Danıştay Danıştay 15. Daire Başkanlığı E.2013/14375 K.2015/5726

Normlar hiyerarşisine göre alttaki normların üst normlara uygun olması gerektiği ve üst normları daraltıcı, kısıtlayıcı hükümler içeremeyecekleri hususu hukukun temel ilkelerinden birisidir. Kanunda öngörülmeyen bir sınırlamanın, idarece yapılacak düzenlemelerle getirilebileceğinin kabulünün, hakkın özüne dokunma anlamı taşıyacağı şüphesizdir. Bu manada, yasada öngörülmeyen bir koşulun yönetmelikle ya da her hangi bir genel düzenleme yolu ile getirilmesi hukuken mümkün değildir.

Bu durumda kanunda öngörülmeyen süre kısıtlamasının dava konusu yönetmelik düzenlemesi ile getirilmesinde hukuka uyarlık bulunmamaktadır.

Nitekim Kanun koyucu tarafından 5510 sayılı Kanunda 10/09/2014 günlü ve 6552 sayılı Kanunun 40 ncı maddesi ile yapılan değişiklik ile, Türkiye'de görevli olarak çalışmakta olan yabancı kuruluş çalışanlarının sigortalı olarak sayılmamaları hali ile ilgili süre sınırlaması getirilmiş bulunmaktadır.

Bu itibarla, Sosyal Sigorta İşlemleri Yönetmeliği"nin 10 uncu maddesininin 1 inci fıkrasının (d) bendindeki "... en fazla üç ay süreyle ..." ibaresinin iptali gerektiği düşünülmektedir.

Danıştay Savcısı :

Düşüncesi : Dava; 12/05/2010 tarih ve 27579 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan, "Sosyal Sigorta İşlemleri Yönetmeliği"nin 10 uncu maddesininin 1 inci fıkrasının (d) bendine, 02/03/2011 tarih ve 27862 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmelikle eklenen "... en fazla üç ay süreyle ..." ibaresinin iptali istemiyle açılmıştır.

Anayasanın 124 üncü maddesiyle, Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzelkişilerine, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarma yetkisi verilmiştir. Yönetmeliklerin, Anayasa, kanun, tüzük ve hukukun genel ilkelerine aykırı hükümler içermemesi normlar hiyerarşisinin bir gereğidir.

Dolayısıyla; bir normun, kendisinden daha üst konumda bulunan ve dayanağını oluşturan bir norma aykırı veya bunu değiştirici nitelikte bir hüküm getirmesi mümkün bulunmamaktadır.

Dava tarihi itibarıyla yürürlükte bulunan, 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanununun Sigortalı Sayılmayanlar başlıklı 6 ncı maddesinin (e) bendinde, '' ... Yabancı bir ülkede kurulu herhangi bir kuruluş tarafından ve o kuruluş adına ve hesabına Türkiye'ye bir iş için gönderilen ve yabancı ülkede sosyal sigortaya tâbi olduğunu belgeleyen kişiler ile Türkiye'de kendi adına ve hesabına bağımsız çalışanlardan, yurt dışında ikamet eden ve o ülke sosyal güvenlik mevzuatına tâbi olanlar ...'' ın, bu Kanunun kısa ve uzun vadeli sigorta kolları hükümlerinin uygulanmasında 4 üncü ve 5 inci maddelere göre sigortalı sayılmayacağı öngörülmüştür.

12/05/2010 tarih ve 27579 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan, "Sosyal Sigorta İşlemleri Yönetmeliği"nin 02/03/2011 tarih 27862 sayılı Resmi Gazete yayımlanan Yönetmelikle değişik 10 uncu maddesininin 1 inci fıkrasının (d) bendinde, '' ... Yabancı bir ülkede kurulu herhangi bir kuruluş tarafından ve o kuruluş adına ve hesabına Türkiye'ye bir iş için en fazla üç ay süreyle gönderilen ve yabancı ülkede sosyal sigortaya tabi olduğunu belgeleyen kişiler ile Türkiye'de kendi adına ve hesabına bağımsız çalışanlardan, yurt dışında ikamet eden ve o ülke sosyal güvenlik mevzuatına tabi olanlar ...'' ın, Kanunun kısa ve uzun vadeli sigorta kolları hükümlerinin uygulanmasında sigortalı sayılmayacağı düzenlemesine yer verilmiştir.

Görüldüğü üzere Kanun koyucu, 5510 sayılı Kanunun 6 ncı maddesinde, yabancı bir ülkede kurulu herhangi bir kuruluş tarafından ve o kuruluş adına Türkiye'ye iş için gönderilen kişilerin sigortalı sayılmamaları için geldikleri ülkede sosyal sigortaya tabi olduklarını belgelemelerini yeterli görmüş, Türkiye'de çalışma süresine ilişkin herhangi bir koşul öngörmemiştir.

Davalı idare tarafından yapılan dava konusu yönetmelik değişikliği ile Türkiye'de görevli olarak çalışmakta olan yabancı kuruluş çalışanlarının sigortalı olarak sayılmamaları hali Kanunda yer alan düzenlemeye aykırı olarak 3 aylık süre ile sınırlandırılmıştır.

Normlar hiyerarşisine göre alttaki normların üst normlara uygun olması gerektiği ve üst normları daraltıcı, kısıtlayıcı hükümler içeremeyecekleri hususu hukukun temel ilkelerinden birisidir. Kanunda öngörülmeyen bir sınırlamanın, idarece yapılacak düzenlemelerle getirilebileceğinin kabulünün, hakkın özüne dokunma anlamı taşıyacağı şüphesizdir. Bu manada, yasada öngörülmeyen bir koşulun yönetmelikle ya da her hangi bir genel düzenleme yolu ile getirilmesi hukuken mümkün değildir.

Bu durumda kanunda öngörülmeyen süre kısıtlamasının dava konusu yönetmelik düzenlemesi ile getirilmesinde hukuka uyarlık bulunmamaktadır.

Nitekim Kanun koyucu tarafından 5510 sayılı Kanunda 10/09/2014 günlü ve 6552 sayılı Kanunun 40 ncı maddesi ile yapılan değişiklik ile, Türkiye'de görevli olarak çalışmakta olan yabancı kuruluş çalışanlarının sigortalı olarak sayılmamaları hali ile ilgili süre sınırlaması getirilmiş bulunmaktadır.

Bu itibarla, Sosyal Sigorta İşlemleri Yönetmeliği"nin 10 uncu maddesininin 1 inci fıkrasının (d) bendindeki "... en fazla üç ay süreyle ..." ibaresinin iptali gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onbeşinci Dairesi'nce, duruşma için taraflara önceden bildirilmiş bulunan 07.10.2015 tarihinde davacı vekili Av. geldiği, davalı vekili Av. eldiği, Danıştay Savcısı'nın hazır olduğu görülmekle açık duruşmaya başlandı. Taraflara usulüne uygun olarak söz verilip dinlendikten, Danıştay Savcısı'nın düşüncesi alındıktan ve taraflara son kez söz verilip, savcının düşüncesine karşı diyecekleri sorulduktan sonra duruşmaya son verildi, dava dosyası incelenerek işin gereği görüşüldü:

Davalı idarenin davanın süresinde açılmadığı yolundaki usule yönelik itirazı yerinde görülmediğinden işin esasına geçildi:

Dava konusu Yönetmelik maddesi, 21.08.2013 tarih ve 28742 Sayılı Resmi Gazete' de yayımlanan Sosyal Sigorta İşlemleri Yönetmeliği'nde değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 2. maddesi ile yürürlükten kaldırılmışsa da, iptal davalarında, idari işlemlerin hukuki uygunluk denetimi, işlemin tesis edildiği ve davanın açıldığı tarihte yürürlükte olan mevzuat hükümlerine göre yapıldığından, yayımından sonra yapılan Yönetmelik değişikliği dikkate alınmayarak davanın esasının incelenmesine geçildi.

Dava, 12/5/2010 tarih ve 27579 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan "Sosyal Sigorta İşlemleri Yönetmeliği"nin 10. maddesininin 1. fıkrasının (d) bendine, 2/3/2011 tarih ve 27862 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmelikle eklenen "en fazla üç ay süreyle" ibaresinin iptali istemiyle açılmıştır.

5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu'nun, "Sigortalı Sayılmayanlar" başlıklı 6. maddesinin (e) bendinde, yabancı bir ülkede kurulu herhangi bir kuruluş tarafından ve o kuruluş adına ve hesabına Türkiye'ye bir iş için gönderilen ve yabancı ülkede sosyal sigortaya tâbi olduğunu belgeleyen kişiler ile Türkiye'de kendi adına ve hesabına bağımsız çalışanlardan, yurt dışında ikamet eden ve o ülke sosyal güvenlik mevzuatına tâbi olanların, bu Kanunun kısa ve uzun vadeli sigorta kolları hükümlerinin uygulanmasında 4 üncü ve 5 inci maddelere göre sigortalı sayılmayacağı düzenlemesi yer almaktadır.

12/5/2010 tarih ve 27579 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan "Sosyal Sigorta İşlemleri Yönetmeliği"nin 02.03.2011 tarih 27862 sayılı Resmi Gazete yayımlanan Yönetmelikle değişik 10. maddesininin 1. fıkrasının (d) bendinde, yabancı bir ülkede kurulu herhangi bir kuruluş tarafından ve o kuruluş adına ve hesabına Türkiye'ye bir iş için en fazla üç ay süreyle gönderilen ve yabancı ülkede sosyal sigortaya tabi olduğunu belgeleyen kişiler ile Türkiye'de kendi adına ve hesabına bağımsız çalışanlardan, yurt dışında ikamet eden ve o ülke sosyal güvenlik mevzuatına tabi olanların, Kanunun kısa ve uzun vadeli sigorta kolları hükümlerinin uygulanmasında sigortalı sayılmayacağı düzenlemesine yer verilmiştir.

Uyuşmazlığın çözümü için genel olarak idarenin düzenleme yetkisinin kapsamı ve bu bağlamda idarenin özerk ve türev düzenleme yetkisi üzerinde durulmalıdır.

İdarenin düzenleme yetkisinin dayanağını Anayasa'nın muhtelif maddelerinde bulmak hukuken olanaklıdır.

Anayasa'nın 8. maddesinde "yürütme yetkisi ve görevi Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu tarafından Anayasa'ya, kanunlara uygun olarak yerine getirilir.", 113. maddesinin birinci fıkrasında "Bakanlıkların kurulması, kaldırılması görevleri, yetkileri ve teşkilatı kanunla düzenlenir", 115. maddesinde "Bakanlar Kurulu, kanunun uygulanmasını göstermek veya emrettiği işleri belirtmek üzere, kanunlara aykırı olmamak ve Danıştayın incelemesinden geçirilmek şartıyla tüzükler çıkarabilir.

Tüzükler, Cumhurbaşkanınca imzalanır ve kanunlar gibi yayımlanır." , 124. maddesinde "Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzelkişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilirler.

Hangi yönetmeliklerin Resmi Gazete'de yayımlanacağı kanunda belirtilir." ve 107. maddesinde "Cumhurbaşkanlığı Genel Sekreterliğinin kuruluşu, teşkilat ve çalışma esasları, personel atama işlemleri Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile düzenlenir." yolunda yer alan hükümler idarenin özerk ve türev düzenleme yetkisinin Anayasal dayanağını oluşturmaktadır.

Anayasa'nın 8. maddesinin yürütmeyi aynı zamanda "yetki" olarak da tanımlamış olması idarenin düzenleme yetkisinin niteliği üzerinde duraksama yaratmışsa da, özerk düzenleme yetkisinin sadece Anayasa'nın 107. maddesinde öngörülen istisnai duruma ilişkin bulunduğu, idarenin düzenleme yetkisinin aslında ikincil, türev nitelikte olduğu hususunda bugün için bir duraksama bulunmamaktadır. Anayasa'ya göre idare düzenleme yetkisini yasalar çerçevesinde ve yasalara uygun olarak kullanmak zorundadır.

Başka bir deyişle, "İdare Hukuku"nda "yetki" kavramı, idareye, Anayasa ve yasalarla tanınmış olan karar alma gücünü ifade etmektedir. Bu yönüyle idari işlemin en temel unsurunu oluşturan "yetki", yasayla hangi makama verilmiş ise ancak onun tarafından kullanılabilir.

Öte yandan Anayasa'nın 123. maddesi uyarınca kuruluş ve görevleri yasayla düzenlenmek durumunda olan idarenin kendi düzenleme yetkisi de yasalarla sınırlı olduğundan, yetki kuralları genişletici yoruma tabi tutulamaz.

T.C. Anayasasının (Anayasa) 124'üncü maddesinde, Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzelkişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelikler çıkarabilecekleri belirtilmiştir.

Uyuşmazlığın çözümü bakımından, Yönetmelikle yapılan düzenlemenin üst normlara ve hukuka uygun olup olmadığının irdelenmesi gerekmektedir.

Dava konusu Yönetmelik kuralının dayanağı olan 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu'nun 6. maddesinin (e) bendinde; yabancı bir ülkede kurulu herhangi bir kuruluş tarafından ve o kuruluş adına ve hesabına Türkiye'ye bir iş için gönderilen ve yabancı ülkede sosyal sigortaya tabi olduğunu belgeleyen kişilerin, herhangi bir süre kısıtı öngörülmeksizin, sigortalı sayılmayacakları düzenlemesi yer almakta olup, normlar hiyerarşisine göre alttaki normların üst normlara uygun olması gerektiği ve üst normları daraltıcı, kısıtlayıcı hükümler içeremeyecekleri hususu hukukun temel ilkelerinden biri olduğundan, kanunda öngörülmeyen süre kısıtlamasının dava konusu yönetmelik düzenlemesi ile getirilmesinde hukuka uyarlık bulunmamaktadır.