Danıştay Danıştay 15. Daire Başkanlığı E.2016/4804 K.2016/5263

Hüküm veren Danıştay Onbeşinci Dairesince 2577 sayılı Kanunun 14. maddesi uyarınca hazırlanan Tetkik Hakiminin raporu ve sözlü açıklamaları dinlenildikten sonra gereği görüşüldü:

Dava.

6661 sayılı Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un 17 nci maddesi ile 5510 sayılı Kanuna eklenen Geçici 68 inci madde ile getirilen işveren prim desteği uygulamasına ilişkin olarak Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı tarafından çıkarılan 10/02/2016 tarihli ve 2016-4 Nolu Genelgenin “İhale Makamlarınca Destekten Yaralanan İşverenlerin Hakedişlerinden Yapılacak Kesintilere İlişkin Usul Ve Esaslar” başlıklı 6 ncı maddesinde yapılan düzenlemeye istinaden, kamu ihale mevzuatı kapsamındaki işlerde yüklenicinin hakedşinden kesilen tutarların,

kamu muhasebe sistemindeki hangi hesaplarda izleneceğine ilişkin mal müdürlükleri ve muhasebe müdürlüklerinde oluşan tereddütleri gidermek amacıyla Muhasebat Genel Müdürlüğü tarafından5018 Sayılı Kanuna Ekli (I), (II) ve (III) sayılı cetvellerde yer alan kamu idarelerine ve 81 il valiliği bünyesindeki muhasebe müdürlükleri ile saymanlık ve mal müdürlüklerine gönderilen 20.04.2016 tarih ve 7082 sayılı "Asgari Ücret Desteği" konulu yazının iptali istemiyle açılmıştır.

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinde tanımlanan iptal davalarına, idarenin tek yanlı irade beyanıyla, kişilerin hukuksal durumlarında değişiklik meydana getiren etkili ve yürütülmesi zorunlu idari işlemler konu edilir.

Bir işlemin iptal davasına konu olabilecek idari işlem sayılabilmesi için, icrai nitelikte olması, bir başka deyişle kişilerin hukuksal durumlarında değişiklik meydana getiren, etkili ve yürütülmesi zorunlu bir işlem olması gerekir. Kesin ve yürütülmesi zorunlu işlemler, idarenin kamu gücüne dayanarak, tek yanlı irade beyanıyla tesis ettiği, hukuk düzeninde değişiklik yapan, başka bir deyişle ilgililerin hukukunu etkileyen işlemlerdir.

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 14. maddesinin 3. fıkrasının (d) bendinde; dava konusu işlemlerin, idari davaya konu olacak kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem olup olmadığı yönünden inceleneceği; aynı yasanın 15. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde ise kesin ve yürütülmesi gerekli olmayan işlemlere karşı açılan davaların incelenmeksizin reddedileceği belirtilmiştir.

6661 sayılı Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un 17 nci maddesi ile 5510 sayılı Kanuna geçici 68 inci madde eklenmiştir. Söz konusu maddenin birinci fıkrasında,

“(1) Kanunun 4 üncü maddesinin birinci fıkrasının (a) bendi kapsamında haklarında uzun vadeli sigorta kolları hükümleri uygulanan sigortalıları çalıştıran işverenlerce;

a) 2015 yılının aynı ayına ilişkin Kuruma verilen aylık prim ve hizmet belgelerinde prime esas günlük kazancı 85 TL ve altında bildirilen sigortalıların toplam prim ödeme gün sayısını geçmemek üzere, 2016 yılında cari aya ilişkin verilen aylık prim ve hizmet belgelerinde bildirilen sigortalılara ilişkin toplam prim ödeme gün sayısının,

b) 2016 yılı içinde ilk defa bu Kanun kapsamına alınan işyerlerinden bildirilen sigortalılara ilişkin toplam prim ödeme gün sayısının,

2016 yılı Ocak ila Aralık ayları/dönemleri için günlük 3,33 TL ile çarpımı sonucu bulunacak tutar, bu işverenlerin Kuruma ödeyecekleri sigorta primlerinden mahsup edilir ve bu tutar Hazinece karşılanır.” sekizinci fıkrasında ise “4734 sayılı Kanunun 2 nci maddesinin birinci fıkrasının (a), (b), (c) ve (d) bentlerinde sayılan idareler tarafından ilgili mevzuatı uyarınca yapılan ve sözleşmesinde fiyat farkı ödeneceği öngörülen hizmet alımlarında; ihale dokümanında personel sayısının belirlendiği ve haftalık çalışma saatinin tamamının idarede kullanılmasının öngörüldüğü işçilikler için birinci fıkra uyarınca Hazine tarafından karşılanacak tutarlar bu idarelerce işverenlerin hak edişinden kesilir.

....

(10) Bu maddenin uygulanmasına ilişkin usul ve esaslar Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı, ve Hazine Müsteşarlığının görüşleri alınmak suretiyle Kurum tarafından belirlenir."hükümleri yer almaktadır.

Konu ile ilgili Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığınca yayımlanan 10/02/2016 tarihli ve 2016-4 Nolu Genelgenin “İhale Makamlarınca Destekten Yaralanan İşverenlerin Hakedişlerinden Yapılacak Kesintilere İlişkin Usul Ve Esaslar” başlıklı 6 ncı maddesinde de,

“….

Yukarıda belirtilen idarelerden iş alan işverenlere en son aya ait hakedişin ödenmesinde; hakediş/hakedişlerden kesilemeyen asgari ücret destek tutarları önceki aylarda gerçekleşen destek tutarları dikkate alınarak emanet hesaplarına alınır. En son aya ait hakediş tutarının, asgari ücret destek tutarlarını karşılamayacağının anlaşılması halinde bir önceki hakedişten de bu maksatla yeteri kadar kesinti yapılarak emanet hesaplarına alınır.

Hakedişten kesilen tutarlar veya emanete alınan tutarlar, Sosyal Güvenlik Kurumunun “İdarelerce e-borç sorgulama" ekranından görüntülenerek destek tutarının kesinleşmesinden sonra genel bütçeye gelir kaydedilmek üzere illerde muhasebe müdürlüklerinin ilçelerde ise mal müdürlüklerinin banka hesaplarına aktarılır. Emanete alınan tutarlar yararlanılan asgari ücret destek tutarlarından fazla ise bu tutarlar idarelerce işverenlerin varsa borçlarına mahsup edilir. Borcunun bulunmadığının anlaşılması durumunda ise işverenlere iade edilir.” düzenlemesi yer almaktasır.

Uygulamanın başlamasıyla birlikte ilgili muhasebe birimlerinden davalı idareye intikal eden bilgilerden emanete alınan tutarlar ile genel bütçeye gelir kaydedilecek tutarların hangi yardımcı hesap kodlarına kaydedileceğine ilişkin tereddütleri gidermek amacıyla davaya konu genel yazı hazırlanarak ilgili muhasabe birimlerine gönderilmiştir.

Dava konusu düzenleme ile emanete alınan veya hakedişten kesilen tutarların devlet muhasebe sistemindeki hangi hesap ve alt hesaplara kaydedilip izleneceğine ilişkin kurallar belirlenmiş olup, belirlenen kuralların tamamıyla iç işleyişe yönelik olduğu görülmektedir.

5510 sayılı Kanun'un Geçici 68 inci maddesine ilişkin genel uygulamayı düzenleyen Sosyal Güvenlik Kurumunun yayımlamış olduğu 10/02/2016 tarihli ve 2016-4 Nolu Genelge, davacının hukuki durumunu ve menfaatini etkiler nitelikte idari davaya konu olabilecek kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem olduğu halde; bu düzenlemenin muhasebeleştirilme sürecine ilişkin olan ve tümüyle idarenin iç işleyişini ilgilendiren dava konusu işlemin ise davacının hukuki durumunu ve menfaatini etkileyen idari davaya konu olabilecek kesin ve yürütülmesi gereken icrai bir işlem niteliğinde olmadığı anlaşılmaktadır.