Danıştay 6. Daire E.2021/7143 K.2023/1159

Dava konusu istem: Kütahya ili, Simav ilçesi, ... yolu üzeri ... km'de faaliyet gösteren yağ rafine tesisinin, yapılan koku ölçümü neticesinde limit değerleri aştığından bahisle ... Müdürlüğünün ... günlü yazısına istinaden Simav Belediye Başkanlığı görevlilerince mühürlenmesine ilişkin ... günlü işlemin iptali istenilmiştir.

İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesince verilen ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararda; davalı idarece ... tarihli işlem ile, ... İl Müdürlüğünün ... tarihli ve E.... sayılı yazısına rağmen koku ölçüm işlemi yapılmadan üretim faaliyetine başlanıldığından bahisle işletmenin faaliyetinin durdurulduğu, ... tarihli işlemle ise, ...

İl Müdürlüğünün .. tarihli ve E.... sayılı yazısına istinaden yapılan koku ölçüm sonuçları neticesinde ölçümlerin sınır değerlerin üzerinde olduğundan bahisle iş yerinin mühürlendiği, bu haliyle davacı şirketin koku ölçümü yapılmadan faaliyete başlaması nedeniyle mi, yoksa yapılan koku ölçüm sonuçlarının sınır değerlerin üzerinde olduğundan bahisle mi faaliyetin durdurulmasına karar verildiği ve iş yerinin mühürlendiği konusunda belirlilik ve açıklık bulunmadığı,

10/04/2019 tarihinden sonra iş yerinde yeniden ölçüm yapıldığından ve farklı işlemler tesis edildiğinden önceki tespitlerin işleme dayanak alınamayacağı, davalı idare tarafından 12/04/2020 tarihinde mahallinde yapılan denetimde, bir yıl önce yapılan denetimde tespit edilen aykırılıkların giderilmesine yönelik koku önlemlerinin alınıp alınmadığı, alınmış ise alınan tedbirlerin yeterli olup olmadığı yönünde somut bir tespit yapılarak, işletmede mevcut olan emisyon kaynaklarının her birinden üçer adet örnek alınarak, bunların her birinin koku debisi (qkoku) bulunarak, işletmenin tümü için toplandıktan sonra,

bütün kaynaklardan çıkan kokulu gaz hacimsel debileri (Q) toplamına bölünerek bulunacak olan ortalama koku konsantrasyonunun Koku Oluşturan Emisyonların Kontrolü Hakkında Yönetmeliğin 9/1-(c) maddesinde yer alan sınır değerin üzerinde olması durumunda dava konusu işlemin tesis edilmesi gerekmekte iken, davacı şirketin koku değerleri yönünden mevzuata aykırı faaliyet gösterdiği,

daha önce tespit edilen aykırılıkların giderilmediğinin tüm yönleriyle şüpheye mahal bırakmayacak şekilde ortaya koymak amacıyla ilgili mevzuatta belirtilen tespit ve değerlendirme usul ve sürecine uyulmaksızın, davacı şirkete ölçüm yaptırılması ve aykırılığın giderilmesi için herhangi bir süre verilmeksizin ve 30/04/2020 tarihine kadar analiz, ölçüm ve numune alma faaliyetlerinin Bakanlıkça tedbiren durdurulduğu hususu dikkate alınmaksızın,

duyu organları vasıtasıyla yoğun kokunun devam ettiği belirtilmek suretiyle ve 1 yıl önce yapılan tespitler esas alınarak tesis edilen dava konusu işlemde sebep unsuru yönünden hukuka ve mevzuata uyarlık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

Belirtilen gerekçelerle dava konusu işlem hukuka aykırı bulunarak dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.

Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının özeti: İstinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının hukuka ve usule uygun olduğu ve istinaf dilekçelerinde ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

... Belediyesi Zabıta Müdürlüğünün ... tarihli, E.... sayılı mühürleme kararı ile .... tarihli mühürleme işleminin yasaya ve usule uygun olduğu, mühürleme işleminin .... Müdürlüğünün ... tarihli, E. ... sayılı yazısına dayanılarak tesis edildiği, davacının ... tarihli, E. ... sayılı yazının gereklerini yerine getirmeden faaliyetlerine devam ettiğinin ...

Belediye Başkanlığının ... tarihli tutanağı ile tespit edildiği, tesisin hava kirliliği ve kokuya neden olarak faaliyetlerine devam ettiği, davacı şirketin tesisine geçici ruhsatla izin verildiği, davacı şirkete ait yağ fabrikasından şehre yayılan yoğun duman ve ağır kokunun ... ilçe halkını çok rahatsız ettiği davacı şirkete ait yağ fabrikasının Koku Oluşturan Emisyonların Kontrolü Hakkında Yönetmelik hükümlerine aykırılık teşkil ettiği, İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmeliği hükümlerine aykırılık teşkil ettiği, istinaf taleplerinin reddine ilişkin İdari Dava Dairesi kararının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

İdare Mahkemesi kararına karşı yapılan istinaf başvurusunun reddine dair temyize konu kararın usul ve hukuka uygun olduğu belirtilerek istemin reddi gerektiği savunulmuştur.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ ...DÜŞÜNCESİ

Temyiz isteminin reddi ile Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının Dairemiz kararında belirtilen gerekçe ile onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

MADDİ OLAY

Kütahya ili, Simav ilçesi, ... yolu üzeri ...km'de ''... Yağ'' ismi ve ''İkinci Sınıf Gayri Sıhhi Müessese ... ile ham yağ rafinasyonu konusunda faaliyet gösteren davacı şirkete ait tesisle ilgili olarak 2018 yılı Aralık ayında 181 ihbar hattına ve Kütahya ... Müdürlüğüne gelen koku şikayetleri üzerine ... tarihinde yapılan denetimde.

ÇED Yönetmeliği kapsamında herhangi bir değerlendirme yazısının ve çevre izinleri kapsamında herhangi bir belgenin ibraz edilmemesi üzerine, davacı şirkete çevre mevzuatı kapsamında alınması gereken izinlerin ivedilikle alınması ve gereken izinler alınıncaya kadar tesisteki üretim faaliyetinin durdurulması gerektiği bildirilmiş, Kütahya Çevre ve Şehircilik İl Müdürlüğü tarafından 07/01/2019 tarihinde düzenlenen şikayet değerlendirme formunda;

tesiste koku kaynaklarına yönelik iyileştirme çalışmalarının yapılması için davacı şirkete 30 gün süre verildiği belirtilmiş, Kütahya Çevre ve Şehircilik İl Müdürlüğünün ... tarihli ve E..... sayılı yazısıyla; davacı şirkete işyerinin gürültü ve hava emisyonu konulu çevre izni ile çevresel etki değerlendirmesi kapsamında olmadığı bildirilmiş, ..., ... ve ... tarihlerinde tesiste yapılan denetimler sonucunda düzenlenen şikayet değerlendirme formlarında;

iyileştirme çalışmalarının devam ettiği belirtilerek ve herhangi bir koku ölçümü yapılmamış, davacı şirkete ait tesiste ilk olarak 10/04/2019 tarihinde koku ölçümü yapılmış, soğutma tankı fanı önünden ve tesisin etrafındaki diğer noktalardan toplam 6 adet koku numunesi alınmış, analiz raporunda değerlerin 10.000 KB/m3'ün üzerinde olduğunun tespit edilmesi üzerine Kütahya Çevre ve Şehircilik İl Müdürlüğünün ... tarihli ve... sayılı yazısıyla; tesisteki rafinasyon işleminden kaynaklanan kokunun bertaraf edilerek, Yönetmelikte belirlenen sınır değerlerin altında olması için gerekli iyileştirme/rehabilitasyon çalışmalarının yapılması,

yapılacak çalışma sonrasında yeniden ölçüm yaptırılması, sonuçların değerlendirilmesi sonucunda uygun görülmesi halinde üretim faaliyetine başlanması gerektiği, bu süre zarfında herhangi bir üretim faaliyetinde bulunulmaması ve tesisteki çalışmaların durdurulması gerektiği davacıya, Simav Belediye Başkanlığına ve Simav Kaymakamlığına bildirilmiş, Simav Belediye Başkanlığının 29/04/2019 tarihli yazısıyla.

03/05/2019 tarihinde saat 16:00'da yapılacak denetime kadar gerekli eksikliklerin giderilmesi ve bu sürede herhangi bir üretim yapılmaması gerektiği davacı şirkete bildirilmiş, iş yerinde koku giderim çalışmalarına devam edilmesi üzerine 16/05/2019 tarihinde Kütahya Çevre ve Şehircilik İl Müdürlüğü kontrolünde Bakanlıkça yetkilendirilmiş ve akredite bir laboratuvar tarafından tesis ve çevresinde 6 ayrı noktadan numune alınmış, analiz sonuçlarının 1.000-10.000 KB/m3 değerleri arasında olduğunun belirlenmesi üzerine Kütahya Çevre ve Şehircilik İl Müdürlüğünün ... tarihli ve E.... sayılı yazısıyla;

koku revizyon çalışmalarının yetersiz olduğunun ve rehabilitasyon/iyileştirme çalışmalarına devam edilmesi ve yapılacak çalışma sonrasında yeniden ölçüm yaptırılması için Çevre Kanununun 15. maddesi uyarınca davacı şirkete 15 gün süre verildiği, bu süre zarfında herhangi bir iyileştirme yapılmamış olduğunun ve iyileştirme yapılmadan çalışıldığının tespit edilmesi halinde işletmenin Çevre Kanunu uyarınca süresiz olarak durdurulacağı ve idari işlem uygulanacağı hususunun davacı şirkete bildirildiği,

devam eden süreçte revizyon çalışmaları devam ederken deneme çalışmalarından kaynaklı olarak Kütahya Çevre ve Şehircilik İl Müdürlüğüne intikal eden koku şikayetlerine istinaden 26/02/2020 tarihinde gerçekleştirilen denetimde tesisin faaliyette olmadığı, koku sistemi kurulum faaliyetlerinin gerçekleştirildiği, sistemdeki iyileştirme çalışmalarının etkinliğinin kontrolü amacıyla zaman zaman üretim/deneme çalışmalarının gerçekleştirildiği, tesiste ilave yakma kazanı ve koku giderme sistemine bağlı bacaların bulunması sebebiyle emisyon ve koku ölçüm çalışmalarının tam kapasite ile faaliyete geçilmesinin ardından yapılacağının tespit edildiği,

davalı idare tarafından 12/04/2020 tarihinde yapılan kontrollerde yağ fabrikasından çıkan kokudan halkın rahatsız olduğu ve bacadan yoğun duman çıktığı, yazılı ve sözlü uyarılara rağmen gereken tedbirlerin alınmadığı tutanak altına alınmış, davalı idarenin ... tarihli ve ...sayılı yazısıyla; ...

Müdürlüğünün ... tarihli ve E.... sayılı yazısına rağmen koku ölçüm işlemi yapılmadan üretim faaliyetine başlanıldığından bahisle işletmenin faaliyetinin gerekli şartlar sağlanıncaya kadar süresiz durdurulmasına karar verilmiş, sonrasında ...

İl Müdürlüğünün ... tarihli ve E.... sayılı yazısına istinaden Doğan Yağ Fabrikasında yapılan koku ölçüm sonuçları neticesinde ölçümlerin sınır değerlerin üzerinde olduğundan bahisle tesisin gerekli şartlar sağlanıncaya kadar durdurulmasına ilişkin ...Belediye Başkanlığı görevlileri tarafından 16/04/2020 tarihli mühürleme işlemi tesis edilmiştir.

16/04/2020 tarihli mühürleme işleminin iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT

2872 sayılı Çevre Kanununun, ''Denetim, bilgi verme ve bildirim yükümlülüğü'' başlıklı 12. maddesinin 1. fıkrasında; ''Bu Kanun hükümlerine uyulup uyulmadığını denetleme yetkisi Bakanlığa aittir. Gerektiğinde bu yetki, Bakanlıkça; il özel idarelerine, çevre denetim birimlerini kuran belediye başkanlıklarına, Denizcilik Müsteşarlığına, Sahil Güvenlik Komutanlığına, 13/10/1983 tarihli ve 2918 sayılı Karayolları Trafik Kanununa göre belirlenen denetleme görevlilerine devredilir.

Denetimler, Bakanlığın belirlediği denetim usûl ve esasları çerçevesinde yapılır.'' hükmüne, ''Faaliyetlerin durdurulması'' başlıklı 15. maddesinde; ''Bu Kanun ve bu Kanun uyarınca yayımlanan yönetmeliklere aykırı davrananlara söz konusu aykırı faaliyeti düzeltmek üzere Bakanlıkça ya da 12. maddenin birinci fıkrası uyarınca denetim yetkisinin devredildiği kurum ve merciler tarafından bir defaya mahsus olmak üzere esasları yönetmelikle belirlenen ve bir yılı aşmamak üzere süre verilebilir.

Faaliyet; süre verilmemesi halinde derhal, süre verilmesi durumunda, bu süre sonunda aykırılık düzeltilmez ise Bakanlıkça ya da 12. maddenin birinci fıkrası uyarınca denetim yetkisinin devredildiği kurum ve merciler tarafından kısmen veya tamamen, süreli veya süresiz olarak durdurulur...'' hükmüne, 24. maddesinde. "Bu Kanunda öngörülen idarî yaptırım kararlarını verme yetkisi Bakanlığa aittir.

Bu yetki, 12 nci maddenin birinci fıkrası uyarınca denetim yetkisinin devredildiği kurum ve merciler tarafından da kullanılır. ..." hükmüne, 25. maddesinde. "Bu Kanunda öngörülen idarî yaptırımların uygulanmasını gerektiren fiillerle ilgili olarak yetkili denetleme elemanlarınca bir tutanak tanzim edilir. Bu tutanak denetleme elemanlarının bağlı bulunduğu ve idarî yaptırım kararını vermeye yetkili mercie intikal ettirilir.

Bu merci, tutanağı değerlendirerek gerekli idarî yaptırım kararını verir. İdarî yaptırım kararı, ... tarihli ve ... sayılı Tebligat Kanunu hükümlerine göre idarî yaptırım kararını veren merci tarafından ilgiliye tebliğ edilir." hükmüne yer verilmiştir.

5393 sayılı Belediye Kanununun "Belediye encümeni" başlıklı 33. maddesinde; belediye encümeninin, belediye başkanının başkanlığında toplandığı, Belediye başkanının katılamadığı toplantılarda, belediye başkanının görevlendireceği başkan yardımcısı veya encümen üyesinin, encümene başkanlık edeceği düzenlenmiş, 34. maddesinde ise; kanunlarda öngörülen cezaları vermek, belediye encümeninin görevleri arasında sayılmıştır.

Diğer taraftan, 5326 sayılı Kabahatler Kanununun 3. maddesinde; "(1) Bu Kanunun; a) İdarî yaptırım kararlarına karşı kanun yoluna ilişkin hükümleri, diğer kanunlarda aksine hüküm bulunmaması halinde, b) Diğer genel hükümleri, idarî para cezası veya mülkiyetin kamuya geçirilmesi yaptırımını gerektiren bütün fiiller hakkında uygulanır." hükmü, aynı Kanunun "İdarî yaptırım kararı verme yetkisi" başlıklı 22. maddesinde ise; "1) Kabahat dolayısıyla idarî yaptırım kararı vermeye ilgili kanunda açıkça gösterilen idarî kurul, makam veya kamu görevlileri yetkilidir, 2) Kanunda açık hüküm bulunmayan hallerde ilgili kamu kurum ve kuruluşunun en üst amiri bu konuda yetkilidir." hükmü yer almaktadır.

19.07.2013 tarihli ve 28712 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Koku Oluşturan Emisyonların Kontrolü Hakkında Yönetmeliğin, ''Tanımlar ve Kısaltmalar'' başlıklı 4. maddesinde; yetkili merci, Bakanlık ile Bakanlığın Çevre Kanununun 12 nci maddesi uyarınca yetkisini devrettiği kuruluşlar olarak tanımlanmış, aynı Yönetmeliğin ''Görev, yetki ve sorumluluk'' başlıklı 5. maddesinde; ''(1) Bu Yönetmeliğin uygulanmasından Bakanlık ile Bakanlığın 2872 sayılı Çevre Kanununun 12 nci maddesi uyarınca yetkisini devrettiği kuruluşlar sorumludur.'' hükmüne yer almaktadır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

İdare Hukukunda yetki, idareye Anayasa ve kanunlarla tanınmış olan karar alma gücünü ifade etmekte olup, bu yönüyle idari işlemin en temel ögesini oluşturan "yetki", kanunla gösterilen hallerde ve yine kanunla gösterilen idari merciler tarafından kullanılmalıdır ve bu nedenle "yetki" kanunun açık izni olmadan devredilemez. Ancak, kamu idaresinin hızlı çalışabilmesi gibi çeşitli sebeplerle Kanunda yetkili kılınan makam tarafından başka bir makama yetkinin devredilmesi gerekli olabilir. Dolayısıyla yetki devri, yasal düzenlemelerin açıkça öngördüğü veya yasaklamadığı konularda bir görev yerine ait yetkinin, başka bir görev yerine aktarılmasıdır. İdare hukukundaki kanunilik ilkesi gereğince, bir hukuk kuralı ile verilmeyen yetki kullanılarak tesis edilen işlem hukuka aykırı olacaktır.

Yargı mercilerince yetki unsurunda sakatlık tespit edildiği takdirde işlemin diğer unsurları bakımından incelenmesine olanak bulunmamaktadır. Bununla birlikte yetki unsuru, kamu düzeniyle ilgili olduğundan, idari yargı mercileri yetki unsurunda sakatlık tespit ettikleri takdirde işlemin iptaline karar vermek zorundadır.

Dosyanın incelenmesinden; dava konusu işlemin davacı şirkete ait işletmenin faaliyetleri sırasında çevreye yaydığı kokunun Koku Oluşturan Emisyonların Kontrolü Hakkında Yönetmelikte belirlenen sınır değerleri aştığından bahisle tesis edildiği, anılan Yönetmelikte ve Yönetmeliğin dayanağı olan Kanun maddesinde işlem tesis etmeye yetkili merciin Bakanlık veya denetim yetkisini verdiği kurum ve merciler olduğunun açıkça belirtildiği, davalı belediyeye Çevre Kanunun 12. maddesi uyarınca yetki devri yapılmadığı,

dava konusu işlemin dayanağı olarak gösterilen Kütahya Çevre ve Şehircilik İl Müdürlüğünün ... tarihli ve ...sayılı işlemiyle davacı şirkete kokuya ilişkin sınır değerlerin sağlanması ve yeniden ölçüm yaptırılması gerektiği, bu süre zarfında herhangi bir üretim faaliyetinde bulunulmaması gerektiği hususunun bildirildiği, söz konusu işlem öncesinde ve sonrasında koku ölçümüne ilişkin tüm denetim ve tespitlerin Kütahya Çevre ve Şehircilik İl Müdürlüğü tarafından yapıldığı, Kütahya Çevre ve Şehircilik İl Müdürlüğü kontrolünde Bakanlıkça yetkilendirilmiş ve akredite bir laboratuvar tarafından tesis ve çevresinde 6 ayrı noktadan numune alındığı,

analiz sonuçları değerlendirildiğinde 1.000-10.000 KB/m3 değerleri arasında olduğunun belirlendiği, bunun üzerine Kütahya Çevre ve Şehircilik İl Müdürlüğünün ...tarihli ve ... sayılı yazısıyla; koku revizyon çalışmalarının yetersiz olduğunun ve revizyon çalışmalarına devam edilmesi ve yapılacak çalışma sonrasında yeniden ölçüm yaptırılması için Çevre Kanununun 15. maddesi uyarınca davacı şirkete 15 gün süre verildiği,

Kütahya Çevre ve Şehircilik İl Müdürlüğü tarafından 23.06.2020 tarihli geçici faaliyet belgesi düzenlenerek davacı şirketin faaliyetine devam etmesine izin verildiği dikkate alındığında, dava konusu işlemi tesis edecek kurumun davalı idare olmadığı, bu durumda;

davacı şirkete ait işletmede koku emisyon değerleri konusunda denetim yapma ve yaptırım uygulama yetkisi bulunmayan davalı idare tarafından, işletmeden çevreye yayılan kokunun Yönetmelikte belirlenen sınır değerlerin üzerinde olduğundan bahisle işletmenin faaliyetinin durdurulması ve mühürlenmesine ilişkin tesis edilen dava konusu işlemde yetki unsuru yönünden hukuka uyarlık bulunmamaktadır.

Bu itibarla, dava konusu işlemde hukuka uyarlık; dava konusu işlemin iptali yolunda verilen İdare Mahkemesi kararına karşı yapılan istinaf başvurusunun yukarıda yer verilen gerekçe ile reddi gerekirken; istinaf başvurusunun reddi yolunda verilen İdari Dava Dairesi kararında sonucu itibarıyla isabetsizlik bulunmamaktadır.