Danıştay 8. Daire E.2019/2979 K.2023/1243

2- … Bakanlığı

VEKİLİ

Hukuk Müşaviri … 3- … Genel Müdürlüğü VEKİLİ : Av. …

DAVANIN ÖZETİ

09/12/2015 yürürlük tarihli "2918 sayılı Karayolları Trafik Kanununun Ek 16'ncı Maddesinin Uygulanmasına İlişkin Usul ve Esaslar'"ın yetki ve şekil yönünden tamamının; sebep, konu ve amaç yönünden 1. ve 2. maddelerinin, 4. maddesinin 4. fıkrasının ve 10. maddesinin 5. fıkrasının iptaline ve 2918 sayılı Karayolları Trafik Kanunu'nun Ek 16. maddesinin Anayasa'ya aykırı olduğu ileri sürülerek Anayasa Mahkemesi'ne başvurulmasına karar verilmesi istenilmektedir.

DAVACININ İDDİALARI

Dava konusu düzenleyici işlemin, Anayasa’nın 124. maddesine aykırı olarak Yönetmelik çıkarılmadan düzenlendiğinden normlar hiyerarşisine aykırı olduğu, dava konusu Usul ve Esaslar'ın Bakanlıklar yerine Genel Müdürler (Emniyet Genel Müdür Yardımcısı ve Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürü) tarafından düzenlenmesinin ve imzalanmasının yetki gaspı olduğu, dava konusu işlemin yetki ve şekil yönünden tümünün iptali gerektiği;

dava konusu düzenlemenin uygulanacağı şehir içindeki cadde 2918 sayılı Kanun’un 1. maddesinde yazılı karayolu tanımına uymadığından dava konusu işlemin 1. maddesinin 2918 sayılı Kanun’un 1. maddesine aykırı olduğu; dava konusu işlemin 2. maddesinin, 2918 sayılı Kanun’un 1. maddesini işlevsiz hale getireceğinden Kanun’a aykırı olduğu; dava konusu işlemin 4. maddesinin 4. fıkrasında TEDES’lerin teknik özellikleri ifadesine yer verildiği, TSE uygunluk belgesi olmayan bu cihazlarla denetim yapılmasının hukuka uygun olmadığı;

dava konusu işlemin 10. maddenin 5. fıkrasında TEDES cihazlarının muayene ve testlerinin belediye tarafından yaptırılacağının belirtildiği, ancak muayenenin hangi kurumca, nasıl ve nerede yapılacağının belirsiz olmasının hukuka aykırı olduğu; trafik idari para cezalarının, Maliye Bakanlığı Tahsilat Genel Tebliği'ne göre genel bütçeye dahil olduğu, buradan elde edilecek gelirlerin Maliye Bakanlığı'na ait olduğu, ancak 2918 sayılı Kanun’un Ek 16. maddesinde TEDES’ten kaynaklı idari para cezalarının Emniyet Genel Müdürlüğü bütçesinde toplanacağı ve bu bütçeden %30 oranında belediyelere ödeneceğinin belirtildiği,

anılan Kanun hükmünün Anayasa'nın 73. maddesine aykırı olduğu iddia edilmektedir.

DAVALI İDARELERİN SAVUNMALARININ ÖZETİ

.

BAKANLIĞI'NIN SAVUNMASI : Dava konusu Usul ve Esaslar'ın 2918 sayılı Kanun ve Anayasa ile uyumlu olduğu, kanunların uygulanmasının gösterilmesi amacıyla Yönetmelik çıkarılabileceği gibi diğer düzenleyici işlemlerle de kanunun uygulanmasının gösterilmesinin önünde hukuki bir engel bulunmadığı, 2918 sayılı Kanun doğrultusunda Emniyet Genel Müdürü tarafından imzalanacak bir işlemin protokolde paralellik ilkesi gereği ve Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü Yetki ve İmza Devri Yönergesi'ne uygun olarak Maliye Bakanlığı adına Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürü tarafından imzalanması ve işlem tesis edilmesinin hukuka aykırılık oluşturmadığı;

dava konusu işlemin 1. maddesinin, 2918 sayılı Kanun’un Ek 16. maddesi ile anlam farklılaştırmasına yol açmayacak şekilde benzer ifadeleri içerdiği ve hukuka uygun olduğu, 2918 sayılı Kanun’da karayolu, “Trafik için kamunun yararlanmasına açık olan arazi şeridi, köprüler ve alanlardır.” şeklinde tanımlanmış olup işlemin Kanun’un 1. maddesine aykırı olmadığı; dava konusu işlemin 2. maddesinde söz konusu işlemin hukuki dayanağına atıf yapılmış olup Kanun’un bir maddesinin özel bir durumu düzenleyen diğer bir maddesine aykırılığı öne sürülemeyeceğinden bu düzenlemede de hukuka aykırılık bulunmadığı.

Usul ve Esaslar eki Teknik Gereklilikler Dökümanı'nda EDS sistemlerinin taşımaları gereken şartlar ile yeterlik koşulları düzenlendiğinden dava konusu işlemin 4. maddesinin 4. fıkrasında hukuka aykırılık bulunmadığı; davacı tarafından işlemin 10. maddenin 5. fıkrasında belirsizlik yarattığı iddia edilen hususların Usul ve Esaslar'a ekli Teknik Gereklilikler Dökümanı'nda düzenlendiği göz önüne alındığında söz konusu maddede hukuka aykırılık bulunmadığı;

ayrıca Bilim Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı'nca hazırlanan “Hız İhlal Tespit Donanımları Muayene Yönetmeliği”nin 07/03/2017 tarihinde yayınlanarak söz konusu işlemlerin nasıl yapılacağı hususunun açıkça düzenlendiği; trafik idari para cezalarından elde edilen gelirler genel bütçeye gelir kaydedilmekte olup ilgili kanun maddesinde söz konusu gelirlerin Emniyet Genel Müdürlüğü bütçesinde toplanacağı hükmünün bulunmaması ve 2918 sayılı Kanun’un varlığı nedeniyle düzenlemede hukuka aykırılık bulunmadığı savunulmaktadır.

. BAKANLIĞI İLE. GENEL MÜDÜRLÜĞÜ'NÜN SAVUNMALARI: Usule ilişkin olarak, davacı yönünden menfaat ihlali koşulunun oluşmadığından davanın ehliyet yönünden reddi gerektiği; esasa ilişkin olarak, 2918 sayılı Karayolları Trafik Kanunu'nun Ek 16. maddesi ile belediyelere “Elektronik Denetleme Sistemleri (EDS)” kurma yetkisinin verildiği, bu maddenin 2. fıkrası gereğince hazırlanan Usul ve Esaslar ile eki Teknik Gereklilikler Dökümanı’nın 27/04/2012 tarihinde yürürlüğe konulduğu.

09/12/2015, 09/09/2016 ve 18/11/2016 tarihlerinde değişiklik yapıldığı ve 18/11/2016 tarihli dokümanın halen geçerliliğini koruduğu.

2918 sayılı Kanun’un 3. maddesinde karayolu “Trafik için kamunun yararlanmasına açık olan arazi şeridi, köprüler ve alanlardır.” şeklinde ifade edildiğinden Karayolları Genel Müdürlüğü ile belediyelerin yolun bakım ve yapımından sorumlu olmalarının dışında karayolu tanımındaki tüm yollar bu Kanun kapsamında olduğundan işlemin 1. ve 2. maddesinde hukuka aykırılık bulunmadığı.

Usul ve Esaslar ile eki Döküman'da EDS’lerin kurulması gereken yerlerin, taşıması gereken teknik özelliklerin açıklandığı, TSE uygunluk kriterinin 09/12/2015 tarihinde zorunlu hale getirildiği, 31/07/2017 tarihinde TSE standartlarının yayınlandığı ve Kanun’un Ek 16. maddesi kapsamında kurulacak olan sistemlere TSE tarafından Türk Standartlarına Uygunluk Belgesi verildiği, bu kapsamda işlemin 4. maddesinin 4. fıkrasında hukuka aykırı bir yön bulunmadığı.

EDS’lerin teknik şartlarının Usul ve Esaslar'ın eki Teknik Gereklilikler Dökümanı'nda ayrıntılı şekilde açıklandığı, ayrıca Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı'nca hazırlanıp 07/03/2017 tarihli Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Hız İhlal Tespit Donanımları Muayene Yönetmeliği'ne göre trafikte hız ihlallerinin tespitinde kullanılan donanımların muayene işlemlerini gerçekleştirmek üzere TSE’nin yetkilendirildiği, davacının işlemin 10. maddenin 5. fıkrasına yönelik hukuka aykırılık iddialarının dayanaksız olduğu;

hizmet gerekleri, kamu güvenliği ve kamu yararı gözetilerek yürürlüğe konulan kanun maddesinde Anayasa ile hukukun genel ilkelerine aykırılık bulunmadığı savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : …

DÜŞÜNCESİ

Davanın süre aşımı nedeniyle reddi gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Sekizinci Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, 2577 sayılı Kanun'un 14/6. maddesi uyarınca işin gereği görüşüldü.

MADDİ SÜREÇ

Davacının,"Trafik İ.P.C.'ları, Bütçe Kanununda gelirler arasında gösterildiğinden, İ.P.C dan elde edilecek gelirlerin bir kısmının, Edirne Belediye Başkanlığına verileceğine dair, Maliye Bakanlığı Tebliği, Genelgesi var ise tarafına tebliği" istemini içeren 11/12/2015 tarihli dilekçesinin davalı Maliye Bakanlığı tarafından … tarihli ve … sayılı yazı ile cevaplandırılmış ve bu yazıda 2918 Karayolları Trafik Kanunu'nun Ek 16. maddesinde yer alan düzenlemeye de yer verilerek Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü ile Emniyet Genel Müdürlüğü tarafından imzalanarak 09/12/2015 tarihinde yürürlüğe giren "2918 sayılı Karayolları Trafik Kanunu'nun Ek 16 ncı Maddesinin Uygulanmasına İlişkin Usul ve Esaslar" yazı ekinde davacıya gönderilmiştir.

Bunun üzerine davacı tarafından.

19/01/2016 tarihli dilekçe ile "Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğünün … tarih ve … sayılı yazı ekindeki 2918 sayılı Karayolları Trafik Kanunu Ek 16 ncı Maddesinin Uygulanmasına İlişkin Usul ve Esaslar yazısında Maliye Bakanlığı Bütçe ve Kontrol Genel Müdürlüğü ve Emniyet Genel Müdürlüğü'nün imzaları ile tarih ve sayısı bulunmadığı gibi yazının noksan sayfalardan oluşması nedeniyle iptal davasına konu işlem olmadığından ve Anayasa'nın 73. maddesine aykırı olmakla birlikte, normlar hiyerarşisi içinde yeri olmayan,

2918 sayılı Karayolları Trafik Kanunu Ek 16 ncı Maddesinin Uygulanmasına İlişkin Usul ve Esaslara dair işlemin iptali istemiyle dava açacağından yazının tarih ve sayıları ile birlikte noksansız olarak tarafına tebliği" isteminde bulunulmuş; davacının bu başvurusuna davalı Maliye Bakanlığı'nca 29/01/2016 tarihli ve 836 sayılı yazı ile cevap verilmiştir.

Anılan yazı üzerine davacı, 09/12/2015 tarihli "2918 sayılı Karayolları Trafik Kanunu Ek 16 ncı Maddesinin Uygulanmasına İlişkin Usul ve Esaslar"ın şekil ve yetki yönünden tümünün, sebep, konu ve amaç yönünden kısmen iptali istemiyle 11/04/2016 tarihinde iş bu davayı açmıştır.

İNCELEME VE GEREKÇE

USUL YÖNÜNDEN

İlgili Mevzuat: 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun "Dilekçeler üzerine ilk inceleme" başlığını taşıyan 14. maddesinin 3. fıkrasının (e) bendinde, dilekçelerin süre aşımı yönünden inceleneceği; 6. fıkrasında ilk incelemeye ilişkin hususların ilk incelemeden sonra tespit edilmesi halinde davanın her safhasında 15. madde hükmünün uygulanacağı; ''İlk inceleme üzerine verilecek karar'' başlığını taşıyan 15. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde, süre aşımı yönünden yapılan incelemede Kanuna aykırılık görülürse davanın reddine karar verileceği hususları hüküm altına alınmıştır.

2577 sayılı Kanun'un "Dava açma süresi" başlıklı 7. maddesinde. "1. Dava açma süresi, özel kanunlarında ayrı süre gösterilmeyen hallerde Danıştayda ve idare mahkemelerinde altmış ve vergi mahkemelerinde otuz gündür. ... 4. İlanı gereken düzenleyici işlemlerde dava süresi, ilan tarihini izleyen günden itibaren başlar. Ancak bu işlemlerin uygulanması üzerine ilgililer, düzenleyici işlem veya uygulanan işlem yahut her ikisi aleyhine birden dava açabilirler.

Düzenleyici işlemin iptal edilmemiş olması bu düzenlemeye dayalı işlemin iptaline engel olmaz." hükmüne. "Sürelerle İlgili Genel Esaslar" başlıklı 8. maddesinin 1. fıkrasında "Süreler, tebliğ, yayın veya ilan tarihini izleyen günden itibaren işlemeye başlar." hükmüne.

"Üst makamlara başvurma" başlıklı 11. maddesinin 1. fıkrasında ise, "İlgililer tarafından idari dava açılmadan önce, idari işlemin kaldırılması, geri alınması değiştirilmesi veya yeni bir işlem yapılması üst makamdan, üst makam yoksa işlemi yapmış olan makamdan, idari dava açma süresi içinde istenebilir. Bu başvurma, işlemeye başlamış olan idari dava açma süresini durdurur." hükmüne yer verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Yukarıda belirtildiği üzere, idari davalarda dava açma süresinin başlangıç tarihi idari işlemin tebliğ, yayın veya ilan tarihidir. Ancak, yasada öngörülen bu durumların söz konusu olmadığı hallerde, davacının dava konusu işlemi öğrenme tarihinin iyiniyet kuralları çerçevesinde, olayın özelliği ve niteliği göz önünde tutulmak suretiyle yargı organınca belirleneceği kuşkusuzdur. Başka bir anlatımla, yazılı bildirimle ilgililerin idari davaya konu edecekleri işlemden haberdar olmaları amaçlanmış olduğundan, yazılı bildirimin bulunmadığı hallerde dava açma süresinin, ilgililerin işlemden haberdar oldukları tarihten itibaren hesaplanması gerekmektedir. Nitekim, 2577 sayılı Kanun'da ilgililerin idari işlemi öğrenmeleri üzerine dava açmalarını engelleyen bir hüküm bulunmamaktadır.

2577 sayılı Kanun'un yukarıda aktarılan 7. maddesinde sözü edilen uygulama işleminin; ilgili idari birim tarafından, kural koyucu nitelikteki düzenleyici işlemlere dayanılarak, kişiler hakkında tesis edilen, idarenin hukuki sonuç doğurmaya yönelik bir irade açıklaması olduğu anlaşılmakta olup davacının 11/12/2015 ve 19/01/2016 tarihli başvuruları sadece bilgi edinme mahiyetinde olup bunun üzerine tesis edilen işlemler hukuki sonuç doğurmaya yönelik bir irade açıklaması olmadığından, uygulama işlemi niteliği taşımadığı sonucuna ulaşılmıştır.

Öte yandan; davacının, 19/01/2016 tarihli başvurusunun idari işlemin kaldırılması, geri alınması, değiştirilmesi veya yeni bir işlem yapılmasına yönelik 2577 sayılı Kanun'un 11. maddesi kapsamında üst makama yapılmış bir başvuru olmadığı da açıktır.

Bu durumda, davacının, 11/12/2015 tarihli ilk başvurusuna davalı idarece 25/12/2015 tarihli yazıyla verilen cevapta dava konusu düzenleme ve dayanağı Kanun hükmüne yer verilmiş olması karşısında bu yazının davacıya hangi tarihte tebliğ edildiği hususu dosya kapsamından açıkça anlaşılamamakta ise de; en geç dava konusu işleme ilişkin hukuka aykırılık iddialarını da içeren ikinci başvurunun yapıldığı 19/01/2016 tarihinde davacının bu işlemden haberdar olduğunun kabulü gerektiğinden, bu tarihten itibaren dava açma süresi içerisinde dava açması mümkün olan davacının bu süre geçirildikten sonra 11/04/2016 tarihinde açtığı davanın, süre aşımı nedeniyle esastan incelenmesine hukuken olanak bulunmamaktadır.