Danıştay Danıştay 15. Daire Başkanlığı E.2015/5163 K.2018/7001

Karar veren Danıştay Onbeşinci Dairesi'nce, tetkik hakiminin açıklamaları dinlenip, dosyadaki belgeler incelenerek gereği görüşüldü: Dava; davacı kooperatifin 35 üyesine …, … arasında bir ay içerisinde belirli bir döngü içinde (iki günlük periyotlar halinde) yolcu taşımacılığı yapma izni verilmesi ve söz konusu noktalar arasında yolcu taşımacılığı yapılabilmesi için kalkış-varış yeri, güzergah ve ara durak belirlenmesi istemiyle yapılan başvurunun reddine ilişkin Yalova İl Trafik Komisyonu'nun 25.12.2013 tarih ve … sayılı kararının iptali istemiyle açılmıştır.

... İdare Mahkemesince. Karayolu Taşıma Yönetmeliği'nin "Hat sayısı" başlıklı 56. maddesinin 3. fıkrasında, D4 yetki belgesi sahiplerine tarifeli taşımalar için en fazla taşıt sayısı kadar taşıma hattı verileceğinin düzenlendiği, davacı kooperatif bünyesinde Yalova-Termal arasında yolcu taşımacılığı faaliyetinde bulunan 35 aracın her birinin ayrı D4 yetki belgesine kayıtlı olduğu, diğer bir ifadeyle her bir D4 yetki belgesine tek bir aracın kayıtlı olduğu,

her ne kadar Karayolu Düzenleme Genel Müdürlüğü'nün "D4 Yetki Belgeleri" konulu ve 2013/KDGM-07/YOLCU sayılı Genelgesi'ne istinaden D4 yetki belgesi sahiplerinin bir ay içinde yer alan belirli bir döngü çerçevesinde çalışmak istemeleri halinde araç sayısına bakılmaksızın en fazla dört farklı taşıma hattında çalışabileceği ileri sürülse de üst norm niteliğindeki Yönetmelik hükmü uyarınca, D4 yetki belgesi sahiplerine tarifeli taşımalar için en fazla taşıt sayısı kadar taşıma hattı verilebileceği ve kooperatif üyelerinin de D4 yetki belgelerinde birer aracın kayıtlı olduğu açık olduğundan;

anılan Yönetmelik hükmü uyarınca tek bir D4 yetki belgesine kayıtlı tek bir araç için birden fazla taşıma hattı verilmesi istemi mahiyetinde olan başvurunun reddine ilişkin dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiştir.

Davacı kooperatif tarafından; İdare Mahkemesi kararının hukuka aykırı olduğu ileri sürülerek temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

4925 sayılı Karayolu Taşıma Kanunu'nun 1. maddesinde.

Kanunun, karayolu taşımalarının ülke ekonomisinin gerektirdiği şekilde düzenlenmesi, taşımada düzen ve güvenliğin sağlanması, taşımacı, acente ve taşıma işleri komisyoncuları ile nakliyat ambarı ve kargo işletmeciliği ve benzeri hizmetlerin şartlarının belirlenmesi, taşıma işlerinde istihdam edilenlerin niteliklerinin, haklarının ve sorumluluklarının saptanması, karayolu taşımalarının diğer taşıma sistemleri ile birlikte ve birbirini tamamlayıcı olarak hizmet vermesi ve mevcut imkânların daha yararlı bir şekilde kullanılmasının sağlanması amacıyla çıkarıldığı, 2. maddesinde.

Kanunun, kamuya açık karayolunda motorlu taşıtlarla yapılan yolcu ve eşya taşımalarını, taşımacıları, taşıma acentelerini, taşıma işleri komisyoncularını, nakliyat ambarı ve kargo işletmecilerini taşıma işlerinde çalışanlar ile taşımalarda yararlanılan her türlü taşıt, araç, gereç, yapıları ve benzerlerini kapsadığı, 5. maddesinin birinci fıkrasında; taşımacılık, acentelik ve taşıma işleri komisyonculuğu ile nakliyat ambarı ve kargo işletmeciliği yapılabilmesi için Bakanlıktan yetki belgesi alınmasının zorunlu olduğu, üçüncü fıkrasında;

taşımacılara, yetki belgesinden ayrı olarak taşımalarda kullanılacak taşıtların niteliğini ve sayısını gösteren taşıt belgesi ile taşımacının taşıt belgesinde kayıtlı her taşıt için düzenlenen ve taşıtta bulunması gereken taşıt kartı verileceği, dördüncü fıkrasında; taşıma işleri işletmecilerinin sayısı, yolcu ve eşya kapasitesi, taşıtların durumu, güvenlik veya benzeri nedenlerle Bakanlığın yetki belgelerinin verilmesinde sınırlamalar ve yeni düzenlemeler getirebileceği, 34. maddesinde ise;

bu Kanunun yürürlüğe girmesinden itibaren altı ay içinde taşımacılık, acente ve taşıma işleri komisyonculuğu ile nakliyat ambarı ve kargo işletmeciliği yapmak isteyen gerçek ve tüzel kişilerde aranacak şartlar, verilecek yetki belgeleri ve taşıt belgeleri, her belge türü için gerekli olan taşıt kapasiteleri, taşıtların yaşı, nitelikleri, istiap hadleri ve terminal hizmetlerinde öngörülecek hususları düzenleyen yönetmeliklerin Bakanlıkça hazırlanarak Resmî Gazetede yayımlanacağı belirtilmiştir.

Bu Kanun'a dayanılarak çıkarılan 11.6.2009 tarihli ve 27255 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan ve işlem tarihininde yürürlükte olan Karayolu Taşıma Yönetmeliği'nin ''Sınırlamalar, kısıtlamalar ve geçici düzenlemeler'' başlıklı 10. maddesinde; ''Bu Yönetmelik kapsamında faaliyette bulunanların sayısı, yolcu ve eşya taşıma kapasiteleri ile bu husustaki potansiyel, yetki belgelerinde kayıtlı taşıtların durumu, haksız rekabetin önlenmesi, kamu yararının gözetilmesi, atıl kapasite oluşumunun ve kaynak israfının önlenmesi,

güvenlik veya benzeri nedenlerle Bakanlık, yetki belgelerinin verilmesi ve/veya sayısında, taşıt sayıları ve/veya kapasitelerinde, taşıma hatlarında veya güzergahlarında sınırlamalar, kısıtlamalar ve/veya belirli bir süreyle sınırlı geçici düzenlemeler yapabilir. '' kuralına yer verilmiş olup, 6/4-ç maddesinde.

D4 yetki belgesinin; tarifeli ve tarifesiz olarak 100 kilometreye kadar olan şehirlerarası ve taşıma mesafesine bakılmaksızın iliçi ticari yolcu taşımacılığı yapacaklara verileceği, 13. maddesinin 4/d bendinde.

D4 yetki belgesi düzenlenebilmesi için, iliçi taşımalarda; talep sahibinin merkezi adresinin bulunduğu ilin İl Trafik Komisyonundan alınacak D4 yetki belgesi düzenlenmesinin o ildeki mevcut arz/talep dengesi ve taşıma düzeni bakımından bir sakıncası olmadığına dair İl Trafik Komisyonu kararının Bakanlığa sunulmasının, yüz kilometreye kadar şehirlerarası taşımalarda ise,

ilgili illerin trafik komisyonlarından (bu illerden birinin veya her ikisinin il sınırları ile belediye sınırları aynı/çakışık olan bir il veya iller olması halinde ise ilgili Büyükşehir Belediyesi/Belediyeleri Ulaşım Koordinasyon Merkezi/Merkezleri (UKOME)'nden) alınacak D4 yetki belgesi düzenlenmesinin o illerdeki mevcut arz/talep dengesi ve taşıma düzeni bakımından bir sakıncası olmadığına dair ilgili İl Trafik Komisyonu (veya UKOME) kararlarının Bakanlığa sunulmasının zorunlu olduğu, "Hat sayısı" başlıklı 56. maddesinin 3. fıkrasında ise.

D4 yetki belgesi sahiplerine tarifeli taşımalar için en fazla taşıt sayısı kadar taşıma hattı verileceği düzenlenmiştir.

İşlem tarihinde yürürlükte bulunan 655 sayılı Ulaştırma Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin "Görevler" başlıklı 2. maddesinin (d) bendinde ulaştırma, denizcilik, haberleşme ve posta iş ve hizmetlerinin ekonomik, seri, elverişli, güvenli, kaliteli, çevreye kötü etkisi en az ve kamu yararını gözetecek tarzda serbest, adil ve sürdürülebilir bir rekabet ortamında sunulmasını sağlamak Bakanlığın görevleri arasında sayılmış, Bakanlığın hizmet birimi olan "Karayolu Düzenleme Genel Müdürlüğü" başlıklı 7. maddesinin (a) bendinde;

karayolu ulaştırması faaliyetlerinin ticari, ekonomik, sosyal ihtiyaçlara ve teknik gelişmelere bağlı olarak ekonomik, seri, elverişli, güvenli, kaliteli, çevreye kötü etkisi en az ve kamu yararını gözetecek tarzda serbest, adil ve sürdürülebilir bir rekabet ortamında yapılmasını ve bu faaliyetlerin diğer ulaştırma türleriyle birlikte ve birbirlerini tamamlayıcı olarak hizmet vermesini sağlamak, (d) bendinde;

karayolu taşımacılığı alanında taşımacı, organizatör, acente, komisyoncu, lojistik işletmecisi, terminal işletmecisi ve benzeri faaliyette bulunanlar ile şoförler başta olmak üzere bu işlerde çalışanların mesleki yeterlik şartlarını belirlemek, bununla ilgili eğitim vermek veya verdirmek, sınav yapmak veya yaptırmak ve bunları yetkilendirmek ve denetlemek, (f) bendinde ise ; karayolu taşımacılık faaliyetlerinde kullanılan her türlü taşıtın cins, kapasite, sahiplik, yaş ve benzeri yönden asgari niteliklerini belirlemek Genel Müdürlüğün görevleri arasında sayılmış, "Düzenleme yetkisi" başlıklı 34. maddesinde ise.

Bakanlığın; görev, yetki ve sorumluluk alanına giren ve kanunla belirlenmiş konularda idari düzenlemeler yapabileceği hüküm altına alınmıştır.

Karayolu Düzenleme Genel Müdürlüğü tarafından 18.12.2012 tarihinde yayımlanan "D4 Yetki Belgeleri" konulu ve 2013/KDGM-07/YOLCU sayılı Genelgenin 2. maddesinin (e) bendinde D4 yetki belgesi kapsamında taşıma hatlarının sayısı düzenlenmiş olup, 1-2 araç için 1 taşıma hattı, 3-4 araç için en fazla iki taşıma hattı, ... 9-10 araç için en fazla 5 taşıma hattı verilebileceği; ancak yetki belgesi sahiplerinin, bir ay içinde yer alan belirli bir döngü çerçevesinde çalışmak istemeleri halinde, araç sayısına bakılmaksızın en fazla dört farklı taşıma hattında da çalışabilecekleri, bu döngünün zaman ve ücret tarifelerinde belirtilmesi gerektiği kurala bağlanmıştır.

Öte yandan, 2918 sayılı Karayolu Trafik Kanunu'nun 12. maddesinde, il ve ilçe trafik komisyonlarının kuruluş ve görevleri belirlenmiş; bu kapsamda, karayolu taşımacılığına ait mevzuat hükümleri saklı kalmak üzere, trafik düzeni ve güvenliği yönünden belediye sınırları içinde ticari amaçla çalıştırılacak yolcu ve yük taşıtları ile motorsuz taşıtların çalışma şekil ve şartları, çalıştırılabileceği yerler ile güzergahlarını tespit etmek ve sayılarını belirlemek söz konusu komisyonların görevleri arasında sayılmıştır.

Dava dosyasının incelenmesinden; davacı kooperatifin üyesi olan 35 taşımacının her biri ayrı yetki belgesine kayıtlı birer araç olmak üzere toplamda 35 araçla Yalova-Termal arasında yolcu taşımacılığı faaliyetinde bulunduğu, kooperatif ve 35 üyesi tarafından Karayolu Düzenleme Genel Müdürlüğü'nün 2013/KDGM-07/YOLCU sayılı Genelgesinin 2. maddesinin (e) bendi uyarınca Termal-Çınarcık, Çınarcık-Termal arasında bir ay içerisinde belirli bir döngü içinde (iki günlük periyotlar halinde) yolcu taşımacılığı yapma izni verilmesi ve söz konusu noktalar arasında yolcu taşımacılığı yapılabilmesi için kalkış-varış yeri,

güzergah ve ara durak belirlenmesi istemiyle idareye başvuru yapıldığı, anılan başvuru üzerine Yalova İl Trafik Komisyonu tarafından, Karayolu Taşıma Yönetmeliği'nin 56. maddesinin 3. fıkrası uyarınca D4 yetki belgesi sahiplerine tarifeli taşımalar için en fazla taşıt sayısı kadar taşıma hattı verilebileceği, kooperatif üyelerinin yetki belgelerinde birer araç kayıtlı olduğu, bu nedenle ikinci hattın verilmeyeceği gerekçesiyle 25.12.2013 tarih ve 2013/57 sayılı karar ile başvurunun reddedildiği, bakılmakta olan davanın bu işlemin iptali istemiyle açıldığı anlaşılmaktadır.

D4 yetki belgesine bağlı olarak yapılacak taşımalarda hat sayısının belirlenmesine ilişkin olarak yukarıda metnine yer verilen mevzuat hükümleri birlikte değerlendirildiğinde.

Karayolu Taşıma Yönetmeliği'nin 56/3. maddesi uyarınca D4 yetki belgesi sahiplerine tarifeli taşımalar için en fazla taşıt sayısı kadar taşıma hattı verilebileceği asıl kural olmakla birlikte, Bakanlıkça 655 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ilgili maddeleri uyarınca verilen düzenleme yetkisi kapsamında bu alanda düzenleme yapılabileceği, Karayolu Düzenleme Genel Müdürlüğü tarafından çıkarılan "D4 Yetki Belgeleri" konulu ve 2013/KDGM-07/YOLCU sayılı Genelgenin 2. maddesinin (e) bendinde belirli bir döngü çerçevesinde yapılacak taşımalarda araç sayısına bakılmaksızın en fazla dört hatta taşımacılık yapılabileceğine ilişkin düzenlemenin.

Karayolu Düzenleme Genel Müdürlüğü'nün görevleri arasında olan, karayolu ulaştırması faaliyetlerinin ticari, ekonomik, sosyal ihtiyaçlara ve teknik gelişmelere bağlı olarak ekonomik, seri, elverişli, güvenli, kaliteli, çevreye kötü etkisi en az ve kamu yararını gözetecek tarzda serbest, adil ve sürdürülebilir bir rekabet ortamında yapılmasını ve bu faaliyetlerin diğer ulaştırma türleriyle birlikte ve birbirlerini tamamlayıcı olarak hizmet vermesini sağlamak amacına uygun olarak getirildiği,

taşımacılar aleyhine sınırlama getirmediği gibi, istisnai bir taşımacılık türü için amaca uygun biçimde tamamlayıcı bir kural getirdiği anlaşılmış olup, bu haliyle Genelge hükmünün üst normu olan Yönetmelik hükmüne aykırı olmadığı sonucuna ulaşılmıştır.

Bu durumda; davacı kooperatifin, …, … arasında bir ay içerisinde belirli bir döngü içinde (iki günlük periyotlar halinde) yolcu taşımacılığı yapma izni verilmesi ve söz konusu noktalar arasında yolcu taşımacılığı yapılabilmesi için kalkış-varış yeri, güzergah ve ara durak belirlenmesi istemiyle yaptığı başvurusunun, hat sayısı yönünden ilgili Genelge hükmü doğrultusunda izin verilebilecek taşımalardan olduğu anlaşılmış olup, başvurunun mevzuatta aranan diğer şartlar yönünden uygun olup olmadığının irdelenmesi gerekmektedir.

İdari faaliyetlerin amacı kamu yararının sağlanmasıdır. Bu nedenle, idare, idari işlemlerin hangi sebebe ve hukuki nedenlere dayalı olarak tesis edildiğini ve hangi amaca yönelik olduğunu açıklamalıdır. Aynı zamanda, gösterilen sebep ve amacın gerekli ve yeterli inceleme, araştırma ve somut nedenlere dayanması gereklidir.

Buradan hareketle; il ve ilçe trafik komisyonlarınca, kendilerine yapılan müracaatlar üzerine bir alt komisyon kurulmak suretiyle güzergahın ve güzergahta çalışan araçların sayısı, niteliği, güzergahta yeni araca ihtiyaç olup olmadığı eğer ihtiyaç var ise kaç adet ve hangi niteliklere sahip araçlara ihtiyaç olduğu yönünde yeterli araştırma ve inceleme yapılması zorunludur.

Yukarıda aktarılan mevzuat uyarınca, aynı güzergahta yolcu taşımacılığı yapmak için birden fazla kişi ya da kuruluşun başvurması halinde, il veya ilçe trafik komisyonunca yapılacak değerlendirmede; söz konusu güzergahta yer alan yerleşim birimlerinin, birden fazla taşımacıya ihtiyacı olup olmadığının, bu kapsamda halihazırdaki yolcu ve koltuk sayılarının somut olarak (belge ve rakamlarla) araştırılarak ortaya konulması gerekmektedir. Diğer bir deyişle, yalnızca tekelciliğin önlenmesi amacıyla güzergah (taşıma) izni verilmesi yoluna gidilmemeli, aynı zamanda, atıl kapasite ve kaynak israfı yaratılmaması da amaçlanmalıdır. Esasen, aksi durumun kamu yararına aykırı olacağında duraksama bulunmamaktadır.

Somut uyuşmazlıkta; davacı kooperatifin işleme esas başvurusunun reddi yolunda verilen dava konusu İl Trafik Komisyonu kararının -talep edilen güzergahta arz talep dengesi yönünden ihtiyaç bulunup bulunmadığı yönünde yapılacak inceleme ve araştırma sonucu düzenlenmesi gereken- herhangi bir alt komisyon raporuna ve somut veriye dayanmadığı görülmektedir.

Bu durumda, taşıma faaliyetlerinin; ekonomik, seri, elverişli, güvenli, çevreye kötü etkisi en aza indirilerek, genel sağlık, kişi, toplum ve çevre sağlığı ile güvenliğini olumsuz yönde etkilemeyecek nitelikte ve serbest rekabet ortamında gerçekleştirilmesinin hukuken korunması gereken genel kural olması karşısında, uyuşmazlık konusu güzergahta bu hususları ortaya koyacak şekilde bir araştırma yapılmak suretiyle ihtiyaç, yolcu sayısı, güzergahta çalışan mevcut kooperatiflere ait araçların kapasitesi, nitelik ve niceliği gibi hususlar değerlendirilerek, mevcut arz/talep dengesi gözetilmek suretiyle bir karar verilmesi gerekirken;

bu yönde bir inceleme ve araştırma yapılmaksızın salt Karayolu Taşıma Yönetmeliği'nin 56. maddesinin 3. fıkrası uyarınca D4 yetki belgesi sahiplerine tarifeli taşımalar için en fazla taşıt sayısı kadar taşıma hattı verilebileceği gerekçesiyle başvurunun reddi yolunda tesis edilen işlemde hukuka uyarlık, davanın reddi yolunda verilen mahkeme kararında hukuki isabet görülmemiştir.