Danıştay 8. Daire E.2022/6604 K.2025/4549

09/09/2022 tarih ve 31948 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Yükseköğrenim Özel Barınma Hizmetleri Yönetmeliği'nin “Kurumun faaliyetine ara vermesi” başlıklı 21. maddenin 5. bendinde yer alan; “Faaliyete başlama süresi geçmesine rağmen faaliyetine başlamayan ve ikinci kez faaliyete ara verme talebinde bulunmayan kurumların kurum açma izni ile iş yeri açma ve çalısma ruhsatları valilik tarafından iptal edilir.” cümlesinin iptali istenilmektedir.

DAVACININ İDDİALARI

Özel ...

Yükseköğrenim Erkek Öğrenci Yurdunun sahibi olduğu ve kurumun halen faaliyette olduğu, dava konusu düzenleme uyarınca yurdun faaliyetine ara verilmesi durumunda, kurum açma izni ile iş yeri açma ve çalışma ruhsatının haksız olarak iptali ile karşı karşıya kalınacağı, düzenlemenin 5561 sayılı Yüksek Öğrenim Öğrenci Yurtları ve Aşevleri Hakkındaki Kanuna Ek Kanun’un 1. maddesinin 5. fıkrasına açıkça aykırı olduğu, anılan Kanun hükmü uyarınca izinsiz ara verme eyleminin yaptırıma bağlandığı,

ayrıca 5561 sayılı Kanun’da hangi hal ve şartlarda kurum açma izni ile iş yeri açma ve çalışma ruhsatının iptal edileceğinin sayma yolu suretiyle belirlendiği ve bu konuda idareye Yönetmelik ile düzenleme yapma yetkisinin verilmediği, dolayısıyla Kanun ile düzenlenmesi gereken alanın Yönetmelik ile düzenlendiği, bu durumun normlar hiyerarşisine açıkça aykırılık teşkil ettiği, bu yolda birçok yargı kararının bulunduğu, dava konusu düzenlemenin hukuka aykırı olduğu ve iptali gerektiği ileri sürülmektedir.

DAVALI İDARENİN SAVUNMASI

5561 sayılı Yüksek Öğrenim Öğrenci Yurtları ve Aşevleri Hakkındaki Kanuna Ek Kanun’un 1. maddesi ve 652 sayılı Özel Barınma Hizmeti Veren Bazı Kurumlar ve Bazı Düzenlemeler Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin 13. maddesi uyarınca, gerek gerçek gerekse tüzel kişilerce açılacak yükseköğrenim barınma hizmeti veren kurumların açılması işletilmesinin Gençlik ve Spor Bakanlığı’nın iznine tabi kılındığı, yine bu kurumların denetim görevinin Gençlik ve Spor Bakanlığı’na verildiği,

anılan Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelere dayanılarak hazırlanan Yükseköğrenim Özel Barınma Hizmetleri Yönetmeliğinin 09/09/2022 tarih ve 31948 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girdiği, 5561 sayılı Kanun'un 1. maddesinde kurum açma izni verilen kurumlardan altı ay içerisinde faaliyete başlamayan, faaliyete başladıktan sonra faaliyetine izinsiz ara veren kurumların kurum açma izni ile işyeri açma ve çalışma ruhsatının iptal edileceğinin düzenlendiği, benzer düzenlemeye Yönetmeliğin 41. maddesinin 4. fıkrasında yer verildiği, Yönetmeliğin 21. maddesinde kurumların faaliyete ara vermelerine ilişkin usul esasların düzenlendiği,

kurumun faaliyetine ara vermesine izin verilmesini müteakip verilen sürenin dolması üzerine kurumların faaliyetine başlaması gerektiği, verilen sürenin bitmesine rağmen kurumların faaliyetine başlaması izinsiz ara erme olarak değerlendirileceği, burada kurumlara ikinci kez faaliyete ara verme talebinde bulunma imkanının sağlandığı, faaliyete ara verme izni verilen kurumların süresi sonunda faaliyete başlamasının açıkça izinsiz faaliyete ara verme niteliğinde olduğu, Yönetmelik ile Kanuna aykırı bir düzenleme getirilmediği, bilakis düzenleme ile Kanun hükmünün nasıl uygulanacağına açıklık getirildiği,

kurumların sunduğu hizmetin kamu hizmeti olduğu dikkate alındığında öğrencilerin mağduriyetine sebep olabilecek durumların önüne geçilmeye çalışıldığı, barınma hizmeti sunan kurumların fiilen hizmet verip vermediklerinin ancak bu şekilde tespit edilebileceği, düzenlemenin hukuka uygun olduğu, davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : ...

DÜŞÜNCESİ

Davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI : ...

DÜŞÜNCESİ

Dava; 09/09/2022 tarih ve 31948 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Yükseköğrenim Özel Barınma Hizmetleri Yönetmeliği'nin “Kurumun faaliyetine ara vermesi” başlıklı 21. maddenin 5. bendinde yer alan; “Faaliyete başlama süresi geçmesine rağmen faaliyetine başlamayan ve ikinci kez faaliyete ara verme talebinde bulunmayan kurumların kurum açma izni ile isyeni acma ve calısma ruhsatları valilik tarafından iptal edilir.” cümlesinin iptali istemiyle açılmıştır.

Anayasanın "Yönetmelikler" başlıklı 124. maddesinde; Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilecekleri düzenlenmiştir.

5561 Sayılı Yükseköğrenim Öğrenci Yurtları ve Aşevleri Hakkındaki Kanuna Ek Kanunun 1.maddesi ve 652 Sayılı Özel Barınma Hizmeti Veren Bazı Kurumlar ve Bazı Düzenlemeler Hakkındaki Kanun Hükmünde Kararnamenin 13. maddesi uyarınca gerek gerçek, gerekse tüzel kişilerce açılacak ve yükseköğrenim barınma hizmeti veren kurumların açılması ve işletilmesi Gençlik ve Spor Bakanlığının iznine tabi kılınmış, yine bu kurumların denetim görevi de anılan Bakanlığa verilmiş ve kurum açma izni verilen kurumlardan altı ay içerisinde faaliyetine başlamayan,faaliyetine başladıktan sonra faaliyetine izinsiz ara verilen kurumların kurum açma izni ve işyeri açma ve çalışma ruhsatlarının iptal edileceği düzenlenmiştir.

09/09/2022 tarih ve 31948 Sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Yükseköğrenim Özel Barınma Hizmetleri Yönetmeliğinin 41. maddesinde de 5561 Sayılı Kanunun yukarıda aktarılan düzenlemeye benzer düzenleme yer almış, 21.maddesinde ise kurumların faaliyetine ara vermelerine ilişkin usul ve esaslar düzenlenerek, buradaki açıklamalara göre kurumun faaliyetine ara vermesine izin verilmesine müteakip verilen sürenin dolması üzerine kurumların faaliyetine başlaması gerektiği, verilen sürenin bitmesine rağmen kurumların faaliyete başlamamasının izinsiz ara verme olarak değerlendirileceği sonucuna ulaşılmıştır.

Bu durumda, Kanun hükmünün nasıl uygulanacağı hususunda açıklık getiren düzenlemede üst hukuk normuna aykırılık bulunmamaktadır.

Açıklanan nedenlerle, davanın reddinin gerektiği, düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Sekizinci Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

HUKUKİ SÜREÇ

09/09/2022 tarih ve 31948 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Yükseköğrenim Özel Barınma Hizmetleri Yönetmeliği'nin “Kurumun faaliyetine ara vermesi” başlıklı 21. maddenin 5. bendinde yer alan; “Faaliyete başlama süresi geçmesine rağmen faaliyetine başlamayan ve ikinci kez faaliyete ara verme talebinde bulunmayan kurumların kurum açma izni ile iş yeri açma ve çalısma ruhsatları valilik tarafından iptal edilir.” cümlesinin, Kanun ile düzenlenmesi gereken alanın Yönetmelik ile düzenlendiği, bu durumun normlar hiyerarşisine aykırılık teşkil ettiği ileri sürülerek iptali istenilmiştir.

İNCELEME VE GEREKÇE

İLGİLİ MEVZUAT

Anayasa'nın 124. maddesinde; "Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzel kişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilirler." hükmüne yer verilmiştir.

5661 sayılı Yüksek Öğrenim Öğrenci Yurtları ve Aşevleri Hakkındaki Kanuna Ek Kanun'un 1. maddesinde; "(Değişik 1. fıkra: 27.06.2019 - 7180 S.K/Madde 1) Gerçek ve tüzel kişiler tarafından yemekli ve yemeksiz öğrenci yurtları ve buna benzer kurumlar açılması ve işletilmesi ortaokul ve ortaöğrenim düzeyinde Millî Eğitim Bakanlığının, yükseköğrenim düzeyinde Gençlik ve Spor Bakanlığının iznine bağlıdır. İlgili Bakanlıklar bu yurt ve kurumları tespit edecekleri esaslara göre denetler.

(…)

(Ek 4. fıkra: 15.08.2017 - 694 S.KHK/Madde 19) (694 S. KHK Kabul: 01.02.2018 - 7078 S.K/Madde 19) Yurt ve benzeri kurumlar, ortaokul, ortaöğrenim ve yükseköğrenim öğrencilerine barınma hizmeti vermek amacıyla açılır ve bu Kanun ile 25/8/2011 tarihli ve 652 sayılı Özel Barınma Hizmeti Veren Kurumlar ve Bazı Düzenlemeler Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin 13 üncü maddesine göre işyeri açma ve çalışma ruhsatı alırlar.

Öğrenim düzeyine göre barınma hizmeti verilecek öğrenciler ile bu hizmetin verilebileceği kurumlar ve bu hizmeti sunacak gerçek ve tüzel kişilerin nitelikleri ilgisine göre Millî Eğitim Bakanlığı veya Gençlik ve Spor Bakanlığınca çıkarılan yönetmelikle belirlenir. Her ne ad altında olursa olsun, öğrenci barınma hizmetlerine ilişkin faaliyetlerin ruhsatsız yürütülmesi halinde brüt asgari ücretin yirmi katı idari para cezası uygulanır ve bu yerler valilikçe kapatılır.

(Ek 5. fıkra: 15.08.2017 - 694 S.KHK/Madde 19) (694 S. KHK Kabul: 01.02.2018 - 7078 S.K/Madde 19) Kurum açma izni verilen kurumlardan, altı ay içerisinde barınma hizmetine başlamayan, faaliyete başladıktan sonra faaliyetine izinsiz ara veren kurumların kurum açma izni ile işyeri açma ve çalışma ruhsatı iptal edilir.(...)" hükmü yer almaktadır.

Anılan Kanun'da atıf yapılan 652 sayılı Özel Barınma Hizmeti Veren Kurumlar ve Bazı Düzenlemeler Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin 13. maddesinde.

"10/7/2004 tarihli ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanununun 7 nci maddesinin birinci fıkrasının (d) bendi, 3/7/2005 tarihli ve 5393 sayılı Belediye Kanununun 15 inci maddesinin birinci fıkrasının (c) bendi ile 22/2/2005 tarihli ve 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanununun 7 nci maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde belirtilen izin veya ruhsatlara ilişkin hükümler, öğrencilere özel barınma hizmeti veren kurumlar hakkında uygulanmaz.

Öğrencilere özel barınma hizmeti veren kurumlara iş yeri açma ve çalışma ruhsatı ortaokul ve ortaöğrenim düzeyinde Millî Eğitim Bakanlığınca, yükseköğrenim düzeyinde Gençlik ve Spor Bakanlığınca verilir. Bakanlıklar bu yetkilerini valiliklere devredebilir. Bu fıkranın uygulanmasına ilişkin usul ve esaslar yönetmelikle belirlenir." düzenlemesine yer verilmektedir.

09/09/2022 tarih ve 31948 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Yükseköğrenim Özel Barınma Hizmetleri Yönetmeliği’nin "Amaç" başlıklı 1. maddesinde; "Bu Yönetmeliğin amacı, yükseköğrenim öğrencilerine barınma hizmeti sunmak amacıyla gerçek veya tüzel kişiler tarafından özel barınma kurumu açılmasına, işletilmesine ve denetimine ilişkin usul ve esasları düzenlemektir."; "Kapsam" başlıklı 2. maddesinde; "Bu Yönetmelik, yükseköğrenim öğrencilerine her ne ad altında olursa olsun barınma hizmeti sunmak amacıyla açılan ve işletilen kurumları ve bu kurumlarda çalışan personel ile barınan öğrencilere ilişkin iş ve işlemleri kapsar.

(2) Gençlik ve Spor Bakanlığı tarafından 16/8/1961 tarihli ve 351 sayılı Yüksek Öğrenim Kredi ve Yurt Hizmetleri Kanunu ile 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 184 ve 188 inci maddelerine göre açılan ve işletilen yurtlar ile 21/5/1986 tarihli ve 3289 sayılı Gençlik ve Spor Hizmetleri Kanununa ve 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 184 ve 189 uncu maddelerine göre açılan ve işletilen sporcu eğitim merkezleri ve olimpik hazırlık merkezleri,

22/4/2022 tarihli ve 7405 sayılı Spor Kulüpleri ve Spor Federasyonları Kanunu kapsamındaki spor federasyonları tarafından açılan ve işletilen kamp merkezleri bu Yönetmelik kapsamı dışındadır.". "Dayanak" başlıklı 3. maddesinde.

"Bu Yönetmelik, 24/3/1950 tarihli ve 5661 sayılı Yüksek Öğrenim Öğrenci Yurtları ve Aşevleri Hakkındaki Kanuna Ek Kanunun 1 inci maddesi ile 25/8/2011 tarihli ve 652 sayılı Özel Barınma Hizmeti Veren Kurumlar ve Bazı Düzenlemeler Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin 13 üncü maddesine dayanılarak hazırlanmıştır.".

"Kurumun faaliyetine ara vermesi" başlıklı 21. maddesinde; "(1) Kurucu ya da kurucu temsilcisinin talebi üzerine valilik tarafından kurumun faaliyetine ara verilebilir.

(2) Faaliyete ara verme olağanüstü haller dışında ders yılı içinde yapılamaz. Ancak kurumda kayıtlı öğrenci kalmaması durumunda ders yılı içinde de faaliyete ara verilebilir.

(3) Faaliyete ara verme kararından en az bir ay önce il müdürlüğüne, personele ve öğrencilere haber verilmesi şarttır.

(4) Faaliyete ara verme bir öğretim yılından fazla olamaz.

(5) Kurum, valilik tarafından uygun görülmesi halinde bir defaya mahsus olmak üzere ikinci kez faaliyete ara verebilir. Faaliyete başlama süresi geçmesine rağmen faaliyetine başlamayan ve ikinci kez faaliyete ara verme talebinde bulunmayan kurumların kurum açma izni ile işyeri açma ve çalışma ruhsatları, valilik tarafından iptal edilir.

(6) Bakanlık, kurumların hangi hallerde faaliyete ara vermiş sayılacağına ilişkin şartları ayrıca belirler.

(7) Faaliyete ara verme işlemleri sırasında kurumda kalan öğrencilerin barınması konusunda gerekli tedbirler kurucu tarafından alınır." hükümleri yer almaktadır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Anayasa'nın 124. maddesinde "Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzel kişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilirler. Hangi yönetmeliklerin Resmi Gazete'de yayımlanacağı kanunda belirtilir." hükmü, idarenin özerk ve türev düzenleme yetkisinin Anayasal dayanağını oluşturmaktadır.

İdarenin düzenleme yetkisinin aslında ikincil, türev nitelikte olduğu hususunda bir duraksama bulunmamaktadır. Anayasa'ya göre, idarenin, düzenleme yetkisini kanunlar çerçevesinde ve kanunlara uygun olarak kullanması gereklidir.

Kanun koyucu tarafından idareye tanınan düzenleme yetkisinin başta kamu yararı olmak üzere hizmet gereklerine, hukuk devleti, hukuk güvenliği ve kazanılmış haklara riayet ilkelerine uygun olarak kullanılması gerekmektedir.

Kamu yararı kavramı, tüm devlet organlarının işlem ve eylemlerinin genel nitelikteki amacını ve aynı zamanda nedenini oluşturmakta, çeşitli hak ve özgürlükler açısından bir sınırlama nedeni niteliği de taşımakta olup, bu kavram genel bir ifadeyle bireysel, özel çıkarlardan ayrı ve bunlara üstün olan toplumsal yararı ifade etmektedir.

Ayrıca, normlar hiyerarşisi olarak bilinen temel hukuk ilkesine göre, normlar arasında altlık ve üstlük ilişkisi söz konusu olmakta ve her norm geçerliliğini bir üst hukuk normundan almaktadır. Başka bir anlatımla normlar hiyerarşisi, her türlü normun hiyerarşik olarak bir sıra dahilinde sıralanması ve birbirine bağlı olması anlamına gelmekte olup; bunun doğal sonucu olarak, hiyerarşik sıralamada daha altta yer alan normun, kendisinden üstte bulunan norma aykırı hükümler içeremeyeceği, bir başka deyişle alt norm niteliğindeki düzenleyici işlemlerin, bir hakkın kullanımını üst normda öngörülmeyen bir şekilde daraltamayacağı veya kısıtlayamayacağı; dolayısıyla, düzenleyici bir işlemin kendinden önce gelen kanun ve yönetmelik hükümlerine aykırı düzenlemeler getiremeyeceği kabul edilmektedir.

Bu açıklamalar ışığında. 5661 sayılı Yüksek Öğrenim Öğrenci Yurtları ve Aşevleri Hakkındaki Kanuna Ek Kanun'un 1. maddesinde; kurum açma izni verilen kurumlardan faaliyete başladıktan sonra faaliyetine izinsiz ara veren kurumların kurum açma izni ile işyeri açma ve çalışma ruhsatının iptal edileceği hüküm altına alınmış olup; dava konusu düzenlemeyle.

Yönetmelik kapsamında barınma hizmeti veren kurumların, kurum açma izni ile iş yeri açma ve çalışma ruhsatlarını almalarını müteakip halihazırda faaliyetlerine devam ederken kurucu ya da kurucu temsilcisinin talebi üzerine valilik tarafından kurumun faaliyetine ara verilmesi halinde; valilikçe ara verme süresi olarak uygun görülen sürenin sonunda faaliyete başlama süresi geçmesine rağmen faaliyetine başlanılmaması ve ikinci kez faaliyete ara verme talebinde bulunulmaması halinde ilgili kurumun kurum açma izni ile işyeri açma ve çalışma ruhsatları valilik tarafından iptal edileceği kurala bağlanmıştır.

Bu haliyle, dava konusu Yönetmelik maddesinde, dayanağı olan 5661 sayılı Kanun'un 1. maddesinin 5. fıkrasında kurumların faaliyetlerine ara vermelerine ilişkin getirilen kuralı aşan veya kuralın kapsamını daraltan herhangi bir düzenleme yapılmadığı görüldüğünden dava konusu düzenlemede hukuka ve mevzuata aykırılık bulunmamaktadır. Bu itibarla; üst norm hükümlerine uygun olan Yönetmeliğin "Kurumun faaliyetine ara vermesi” başlıklı 21. maddenin 5. bendinin ikinci cümlesinin iptali istemiyle açılan davanın reddi gerekmektedir.