca yapılması gerektiği, yetkisiz idarenin işlem tesis ettiği, Mahkeme tarafından daha önce verilen iptal kararlarının dikkate alınmadığı ileri sürülmektedir.

DAVALININ SAVUNMASI

Çevre düzeni planı hükümlerine göre dava konusu işlemi tesis etmekte yetkili oldukları davacı tarafından dava konusu işleme itiraz edilmediği, işlemde hukuka aykırılık bulunmadığından davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ …'IN DÜŞÜNCESİ : Dosyanın incelenmesinden, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı tarafından onaylanan Antalya - Burdur - Isparta Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planında, uyuşmazlık konusu taşınmazın bulunduğu alanda değişikliğin Antalya Büyükşehir Belediye Meclisinin … tarihli, … sayılı kararıyla görüşülerek karara bağlandığı, 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin ilgili maddesinde de, bölge ve havza planlarını yapmak, yaptırmak, onaylamak ve bu planları uygulanmak ve denetlemek Çevre ve Şehircilik Bakanlığının görev alanında olduğu,

dolayısıyla Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca yapılan çevre düzeni planında yapılan dava konusu değişikliğin de aynı idare tarafından görüşülerek karara bağlanması gerektiği, yetkisiz idare tarafından tesis edilen işlem yok hükmünde olduğundan iptaline karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI …'IN DÜŞÜNCESİ : Dava; Antalya ili, Kepez ilçesi, … Mahallesi, … ada, … parsel sayılı taşınmazı kapsayan alanda 1/25000 ölçekli nazım imar planı değişlikliği yapılmasına ilişkin Antalya Büyükşehir Belediye Meclisinin … tarihli, … sayılı kararının dayanağı olan Antalya Büyükşehir Belediye Meclisinin … tarihli, … sayılı kararıyla onaylanan Antalya-Burdur-Isparta Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planı Değişikliğinin iptali istemiyle açılmıştır.

Davalı idarenin usule ilişkin itirazları yerinde görülmemiştir.

2872 sayılı Çevre Kanununun 9. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde "Ülke fizikî mekânında, sürdürülebilir kalkınma ilkesi doğrultusunda, koruma-kullanma dengesi gözetilerek kentsel ve kırsal nüfusun barınma, çalışma, dinlenme, ulaşım gibi ihtiyaçların karşılanması sonucu oluşabilecek çevre kirliliğini önlemek amacıyla nazım ve uygulama imar plânlarına esas teşkil etmek üzere bölge ve havza bazında 1/50.000-1/100.000 ölçekli çevre düzeni plânları Bakanlıkça yapılır, yaptırılır ve onaylanır. Bölge ve havza bazında çevre düzeni plânlarının yapılmasına ilişkin usûl ve esaslar Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelikle belirlenir." hükmüne yer verilmiştir.

10/7/2018 tarihli 30474 sayılı Resmî Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin "Mekansal Planlama Genel Müdürlüğü" başlıklı 102. maddesinin 1. fıkrasında; "a) Yerleşme, yapılaşma ve arazi kullanımına yön veren, her tür ve ölçekte fiziki planlara ve uygulamalara esas teşkil eden üst ölçekli mekânsal strateji planlarını ve çevre düzeni planlarını ilgili kurum ve kuruluşlarla işbirliği yaparak hazırlamak, hazırlatmak,

onaylamak ve uygulamanın bu stratejilere göre yürütülmesini sağlamak. (...) c) Havza ve bölge bazındaki çevre düzeni planları da dâhil her tür ve ölçekteki çevre düzeni planlarının ve imar planlarının yapılmasına ilişkin usul ve esasları belirlemek, havza veya bölge bazında çevre düzeni planlarını yapmak, yaptırmak, onaylamak ve bu planların uygulanmasını ve denetlenmesini sağlamak." Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Mekânsal Planlama Genel Müdürlüğünün görevleri arasında sayılmıştır.

5393 sayılı Belediye Kanununun, "Meclisin Görev ve Yetkileri" başlıklı 18. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinde; "Belediyenin imar plânlarını görüşmek ve onaylamak, büyükşehir ve il belediyelerinde il çevre düzeni plânını kabul etmek. Belediye sınırları il sınırı olan Büyükşehir Belediyelerinde il çevre düzeni planı ilgili Büyükşehir Belediyeleri tarafından yapılır veya yaptırılır ve doğrudan Belediye Meclisi tarafından onaylanır." hükmü yer almaktadır.

Dosyanın incelenmesinden, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı tarafından onaylanan Antalya - Burdur - Isparta Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planında, Antalya İli, Aksu, Döşemealtı, Kepez, Konyaaltı, Muratpaşa, Serik İlçelerini kapsayan değişikliğin Antalya Büyükşehir Belediye Meclisinin … tarihli, … sayılı kararıyla görüşülerek karara bağlandığı anlaşılmıştır.

Uyuşmazlıkta Antalya-Burdur- Isparta 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planının sadece bir il sınırlarını kapsamayıp, birden fazla il sınırlarını kapsayacak şekilde bölge bazında yapılıp kabul edildiği, yukarıda yer verilen hükümlere göre, bölge ve havza planlarını yapmak, yaptırmak, onaylamak ve bu planları uygulanmak ve denetlemek yetkisinin Çevre ve Şehircilik Bakanlığına ait olduğu,

dolayısıyla Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca yapılan çevre düzeni planında yapılan dava konusu değişikliğin de aynı idare tarafından görüşülerek karara bağlanması gerektiği, plan bütünlüğünün bozulmaması için sadece il bazında da olsa değişikliklerin planı yapan idare tarafından değerlendirilmesinin en başta yetki ve usulde paralellik, hukuki güvenlik ve istikrar ilkeleri gereği olduğu,

mevzuatımızda, birden fazla ili kapsayan belli bir havzada yapılan çevre düzeni planlarında yapılan değişikliklerin, bu illerden büyükşehir belediyesi idaresine sahip ilin belediye meclisince görüşülerek karara bağlanacağına ilişkin herhangi bir düzenleme de bulunmadığı açıktır.

Ayrıca, Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca yapılıp onaylanan ve askıya çıkarılan çevre düzeni planında itiraza konu alanın büyükşehir belediye sınırları içerisinde kaldığı gerekçesiyle plan notlarının 5.3. sayılı maddesindeki "Planlama bölgesindeki büyükşehir belediye sınırları içerisinde, bu planın onayından sonraki iş ve işlemler, 644 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ve Büyükşehir Belediyesi Kanunu uyarınca büyükşehir belediyesince yürütülür." düzenlemesi esas alınarak,

değişiklik Antalya Büyükşehir Belediye Meclisince görüşülerek karara bağlanmış ise de öte yandan yetki ve görevin kanuni düzenlemelerle belirlenmesi karşısında plan notunun bu maddesinin davalı idarenin dava konusu işlemde uyguladığı manada yorumlanmasında ve bu yoruma dayalı olarak tesis edilen dava konusu işlemde hukuka uyarlık bulunmamaktadır.

Açıklanan nedenlerle, dava konusu işlemin iptaline karar verilmesi gerektiği, düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

MADDİ OLAY

... İdare Mahkemesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararı ile; Antalya ili, Kemer ilçesi, … Mahallesi, … ada, … parsel sayılı mülkiyeti davacılara ait taşınmazın kullanım kararını, üst ölçekteki 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planı değişikliği kararlarına aykırı bir şekilde tarım alanı olarak belirleyen ve Antalya Büyükşehir Belediye Meclisinin … tarih ve … sayılı kararıyla onaylanan 1/25.000 ölçekli nazım imar planı değişikliğinin iptaline karar verilmiştir.

Antalya Büyükşehir Belediye Meclisinin dava konusu … tarih ve … sayılı kararıyla onaylanan Antalya-Burdur-Isparta Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planı değişikliği ile söz konusu taşınmazın bulunduğu alan tarım alanı olarak belirlenmiş, akabinde ise Antalya Büyükşehir Belediye Meclisinin 09/03/2020 tarih ve 189 sayılı kararı ile onaylanan 1/25.000 ölçekli nazım imar planı değişikliği yapılarak, dava konusu taşınmazın bulunduğu alan bir kez daha tarım alanı olarak gösterilmiştir.

Anılan nazım imar planı değişikliğinin 26/03/2020 - 24/04/2020 tarihleri arasında askı suretiyle ilan edilmiş ve davacılar tarafından askı süresi içerisinde plan değişikliğine itirazda bulunulmamıştır.

Davacılar vekili tarafından, 06/08/2020 tarihli dilekçe ile davalı idareye başvurularak, ... İdare Mahkemesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı iptal kararı doğrultusunda gerekli işlemlerin yapılması talep edilmiştir.

Antalya Büyükşehir Belediye Başkanlığı İmar ve Şehircilik Dairesi Başkanlığının … tarih ve E… sayılı işlemiyle, davacılara, yukarıda belirtilen süreç çerçevesinde yargı kararının uygulandığının bildirilmesi üzerine, ilk olarak 05/10/2020 tarihinde Antalya Büyükşehir Belediye Meclisinin 09/03/2020 tarih ve 189 sayılı kararı ile onaylanan 1/25.000 ölçekli nazım imar planı değişikliği ile bu işlemin dayanağı olan ve Antalya Büyükşehir Belediye Meclisinin … tarih ve … sayılı kararıyla onaylanan Antalya-Burdur-Isparta Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planı değişikliğinin iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.

Danıştay Altıncı Dairesinin 05/11/2020 tarih ve E:2020/9840, K:2020/10543 sayılı dilekçe ret kararına uygun olarak, davacı tarafından 15/01/2021 tarihinde sunulan yenileme dilekçesi ile Antalya Büyükşehir Belediye Meclisinin … tarih ve … sayılı kararıyla onaylanan Antalya-Burdur-Isparta Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planı değişikliğinin iptali istenilmiştir.

İLGİLİ MEVZUAT

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 7. maddesinde, dava açma süresinin, özel kanunlarında ayrı süre gösterilmeyen hallerde Danıştayda ve idare mahkemelerinde 60 gün olduğu belirtilmiş; aynı maddenin dördüncü fıkrasında, "İlanı gereken düzenleyici işlemlerde dava süresi, ilan tarihini izleyen günden itibaren başlar. Ancak bu işlemlerin uygulanması üzerine ilgililer, düzenleyici işlem veya uygulanan işlem yahut her ikisi aleyhine birden dava açabilirler.

Düzenleyici işlemin iptal edilmemiş olması bu düzenlemeye dayalı işlemin iptaline engel olmaz." hükmüne. 11. maddesinin işlem tarihindeki halinde ise, "1. İlgililer tarafından idari dava açılmadan önce, idari işlemin kaldırılması, geri alınması, değiştirilmesi veya yeni bir işlem yapılması üst makamdan, üst makam yoksa işlemi yapmış olan makamdan, idari dava açma süresi içinde istenebilir. Bu başvurma, işlemeye başlamış olan idari dava açma süresini durdurur.

2. Altmış gün içinde bir cevap verilmezse istek reddedilmiş sayılır. 3. İsteğin reddedilmesi veya reddedilmiş sayılması halinde dava açma süresi yeniden işlemeye başlar ve başvurma tarihine kadar geçmiş süre de hesaba katılır." hükmüne yer verilmiştir.

Aynı Kanun'un 8. maddesinin birinci fıkrasında, sürelerin tebliğ, yayın veya ilan tarihini izleyen günden itibaren işlemeye başlayacağı; 14. maddesinin üçüncü fıkrasının (e) bendinde, dava dilekçelerinin süre aşımı yönünden inceleneceği; aynı maddenin altıncı fıkrasında, ilk incelemeye ilişkin hususların tespit edilmesi halinde davanın her safhasında 15. madde hükümlerinin uygulanacağı; 15. maddesinde ise süre aşımı bulunduğu tespit edilen davaların reddedileceği kurala bağlanmıştır.

3194 sayılı İmar Kanunu'nun 5. maddesinin birinci fıkrasında; "Nazım İmar Planı", varsa bölge planlarının mekâna ilişkin genel ilkelerine ve varsa çevre düzeni planlarına uygun olarak halihazır haritalar üzerine, yine varsa kadastral durumu işlenmiş olarak çizilen ve arazi parçalarının; genel kullanış biçimlerini, yerleşme alanlarının gelişme yön ve büyüklüklerini, nüfus yoğunlukları ve eşiklerini, ulaşım sistemlerini göstermek ve uygulama imar planlarının hazırlanmasına esas olmak üzere düzenlenen, plan hükümleri ve raporuyla beraber bütün olan plan olarak tanımlanmıştır.

Aynı Kanun'n 8. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendi ise. "İmar Planları. Nazım İmar Planı ve Uygulama İmar Planından meydana gelir. Mevcut ise bölge planı ve çevre düzeni plan kararlarına uygunluğu sağlanarak, belediye sınırları içinde kalan yerlerin nazım ve uygulama imar planları ilgili belediyelerce yapılır veya yaptırılır.

Planlar, plan değişiklikleri ve plan revizyonları; kayıt altına alınmak ve arşivlenmek üzere Bakanlıkça oluşturulan elektronik ortama yüklenmek ve aynı sistem üzerinden Plan İşlem Numarası almak zorundadır. Belediye meclisince onaylanarak yürürlüğe girer. Bu planlar onay tarihinden itibaren belediye başkanlığınca tespit edilen ilan yerlerinde ve ilgili idarelerin internet sayfalarında bir ay süreyle eş zamanlı olarak ilan edilir.

Bir aylık ilan süresi içinde planlara itiraz edilebilir. Belediye başkanlığınca belediye meclisine gönderilen itirazlar ve planları belediye meclisi onbeş gün içinde inceleyerek kesin karara bağlar." hükmünü içermektedir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinin birlikte değerlendirilmesinden, imar planlarına karşı, bir aylık askı süresi içinde 2577 sayılı Kanun'un 11. maddesi kapsamında başvuruda bulunulması ve bu başvuruya idari dava açma süresinin başlangıç tarihi olan son ilan tarihinden itibaren altmış gün içinde cevap verilmeyerek isteğin reddedilmiş sayılması halinde, bu tarihi takip eden altmış günlük dava açma süresi içinde veya son ilan tarihini izleyen altmış gün içinde cevap verilmek suretiyle isteğin reddedilmesi halinde bu cevap tarihinden itibaren altmış günlük dava açma süresi içinde idari dava açılabileceği;

imar planlarına askı süresi içinde bir itirazda bulunulmamış ise, davanın, 2577 sayılı Kanun'un 7. maddesi uyarınca imar planının son ilan tarihini izleyen günden itibaren altmış gün içinde açılması gerektiği, ancak bu süreler içerisinde dava açılmamış olması halinde imar planının uygulanmaya konulması ile birlikte uygulama işlemi üzerine işlem ile birlikte imar planına veya doğrudan işlemin dayanağı olan imar planına karşı yeniden dava açma hakkının bulunduğu ve bu aşamada dava açma süresinin uygulama işleminin süresine tâbi olduğu hususlarında tartışma bulunmamaktadır.

Yargısal içtihatlarda, imar planları, ilanı gereken genel düzenleyici işlem olarak kabul edilmiş olduğundan, uygulama işlemi olduğu öne sürülerek işlemin dayanağı imar planının iptalinin istenilmesi halinde planların uygulama işlemlerinin kapsamının ve buna göre de dava açma sürelerinin belirlenmesi gerekmektedir.

Çevre düzeni planları, ülke ve bölge plan kararlarına uygun olarak konut, sanayi, tarım, turizm, ulaşım gibi yerleşme ve genel arazi kullanım kararlarını belirleyen planlar olup; bu planlar ile belirlenen ana kararların alt ölçekli imar planları olmaksızın uygulamaya geçirilmesi mümkün değildir.

Planlama sürecinde de nazım imar planının öncelikle yapılarak çevre düzeni planı ile uyumlu hazırlanmak suretiyle arazinin genel kullanış biçimi, nüfus yoğunluğu, ulaşım gibi konular belirlenecektir. İmar planları arasındaki bu hiyerarşik ilişki, diğer düzenleyici işlemlerden farklı olup; alt ölçekli planların, üst ölçekli planların uygulanması amacıyla tesis edildiği açıktır.

Bu hususlar dikkate alındığında; alt ölçekli plan (düzenleyici işlem olmakla birlikte), üst ölçekli planın uygulama işlemi niteliğinde olduğundan, nazım imar planı yapıldıktan sonra, bu plana yönelik dava açma süresi içerisinde, bu plan ile birlikte ya da ayrıca dayanak üst ölçekli planın da iptali istemiyle dava açılabilmesi mümkündür.

Dosyanın incelenmesinden. Antalya Büyükşehir Belediyesi Meclisinin … tarih ve … sayılı kararıyla onaylanan 1/25.000 ölçekli nazım imar planı değişikliğinin,.

İdare Mahkemesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararı ile iptaline karar verilmesi sonrasında, Antalya-Burdur-Isparta Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planında Antalya Büyükşehir Belediye Meclisinin … tarih ve … sayılı kararıyla onaylanan dava konusu değişikliğin ve buna dayalı olarak da Antalya Büyükşehir Belediye Meclisinin … tarih ve … sayılı kararı ile onaylanan 1/25.000 ölçekli nazım imar planı değişikliğinin yapıldığı,

davanın ise, davacılar vekili tarafından anılan yargı kararının uygulanması istemiyle davalı idareye yapılan 06/08/2020 tarihli başvuruya, Antalya Büyükşehir Belediye Başkanlığı İmar ve Şehircilik Dairesi Başkanlığının … tarih ve E… sayılı işlemiyle verilen cevap üzerine, ilk olarak, 05/10/2020 tarihinde açıldığı anlaşılmaktadır.

Uyuşmazlıkta, Antalya Büyükşehir Belediye Başkanlığı İmar ve Şehircilik Dairesi Başkanlığının ... tarih ve E… sayılı işleminin imar uygulama işlemi niteliğinde olmadığı ve 2577 sayılı Kanunun 7. maddesinin dördüncü fıkrası kapsamında dava açma süresine esas alınamayacağı açıktır. Ayrıca dava konusu çevre düzeni planı değişikliğinin 23.09.2019 - 22.10.2019 tarihinde askıya çıkarıldığı, davacı tarafından askı süresi içinde itiraz edilmediği, bu durumda son askı tarihinden itibaren altmış gün içinde dava açması gerekirken bu süre geçtikten sonra 05/10/2020 tarihinde açılan davanın süresinde olmadığı sonucuna ulaşılmıştır.