Danıştay 8. Daire E.2020/6497 K.2021/1884

2-... Bakanlığı VEKİLİ : ...

DAVANIN KONUSU

20/03/2015 tarih ve 29301 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Orman Ürünlerinin Satış Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğin;

1. "Genel Satış Esasları" başlığını taşıyan 5. maddesinin, 07/09/2016 tarih ve 2016/9160 sayılı Bakanlar Kurulu kararıyla kabul edilerek, 04/10/2016 tarih ve 29847 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Orman Ürünlerinin Satış Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik ile değişik 7. fıkrasının,

2. "Tahsisli Satışların Esas ve Usulleri" başlığını taşıyan 9. maddesinin 1. fıkrasının aynı Yönetmelikle değişik (ö) bendinde yer alan "...ve 6831 sayılı Kanunun 27nci maddesi uyarınca belirlenen dikili ağaçlar..." ibaresinin iptaline karar verilmesi istenilmektedir.

DAVACININ İDDİALARI

6831 sayılı Orman Kanunu'nun 40. maddesi ile orman işlerinin gördürülmesinde orman köylülerini kalkındırma kooperatiflerine ve orman köylüsüne tanınan önceliğin bertaraf edildiği, Anayasanın devlet ormanlarının devlet tarafından işletilmesi gerektiği yönündeki amir hükmünün ihlal edildiği ve devlet ormanlarının özelleştirilmesine yol açılacağı, 6831 sayılı Orman Kanunu'nun 30. maddesinde orman ürünlerinin satış usul ve esaslarının Bakanlar Kurulu tarafından tespit edileceğinin açıkça belirtilmesine karşın, yetkinin Orman Genel Müdürlüğü'ne devredildiği, Yönetmeliğin dayanağı olan 6831 sayılı Orman Kanunu'nda dikili ağaçların satışına olanak tanıyan bir kuralın bulunmadığı ileri sürülmüştür.

DAVALILARIN SAVUNMASI

6831 sayılı Orman Kanunu'nun 40. maddesi uyarınca, yapılacak işin orman köylerini koruma kooperatiflerinin ve köylülerin iş güçlerinin yeterli olmaması veya aşırı fiyat istemeleri gibi hallerde, bu işlerin civar olmayan orman köylerini kalkındırma kooperatiflerine veya orman köylülerine yaptırılabileceği gibi taahhüt yoluyla da yaptırılabileceği, dava konusu düzenleme ile orman köylüsüne verilen öncelik hakkının bertaraf edilmediği, Orman Genel Müdürlüğüne verilen yetkinin satışlardaki vade sayısı, peşinat oranı, faiz oranı gibi değişkenlerin tespitinden ibaret olduğu; dikili ağaçların satışının Orman Kanununa uygun olduğu öne sürülerek davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : ...

DÜŞÜNCESİ

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 46. maddesinin 1. fıkrasında, Danıştay Dava Daireleri kararlarına karşı Danıştay'da temyiz yoluna başvurulabileceği; 2575 sayılı Danıştay Kanunu'nun 38. maddesinde, İdari Dava Dairelerinden ilk derece mahkemesi olarak verilen kararların İdari Dava Daireleri Kurulunca temyizen inceleneceği; 2577 sayılı Yasanın 49. maddesinin 4. fıkrasında da idare mahkemelerinin bozmaya uymayarak eski kararında ısrar edebileceği ancak Danıştay İdari ve Vergi Dava Daireleri Kurulları kararlarına uyulmasının zorunlu olduğu kurala bağlanmış; böylece Danıştay dava dairelerine, ilk derece mahkemesi olarak verdikleri kararların temyizen bozulması halinde ısrar olanağı tanınmamıştır.

Bu nedenle, Yönetmeliğin 9. maddesinin 1. fıkrasının (ö) bendinde yer alan "ve 6831 sayılı Kanunun 27 nci maddesi uyarınca belirlenen dikili ağaçlar" ifadesi yönünden Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'nun bozma kararına uyulmak suretiyle dava konusu düzenlemenin iptaline karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI : ...

DÜŞÜNCESİ

Dava; 20/03/2015 tarih ve 29301 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Orman Ürünlerinin Satış Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğin 5. Maddesinin, 04/10/2016 tarih ve 29847 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmelik ile değişik 7. fıkrasının ve 9. maddesinin 1. fıkrasının aynı Yönetmelikle değişik (ö) bendinde yer alan "...ve 6831 sayılı Kanunun 27nci maddesi uyarınca belirlenen dikili ağaçlar..." ifadesinin iptali istemiyle açılmıştır.

Danıştay Sekizinci Dairesinin 28/02/2018 tarih ve E:2016/14666, K:2018/1116 sayılı kararıyla; " Yönetmeliğin 5. maddesinin 7. fıkrası. Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'nun 11/04/2016 tarih ve YD İtiraz No:2016/126 sayılı kararıyla.

Yönetmeliğin 5. maddesinin 7. fıkrasında "çok yıllık" satışlara ilişkin esas ve usullerin Genel Müdürlükçe belirleneceğinin ifade edilerek, anılan Kanun kuralını aşar nitelikte düzenleme yapıldığı; diğer taraftan, orman ürünlerinin dikili ağaç veya çok yıllık olarak satılmasının, bir nevi bu ürünlerin ve ürünlerin bulunduğu alanın özelleştirilmesi benzeri sonuçlar doğuracağı" gerekçesiyle Yönetmeliğin 5. maddesinin 7. fıkrası ile 9. maddesinin 1. fıkrasının (ö) bendinde yer alan "ve dikili ağaçlar" ibaresinin yürütmesinin durdurulmasına karar verildiği.

Orman Ürünlerinin Satış Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğin dava konusu değişiklikle yeniden düzenlenen ve sadece "çok yıllık satışı" on yıllık süreyle sınırlandıran 5. maddesinin 7. fıkrasının, özetlenen Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu kararının gerekçesini karşılamaktan uzak ve yargı kararını etkisizleştirmeye yönelik olduğu ve önceki düzenlemedeki hukuka aykırılıkların ortadan kaldırılması amacı taşımadığı anlaşıldığından, hukuka uygun olmadığı sonucuna ulaşıldığı" gerekçesiyle İPTAL edilirken.

Yönetmeliğin 9. maddesinin 1. fıkrasının (ö) bendinde yer alan "ve 6831 sayılı Kanunun 27 nci maddesi uyarınca belirlenen dikili ağaçlar" ifadesi yönünden; ise dava reddedilmiştir.

Sekizinci Dairenin bahse konu kararının temyiz edilmesi üzerine Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 12.09.2019 gün ve E:2018/1893, K:2019/3699 sayılı kararıyla; temyize konu kararın "iptal" kısmı onanırken; "Mevzuat hükümlerinin değerlendirilmesinden, orman ürünlerinin satışı konusunda 6831 sayılı Kanun'da hüküm bulunmakla birlikte, "dikili ağaç" satışına olanak tanıyan bir hüküm bulunmadığı, 6831 sayılı Kanun'un aktarılan 27. maddesinin dikili ağaç satışını mümkün kılan bir düzenleme içermediği hususları dikkate alındığında, düzenlemenin yasal dayanağı bulunmadığı sonucuna varılmaktadır.

Diğer taraftan, orman ürünlerinin dikili ağaç veya çok yıllık olarak satılmasının; bir nevi bu ürünlerin ve ürünlerin bulunduğu alanın özelleştirilmesi benzeri sonuçlar doğuracağından, dikili olan ya da çok yıllık satılan ağaçların bakım, söküm ve kesimi gibi 6831 sayılı Kanun'un 40. maddesinde sayılan iş ve işlemlere yönelik Anayasa ve Kanun'da öngörülen orman köylülerine ve bunlar tarafından kurulan kooperatiflere gördürülecek işlere ilişkin öncelik hakkını bertaraf edebileceği açıktır. Ayrıca, dava konusu kuralın, Devlet ormanlarının yine Devlet tarafından yönetilip işletileceğine ilişkin Anayasanın emredici kurallarına da aykırılık taşıdığı sonucuna ulaşıldığından dava konusu bu düzenlemede hukuka uygunluk görülmemiştir." gerekçesiyle "ret" kısmı bozulmuştur.

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 46. maddesinde; Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarına karşı Danıştayda temyiz yoluna başvurulabileceği, 2575 sayılı Danıştay Kanununun 38. maddesinde; İdari Dava Daireleri Kurulunca idari dava dairelerinden ilk derece mahkemesi olarak verilen kararların temyizen inceleneceği hükmü getirilirken; 2577 sayılı Kanunun 49. maddesinin 4. fıkrasında; ilk derece mahkemelerine aynı kanunda, bozmaya uymayarak eski kararında tanınan ısrar yetkisi, Danıştay dava dairelerinin ilk derece mahkemesi olarak verdiği kararların temyizen bozulması halinde tanınmamıştır.

Bu itibarla; Yönetmeliğin 9. maddesinin 1. fıkrasının (ö) bendinde yer alan "ve 6831 sayılı Kanunun 27 nci maddesi uyarınca belirlenen dikili ağaçlar" ifadesi yönünden İdari Dava Daireleri Kurulunun bahsi geçen kararına uymak gerekmektedir.

Açıklanan nedenlerle, Bozmaya uyularak İDDK kararında belirtilen gerekçe ile dava konusu yönetmelik hükmünün iptali gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Sekizinci Dairesince, Dairemizin 28/02/2018 tarih ve E:2016/14666, K:2018/1116 sayılı kısmen iptal, kısmen ret kararının Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'nun 12/09/2019 tarih ve E:2018/1893, K:2019/3699 sayılı kararı ile kısmen onanmasına, kısmen bozulmasına karar verilmesi üzerine, bozulan kısım yönünden dosya yeniden incelenmek suretiyle gereği görüşüldü:

HUKUKİ SÜREÇ

Dava, 20/03/2015 tarih ve 29301 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Orman Ürünlerinin Satış Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğin "Genel Satış Esasları" başlığını taşıyan 5. maddesinin, 07/09/2016 tarih ve 2016/9160 sayılı Bakanlar Kurulu kararıyla kabul edilerek, 04/10/2016 tarih ve 29847 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Orman Ürünlerinin Satış Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik ile değişik 7. fıkrasının ve "Tahsisli Satışların Esas ve Usulleri" başlığını taşıyan 9. maddesinin 1. fıkrasının aynı Yönetmelikle değişik (ö) bendinde yer alan "...ve 6831 sayılı Kanunun 27nci maddesi uyarınca belirlenen dikili ağaçlar..." ifadesinin iptaline karar verilmesi istemiyle açılmıştır.

Dairemizin 28/02/2018 tarih ve E:2016/14666, K:2018/1116 sayılı kararıyla.

20/03/2015 gün ve 29301 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Orman Ürünlerinin Satış Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğinin 5. maddesinin 07/09/2016 gün ve 2016/9160 sayılı Bakanlar Kurulu kararıyla kabul edilerek, 04/10/2016 gün ve 29847 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Orman Ürünlerinin Satış Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik ile değişik 7. fıkrasında yer alan ''Orman ürünlerinin satışları yürürlükte olan amenajman ve silvikültür plan verileri ve süreleri de dikkate alınarak on yılı aşmamak üzere çok yıllık olarak da yapılabilir.

Bununla ilgili usul ve esaslar Genel Müdürlükçe belirlenir.'' kuralının iptaline, Yönetmeliğin 9. maddesinin 1. fıkrasının aynı Yönetmelikle değişik (ö) bendinde yer alan "ve 6831 sayılı Kanunun 27 nci maddesi uyarınca belirlenen dikili ağaçlar" ifadesi yönünden davanın reddine karar verilmiştir.

Dairemiz kararının taraflarca temyiz edilmesi üzerine Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 12/09/2019 tarih ve E:2018/1893, K:2019/3699 sayılı kararıyla.

Dairemizin temyize konu kararının iptale yönelik kısmının onanmasına, Yönetmeliğin 9. maddesinin 1. fıkrasının aynı Yönetmelikle değişik (ö) bendinde yer alan "ve 6831 sayılı Kanunun 27 nci maddesi uyarınca belirlenen dikili ağaçlar" ifadesi yönünden davanın reddine yönelik kısmının ise "orman ürünlerinin satışı konusunda 6831 sayılı Kanun'da hüküm bulunmakla birlikte, "dikili ağaç" satışına olanak tanıyan bir hüküm bulunmadığı, 6831 sayılı Kanun'un aktarılan 27. maddesinin dikili ağaç satışını mümkün kılan bir düzenleme içermediği hususları dikkate alındığında, düzenlemenin yasal dayanağı bulunmadığı,

diğer yandan orman ürünlerinin dikili ağaç veya çok yıllık olarak satılmasının; bir nevi bu ürünlerin ve ürünlerin bulunduğu alanın özelleştirilmesi benzeri sonuçlar doğuracağından, dikili olan ya da çok yıllık satılan ağaçların bakım, söküm ve kesimi gibi 6831 sayılı Kanun'un 40. maddesinde sayılan iş ve işlemlere yönelik Anayasa ve Kanun'da öngörülen orman köylülerine ve bunlar tarafından kurulan kooperatiflere gördürülecek işlere ilişkin öncelik hakkını bertaraf edebileceği, ayrıca dava konusu kuralın,

Devlet ormanlarının yine Devlet tarafından yönetilip işletileceğine ilişkin Anayasanın emredici kurallarına da aykırılık taşıdığı sonucuna ulaşıldığından dava konusu bu düzenlemede hukuka uygunluk bulunmadığı" gerekçesiyle bozulmasına karar verilmiştir.

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 'Temyiz' başlıklı 46. maddesinin 1. fıkrasında, Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının Danıştay'da temyiz edilebileceği; 2575 sayılı Danıştay Kanunu'nun 'İdari ve vergi dava daireleri kurullarının görevleri' başlıklı 38. maddesinde, İdari Dava Daireleri Kurulunca idari dava dairelerinden ilk derece mahkemesi olarak verilen kararların temyizen inceleneceği; 2577 sayılı Kanun'un 'Temyiz incelemesi üzerine verilecek kararlar' başlıklı 49. maddesinin 4. fıkrasında da, Danıştayın ilk derece mahkemesi olarak baktığı davaların temyizen incelenmesinde bu madde ile ısrar hariç 50. madde hükümlerinin kıyasen uygulanacağı kurala bağlanmıştır.

Yukarıda aktarılan mevzuat hükümleri uyarınca Danıştay Dava Dairelerinin ilk derece mahkemesi olarak verdiği kararların temyizen bozulması durumunda ısrar olanağı tanınmamıştır.

Bu nedenle, bozma kararı gözönünde bulundurularak, bozulan kısım yönünden yeniden bir karar verilmesi gerekmektedir.

İNCELEME VE GEREKÇE

İLGİLİ MEVZUAT

Anayasa'nın 169. maddesinde, Devletin, ormanların korunması ve sahalarının genişletilmesi için gerekli kanunları koyup tedbirleri alacağı; bütün ormanların gözetiminin Devlete ait olduğu; Devlet ormanlarının mülkiyetinin devrolunamayacağı; Devlet ormanlarının kanuna göre, Devletçe yönetilip işletileceği; ormanlara zarar verebilecek hiçbir faaliyet ve eyleme müsaade edilemeyeceği; 170. maddesinde ise, ormanlar içinde veya bitişiğindeki köyler halkının kalkındırılması, ormanların ve bütünlüğünün korunması bakımlarından, ormanın gözetilmesi ve işletilmesinde Devlet ile bu halkın işbirliğini sağlayıcı tedbirlerin kanunla düzenleneceği, Devlet'in, halkın işletme araç ve gereçleriyle diğer girdilerinin sağlanmasını kolaylaştırıcı tedbirleri alacağı kurallarına yer verilmiştir.

6831 sayılı Orman Kanunu'nun "İstihsal ve satış işleri" başlıklı 26. maddesinde, "Orman insan ilişkilerinde, ormanın korunması, kullanma değerlerinin esas tutulması, ormancılıkta ve amenajman planlarında çok taraflı faydalanma esaslarını getirmek maksadıyla; Devlet ormanlarından yapılacak istihsal, Tarım ve Orman Bakanlığınca tespit olunacak esaslar dairesinde ve amenajman planlarına göre Devlet tarafından yapılır veya 40 ıncı madde hükümleri dairesinde yaptırılabilir." kuralı;

Dava konusu işlem tarihindeki haliyle 30. maddesinde, "Devlet ormanlarından elde edilen ürünlerin piyasa satışlarında açık artırma esastır. Açık artırmaya arz edilen orman ürünlerinin miktar ve vasıf itibariyle mahalli ihtiyaçlara ve satış icaplarına uygun partiler halinde ayarlanması zorunludur.

Kamu kurum ve kuruluşlarının ihtiyaçları ile lüzum ve fayda görülen veya acele olarak satış yapılmasını gerektiren hallerde, her türlü orman ürünü piyasa fiyatı üzerinden tahsisen satılabilir.

Bu maddede yazılı satışların usul ve esasları Bakanlar Kurulunca tespit olunur." kuralı yer almaktadır.

6831 sayılı Kanun'un 30. maddesine dayanılarak çıkarılan ve 07/09/2016 tarih ve 2016/9160 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile 04/10/2016 tarih ve 29847 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren "Orman Ürünlerinin Satış Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik" ile değiştirilen Orman Ürünlerinin Satış Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğin "Tahsisli satışların esas ve usulleri" başlıklı 9. maddesinin 1. fıkrasının (ö) bendinde de;

" Orman köylerini kalkındırma kooperatifleri ile köylerdeki gerçek kişilerin iş güçleri ve tahsisli dikili ağaç satış talepleri de dikkate alınarak yıllık odun hammadde işleme kapasitesi yirmibeşbin metreküp ve üzeri olan her türlü fabrika ve tesislere, yıllık kapasite kullanım miktarlarına göre Genel Müdürlükçe belirlenen oranlarda odun ve 6831 sayılı Kanunun 27 inci maddesi uyarınca belirlenen dikili ağaçlar tahsisli satış usulüyle satılabilir." düzenlemesine yer verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Yönetmeliğin 9. maddesinin 1. fıkrasının (ö) bendinde yer alan "...ve 6831 sayılı Kanunun 27nci maddesi uyarınca belirlenen dikili ağaçlar..." ifadesi yönünden yapılan inceleme;

Mevzuat hükümlerinin değerlendirilmesinden, orman ürünlerinin satışı konusunda 6831 sayılı Kanun'da hüküm bulunmakla birlikte, "dikili ağaç" satışına olanak tanıyan bir hüküm bulunmadığı, 6831 sayılı Kanun'un aktarılan 27. maddesinin dikili ağaç satışını mümkün kılan bir düzenleme içermediği hususları dikkate alındığında, düzenlemenin yasal dayanağı bulunmadığı sonucuna varılmaktadır.

Diğer taraftan, orman ürünlerinin dikili ağaç veya çok yıllık olarak satılmasının; bir nevi bu ürünlerin ve ürünlerin bulunduğu alanın özelleştirilmesi benzeri sonuçlar doğuracağından, dikili olan ya da çok yıllık satılan ağaçların bakım, söküm ve kesimi gibi 6831 sayılı Kanun'un 40. maddesinde sayılan iş ve işlemlere yönelik Anayasa ve Kanun'da öngörülen orman köylülerine ve bunlar tarafından kurulan kooperatiflere gördürülecek işlere ilişkin öncelik hakkını bertaraf edebileceği açıktır. Ayrıca, dava konusu kuralın, Devlet ormanlarının yine Devlet tarafından yönetilip işletileceğine ilişkin Anayasanın emredici kurallarına da aykırılık taşıdığı sonucuna ulaşıldığından dava konusu bu düzenlemede hukuka uygunluk görülmemiştir.