Danıştay 8. Daire E.2021/5190 K.2023/3816

Milli Eğitim Bakanlığı Destek Hizmetleri Genel Müdürlüğü'nün ... tarihli ve ... sayılı yazısı ekinde yayımlanan "Okul Servis Araçlarının Çalıştırılmasına İlişkin Usul ve Esaslar"ın 6. maddesinin birinci fıkrasının (ç) bendinin ve ekinde yer alan "Okul Servis Araçları Çalıştırması Tip Şartnamesi"nin 6. maddesinin ikinci fıkrasının (ç) bendinin, 25/10/2017 tarihli ve 30221 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Okul Servis Araçları Yönetmeliği'ne aykırı olduğundan bahisle anılan Yönetmeliğe uygun şekilde düzenlenmesi talebiyle Milli Eğitim Bakanlığı Destek Hizmetleri Genel Müdürlüğü'ne 16/10/2019 tarihli dilekçe ile yapılan başvurunun zımnen reddine ilişkin işlemin iptali istenilmektedir.

DAVACININ İDDİALARI

Davacı şirketin devlet okullarına ve özel sektöre ait okuIlara öğrenci servis hizmeti verdiği, Usul ve Esaslar ile Tip Şartname'nin dayanağı olan Okul Servis Araçları Yönetmeliği'nde yer almayan şartlar içerdiği, Yönetmeliğin 8. maddesinin 3. fıkrası ile açıkça çelişen ve aykırılık teşkil eden hükümler ihtiva ettiği, Yönetmelik hükümleri ile belirlenen şartların usul ve esaslar ve ekindeki tip şartname ile değiştirilmesi,

artırılması veya ağırlaştırılmasının hukuka aykırılık teşkil ettiği, Yönetmeliğe aykırı bu düzenleme nedeniyle okul servisinde çalışacak araçların üçte birinin şirkete ait olması gerektiği, aksi takdirde sözleşmenin ve bütün okullardaki sözleşmelerin feshedileceği, bu durumda Ankara gibi plaka tahdidi olan şehirlerde okullara şirketler tarafından servis hizmeti verilmesinin imkansız hale geleceği ve ciddi mağduriyetlere neden olunacağı, zira Ankara genelinde C plakalı toplam 7400 civarında araç bulunmakta olup bu araçların ancak 500 - 600 civarında olan kısmının firmalara ait olduğu, geri kalan kısmının ise gerçek kişilere ait olduğu,

gerek özel gerekse devlet okullarının toplam hat sayısının 7000 - 8000 civarında olduğu, usul ve esasların dava konusu maddesine göre şirketlere ait 2600 civarında özmal araç bulunması gerekirken uygulamada firmaların taşıma hizmeti işlerinin %90'ını gerçek kişilere ait araçları kiralamak suretiyle ifa ettiği, bu nedenle dava konusu zımni ret işleminde hukuka ve mevzuata uyarlık bulunmadığı ileri sürülmektedir.

DAVALININ SAVUNMASI

Okul Servis Araçları Yönetmeliği ile okul öncesi eğitim ve zorunlu eğitim kapsamında bulunan öğrenciler ile kreş, gündüz bakımevleri ve çocuk kulüplerine devam eden çocukların taşıma faaliyetleri, taşıma yapacak gerçek ve tüzel kişilerin yeterlilik ve çalışma şartları ile denetim işlemlerine ilişkin usul ve esasların belirlendiği,

Yönetmeliğin 8. maddesinin üçüncü fıkrasında yer alan düzenleme ile karşılıklı ticari ilişkiler teminat altına alınarak tüzel kişiliğe sahip firmaların sadece öz mal araçlarla taşıma hizmeti yapmak yerine bu hizmeti gerçek kişilerden karşılayabilmesi ve verilen hizmetin çeşitlendirilmesi kolaylığı sağlanarak tek gelir kaynağı servis taşımacılığı olan esnafa ek gelir sağlanmasının yolunun açıldığı, ayrıca ilgili madde hükmü ile tüzel kişilerin servis hizmetinin yürütülmesinde kooperatifleşme ve tekelleşme yoluna gitmelerinin önüne geçildiği,

Okul Servis Araçlarının Çalıştırılmasına İlişkin Tip Şartname'nin "Sözleşmenin Feshi ve İptali" başlıklı 6. maddesinin ikinci fıkrasının (ç) bendinde yer verilen düzenlemeyle taşıma hizmetini gerçekleştiren tüzel kişilere ait araçlar ile okullara verilen hizmetin aksamasının engellenmesinin ve öğrencilerin ders başlama ve bitiş saatlerine uygun şekilde gecikmeye mahal verilmeden vaktinde okulda olmalarının ve okuldan ayrılmalarının temin edilmesinin amaçlandığı, anılan düzenlemelerin kanunun idareye verdiği yetki sınırları içerisinde ve mevzuat hükümlerine uygun şekilde tesis edildiği belirtilerek,

dava konusu zımni ret işleminde hukuka aykırılık bulunmadığı savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : ...

DÜŞÜNCESİ

Dava konusu işlemin iptali gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI : ...

DÜŞÜNCESİ

Dava; okullara servis hizmeti sunan davacı ... Turizm Ticaret Limited Şirketi tarafından, Milli Eğitim Bakanlığı Destek Hizmetleri Genel Müdürlüğünün ... tarih ve ... sayılı yazısı ekinde yayımlanan "Okul Servis Araçlarının Çalıştırılmasına İlişkin Usul ve Esaslar"ın 6. maddesinin birinci fıkrasının (ç) bendinin ve ekinde yer alan "Okul Servis Araçları Çalıştırılması Tip Şartnamesi"nin 6. maddesinin ikinci fıkrasının (ç) bendinin, 25/10/2017 tarih ve 30221 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Okul Servis Araçları Yönetmeliği'ne aykırı olduğundan bahisle anılan Yönetmeliğe uygun şekilde düzenlenmesi talebiyle yapılan başvurunun zımnen reddine ilişkin işlemin iptali istemiyle açılmıştır.

Bakanlıklar ile diğer kamu kurum ve kuruluşları, görev alanlarına ilişkin olarak yönetmelik dışında, yönerge, kılavuz, tebliğ, genelge gibi çeşitli adlar altında düzenleme yapabilmektedirler. Ancak bu düzenlemeler arasında uyulması gereken "normlar hiyerarşisi" kuramına göre hukuk düzeni, farklı kademede yer alan Anayasa, kanun, tüzük, yönetmelik ve diğer düzenleyici işlemlerden oluşan birçok normu içermekte ve her norm geçerliliğini bir üst basamakta yer alan normdan almaktadır. Bu nitelikleri gereği, dayandıkları üst hukuk normlarına aykırı hüküm ihtiva etmeleri mümkün değildir.

Normlar hiyerarşisine göre Kanun ve yönetmelikten sonra gelen düzenlemelerin ancak Kanun ve yönetmelik ile verilmiş olan hak veya yetkinin kullanılmasının açıklanmasıyla ilgili olması gerektiği, bu hakkı veya yetkiyi genişletici veya sınırlandırıcı mahiyette hükümlere yer verilemeyeceği hukukun genel ilkelerindendir.

Bu bağlamda; Kanunun öngördüğü düzenleme yetkisinin yine Kanunda belirtildiği gibi kullanılması, Kanun hükmü bir konunun yönetmelikle düzenlenmesini öngörüyorsa düzenlemenin yönetmelikle yapılması, ayrıca normlar hiyerarşisinde yönetmeliğe göre daha alt düzeyde yer alan düzenleyici işlemlerin yönetmelikle çizilen sınırı aşmaması ve yönetmeliğe uygun olması bir diğer zorunluluktur.

25/10/2017 tarih ve 30221 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Okul Servis Araçları Yönetmeliği'nin 3. maddesinin (l) bendinde; 'taşımacı', "öğrenciler ve çocukların bir ücret karşılığı taşımasını üstlenen gerçek veya tüzel kişiler" olarak tanımlanmış; ''Okul servis araçlarının çalıştırılması'' başlıklı 8. maddesinin 3. fıkrasında, "Gerçek ve tüzel kişiler, birlikte taşıma hizmeti yapabilirler. Ancak bu durumda taşımacının taşımayı gerçekleştireceği taşıtların üçte birinin taşımacıların adlarına tescilli olması zorunludur.'' kuralına, aynı maddenin 6. fıkrasında ise, ''Bu maddeye ilişkin usul ve esasları belirlemeye Milli Eğitim Bakanlığı yetkilidir." kuralına yer verilmiştir.

"Okul Servis Araçlarının Çalıştırılmasına İlişkin Usul ve Esaslar"ın 6. maddesinin birinci fıkrasının uyuşmazlık konusu (ç) bendinde, okul servis araçları taşıma işine katılabilmek için, taşımayı gerçekleştireceği taşıtların gerçek kişilerde gerçek kişiler adına, tüzel

kişiliklerde üçte birinin tüzel kişilik adına tescilli olduğuna ilişkin belge sunulması gerektiği düzenlenmiştir.

Okul Servis Araçlarının Çalıştırılmasına İlişkin Usul ve Esasların ekinde yer alan "Okul Servis Araçları Çalıştırılması Tip Şartnamesi"nin ''Sözleşmenin Feshi ve İptali'' başlıklı 6. maddesinin ikinci fıkrasının uyuşmazlık konusu (ç) bendinde, ''Tüzel kişilere ait araçlar en fazla iki okulda öz mal olarak gösterilir, öz mal olarak

gösterilen araçlann sözleşme yapılan okullarda çalışmadığı tespit edilmesi halinde o ildeki

tüm okul sözleşmeleri iptal edilir.

'' kuralına yer verilmiştir.

Dayanak Yönetmeliğin yukarıda yazılı 8. maddesinin 3. fıkrasında, taşımacıların özmal/kendi adına tescilli araç bulundurma zorunluluğu; öncelikle başka bir gerçek veya tüzel kişi ile birlikte taşıma hizmeti verilmesi ön şartına bağlanmış ve araçlarının üçte bir oranı ile sınırlandırılmış iken, dava konusu alt düzenleyici işlemin (Usul ve Esaslar) 6. maddesinin 1. fıkrasının (ç) bendinde anılan ön şart aranmaksızın gerçek kişiler için araçların tamamının, tüzel kişiler için ise üçte birinin özmal/kendi adına tescilli olması gerektiği düzenlenmiştir. Yönetmelikte belirli bir şarta ve orana bağlanan özmal araç bulundurma zorunluluğunun, dava konusu düzenleme ile gerek gerçek kişi taşımacılar gerek tüzel kişi taşımacılar yönünden aleyhe genişletildiği görülmektedir.

Yine alt düzenleyici işlem niteliğindeki Şartnamenin 6. maddesinin ikinci fıkrasının uyuşmazlık konusu ç bendinde yukarıda yazılı Yönetmelik hükmünde yer almayan "tüzel kişilere ait araçlar en fazla iki okulda öz mal olarak gösterilir" şartı ve "öz mal olarak gösterilen araçlann sözleşme yapılan okullarda çalışmadığının tespit edilmesi halinde o ildeki

tüm okul sözleşmeleri iptal edilir" yaptırımı ile yönetmelik ile çizilen sınırı aşan nitelikte ve mevzuatta öngörülmeyen şekilde sınırlandırmalar ve cezai müeyyideler içerdiği görülmektedir.

Normlar hiyerarşisinde üst hukuk normuna dayanılarak çıkarılan alt normların, üst normun amacına ve çizdiği sınırlara uygun olarak düzenlenmesi gerekmekte olup; yukarıda aktarılan düzenlemelerin, dayanağı ve üst hukuk normu olan Okul Servis Araçları Yönetmeliği ile ulaşılmak istenilen amacı daraltan ve çizdiği sınırları aşan nitelikte olduğu,

bu hali ile "Okul Servis Araçlarının Çalıştırılmasına İlişkin Usul ve Esaslar"ın 6. maddesinin birinci fıkrasının (ç) bendinin ve ekinde yer alan "Okul Servis Araçları Çalıştırılması Tip Şartnamesi"nin 6. maddesinin ikinci fıkrasının (ç) bendinin, 25/10/2017 tarih ve 30221 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Okul Servis Araçları Yönetmeliği'ne aykırı olduğundan bahisle anılan Yönetmeliğe uygun şekilde düzenlenmesi talebiyle yapılan başvurunun zımnen reddine dair dava konusu işlemin hukuka aykırı olduğu sonucuna ulaşılmıştır.

Açıklanan nedenlerle, dava konusu işlemin iptali gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Sekizinci Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

İLGİLİ MEVZUAT

25/10/2017 tarihli ve 30221 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Okul Servis Araçları Yönetmeliği'nin ''Tanımlar'' başlıklı 3. maddesinin (l) bendinde; taşımacının, öğrenciler ve çocukların bir ücret karşılığı taşımasını üstlenen gerçek veya tüzel kişileri ifade edeceği düzenlenmiş, ''Okul servis araçlarının çalıştırılması'' başlıklı 8. maddesinin 3. fıkrasında, ''Gerçek ve tüzel kişiler, birlikte taşıma hizmeti yapabilirler. Ancak bu durumda taşımacının taşımayı gerçekleştireceği taşıtların üçte birinin taşımacıların adlarına tescilli olması zorunludur.'' kuralına, aynı maddenin 6. fıkrasında ise, ''Bu maddeye ilişkin usul ve esasları belirlemeye Milli Eğitim Bakanlığı yetkilidir.'' kuralına yer verilmiştir.

Milli Eğitim Bakanlığı Destek Hizmetleri Genel Müdürlüğü'nün ... tarihli ve ... sayılı yazısı ekinde yayımlanan "Okul Servis Araçlarının Çalıştırılmasına İlişkin Usul ve Esaslar"ın 6. maddesinin birinci fıkrasının (ç) bendinde, okul servis araçları taşıma işine katılabilmek için, taşımayı gerçekleştireceği taşıtların gerçek kişilerde gerçek kişiler adına, tüzel

kişiliklerde üçte birinin tüzel kişilik adına tescilli olduğuna ilişkin belge sunulması gerektiği düzenlenmiştir.

Okul Servis Araçlarının Çalıştırılmasına İlişkin Usul ve Esaslar'ın ekinde yer alan "Okul Servis Araçları Çalıştırılması Tip Şartnamesi"nin ''Sözleşmenin Feshi ve İptali'' başlıklı 6. maddesinin ikinci fıkrasının (ç) bendinde, ''Tüzel kişilere ait araçlar en fazla iki okulda öz mal olarak gösterilir, öz mal olarak

gösterilen araçların sözleşme yapılan okullarda çalışmadığı tespit edilmesi halinde o ildeki

tüm okul sözleşmeleri iptal edilir.

'' kuralına yer verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Bakanlıklar ile diğer kamu kurum ve kuruluşları, görev alanlarına ilişkin olarak yönetmelik dışında, kılavuz, yönerge, tebliğ, genelge gibi çeşitli adlar altında da düzenleme yapabilmektedirler. Ancak bu düzenlemeler arasında uyulması gereken "normlar hiyerarşisi" kuramına göre hukuk düzeni, farklı kademede yer alan Anayasa, kanun, tüzük, yönetmelik ve diğer düzenleyici işlemlerden oluşan birçok normu içermekte ve her norm geçerliliğini bir üst basamakta yer alan normdan almaktadır. Bu nitelikleri gereği, dayandıkları üst hukuk normlarına aykırı hüküm ihtiva etmeleri mümkün değildir.

Normlar hiyerarşisine göre Kanun ve yönetmelikten sonra gelen düzenlemelerin ancak Kanun ve yönetmelik ile verilmiş olan hak veya yetkinin kullanılmasının açıklanmasıyla ilgili olması gerektiği, bu metinlerde Kanun ve yönetmelik ile verilmiş olan hakkı veya yetkiyi genişletici veya sınırlandırıcı mahiyette hükümlere yer verilemeyeceği hukukun genel ilkelerindendir.

İdarenin düzenleyici idari işlem tesis etme yetkisinin "Yasama yetkisinin devredilmezliği" ilkesinin bir sonucu olarak ikincil nitelikte bir kural koyma yetkisi olduğu göz önüne alındığında; söz konusu yetkinin kanunların çizdiği çerçeve içinde kalması ve kanunlara uygun olarak kullanması zorunludur. Bu bağlamda kanunun öngördüğü düzenleme yetkisinin yine kanunda belirtildiği gibi kullanılması, kanun hükmü bir konunun yönetmelikle düzenlenmesini öngörüyorsa düzenlemenin yönetmelikle yapılması, ayrıca normlar hiyerarşisinde yönetmeliğe göre daha alt düzeyde yer alan düzenleyici işlemlerin yönetmelikle çizilen sınırı aşmaması ve yönetmeliğe uygun olması bir diğer zorunluluktur.

25/10/2017 tarihli ve 30221 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Okul Servis Araçları Yönetmeliği'nin 8. maddesinin 3. fıkrasında, gerçek ve tüzel kişilerin, birlikte taşıma hizmeti yapabileceği, ancak bu durumda taşımacının taşımayı gerçekleştireceği taşıtların üçte birinin taşımacıların adlarına tescilli olmasının zorunlu olduğu kuralına yer verildiği görülmekle beraber; Milli Eğitim Bakanlığı Destek Hizmetleri Genel Müdürlüğü'nce yayımlanan "Okul Servis Araçlarının Çalıştırılmasına İlişkin Usul ve Esaslar"ın 6. maddesinin birinci fıkrasının (ç) bendinde, Yönetmelik ile belirlenen kuralı sınırlandırıcı ve daraltıcı mahiyette bir düzenlemeye yer verildiği anlaşılmaktadır.

Okul Servis Araçlarının Çalıştırılmasına İlişkin Usul ve Esaslar'ın ekinde yer alan "Okul Servis Araçları Çalıştırılması Tip Şartnamesi"nin 6. maddesinin ikinci fıkrasının (ç) bendinde yer alan, tüzel kişilere ait araçların en fazla iki okulda öz mal olarak gösterileceği, öz mal olarak gösterilen araçların sözleşme yapılan okullarda çalışmadığının tespit edilmesi halinde ise o ildeki

tüm okul sözleşmelerinin iptal edileceğine dair düzenlemenin, üst hukuk normlarında yer almadığı Kanun ve yönetmelik ile çizilen sınırı aşan nitelikte ve mevzuatta öngörülmeyen şekilde sınırlandırmalar ve cezai müeyyideler içerdiği görülmektedir.

Normlar hiyerarşisinde üst hukuk normuna dayanılarak çıkarılan alt normların, üst normun amacına ve çizdiği sınırlara uygun olarak düzenlenmesi gerekmekte olup; yukarıda aktarılan düzenlemelerin, dayanağı ve üst hukuk normu olan Okul Servis Araçları Yönetmeliği ile ulaşılmak istenilen amacı daraltan ve çizdiği sınırları aşan nitelikte olduğu,

bu hali ile Milli Eğitim Bakanlığı Destek Hizmetleri Genel Müdürlüğünce yayımlanan "Okul Servis Araçlarının Çalıştırılmasına İlişkin Usul ve Esaslar"ın 6. maddesinin birinci fıkrasının (ç) bendinin ve ekinde yer alan "Okul Servis Araçları Çalıştırması Tip Şartnamesi"nin 6. maddesinin ikinci fıkrasının (ç) bendinin, 25/10/2017 tarihli ve 30221 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Okul Servis Araçları Yönetmeliği'ne aykırı olduğundan bahisle anılan Yönetmeliğe uygun şekilde düzenlenmesi talebiyle yapılan başvurunun zımnen reddine dair dava konusu işlemin, üst hukuk normu olan Okul Servis Araçları Yönetmeliği'ne,

hukukun genel ilkelerine ve mevzuata aykırı olduğu sonucuna varılmıştır.