Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu E.2019/2057 K.2021/508

Dava konusu istem: Davacı Sendika tarafından, 01/10/2010 tarih ve 27716 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Taşra Teşkilatı Kuruluş ve Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğin 28/12/2011 tarih ve 28156 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmelikle değişik.

6. maddesinin 2. ve 8. fıkraları ile 3. fıkrasının (c) bendinin ve 6. fıkrasının son cümlesinin, 9. maddesinin 1. ve 2. fıkralarının, 12. maddesinin 2. fıkrasının, 30. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendi ile 2. fıkrasının birinci cümlesinin, 36. maddesinin 1. fıkrasının (f) bendinin, 37. maddesinin 1. fıkrasının (h) bendinin, 38. maddesinin 1. fıkrasının (ğ) bendinin, 40. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinin, 42. maddesinin 1. fıkrasının (ğ) bendinin, 44. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinin, 46. maddesinin 1. fıkrasının (g) bendinin, 47. maddesinin 1. fıkrasının (a) ve (ı) bentlerinin, 48. maddesinin 1. fıkrasının (ı) bendinin,

49. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinin, 50. maddesinin 1. fıkrasının (f) bendinin, 51. maddesinin 1. fıkrasının (i) bendinin, 52. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinin, 53. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinin, 54. maddesinin 1. fıkrasının (e) bendinin, 55. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinin, 56. maddesinin 1. fıkrasının (e) bendinin iptali istenilmiştir.

Daire kararının özeti: Danıştay İkinci Dairesinin 18/02/2019 tarih ve E:2016/460, K:2019/609 sayılı kararıyla; Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın 60., 124.,128. ve 137.; 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 7., 10., 11. ve 36.; 5502 sayılı Sosyal Güvenlik Kurumu Kanunu'nun (mülga) 1., (mülga) 3., (mülga) 7., (mülga) 12. (mülga) 20., (mülga) 27. ve (mülga) 41. madde düzenlemelerine yer verildikten sonra,

Yönetmeliğin, 6. maddesinin, 2. fıkrasındaki "Sosyal güvenlik merkezleri idari işlemler açısından, sosyal güvenlik merkezi, sağlık sosyal güvenlik merkezi ile mali hizmetler sosyal güvenlik merkezi olarak üç kategoriye ayrılır." hükmünün. 3. fıkrasının (c) bendindeki "Mali hizmetler sosyal güvenlik merkezi. 1) Her il müdürlüğüne bağlı olarak bir, 2) İstanbul ilinde ise Anadolu ve Avrupa Yakasında birer olmak üzere, kurulabilir." hükmünün. 8. fıkrasındaki.

"Birden fazla sağlık sosyal güvenlik merkezi kurulu bulunan illerde görev dağılımı, sağlık hizmet sunucularının verdiği hizmetlere göre, görev alanı sınırları ve faaliyet konuları il müdürünün önerisi, Hizmet Sunumu Genel Müdürünün görüşü ve Başkanın onayı ile belirlenir.” hükmünün. 9. maddenin 1. fıkrasındaki.

"Sağlık sosyal güvenlik merkezi bünyesinde; a) Genel sağlık sigortalısı inceleme ve ödeme servisi, b) Sağlık hizmet sunucuları sözleşme servisi, c) Sağlık hizmet sunucuları inceleme ve ödeme servisi, ç) Sağlık hizmet sunucuları eğitim ve denetim servisi, d) İnsan kaynakları servisi, e) Destek hizmetleri servisi, f) Halkla ilişkiler servisi, g) Bilgi işlem servisi, ğ) Sağlık Kurulu büro işlemleri servisi, kurulur." hükmü ile 2. fıkrasındaki; "(2) Mali hizmetler sosyal güvenlik merkezi bünyesinde;

a) Muhasebe servisi, b) İnsan kaynakları servisi, c) Destek hizmetleri servisi, ç) Halkla ilişkiler servisi, d) Bilgi işlem servisi, kurulur." hükmünün ve 12. maddenin 2. fıkrasındaki; "(2) Mali hizmetler sosyal güvenlik merkezinin görevleri aşağıda belirtilmiştir. a) 10/12/2003 tarihli ve 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanununun 49,

50 ve geçici 3 üncü maddesi ile 3/5/2005 tarihli ve 2005/8844 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliği ve Kurum mevzuatı ile belirlenen görevleri yürütmek. b) Personelin özlük haklarıyla ilgili insan kaynakları işlemlerini yürütmek. c) Halkla ilişkiler ve bilgi edinme işlemlerini yürütmek. ç) Destek hizmetleri işlemlerini yürütmek. d) İzleme ve değerlendirme için veri toplama işlemlerini yürütmek. e) İl müdürlüğü tarafından verilen benzer nitelikteki diğer görevleri yürütmek.” hükmünün iptali istemi yönünden;

Sosyal sigortalar ile genel sağlık sigortası bakımından kişileri güvence altına alacak, sosyal sigortacılık ilkelerine dayalı, etkin, adil, kolay erişilebilir, aktüeryal ve mali açıdan sürdürülebilir, çağdaş standartlarda bir sosyal güvenlik sisteminin gerçekleştirilmesi amacıyla kurulmuş olan Sosyal Güvenlik Kurumunun; Emekli Sandığı Genel Müdürlüğü, Sosyal Sigortalar Kurumu Başkanlığı ve Bağ-Kur Genel Müdürlüğünü aynı çatı altında topladığı,

5502 sayılı Kanunun (Mülga) 27. maddesinde yer verilen kriterler doğrultusunda sosyal güvenlik il müdürlükleri ile sosyal güvenlik merkezlerinin idari iş ve işlemler açısından dört kategoriye ayrılabileceği hükme bağlandığı, amaçları doğrultusunda Kuruma yüklenen görevlerin yürütülmesinin, hizmetin kalitesinin arttırılmasının, hizmetin sunumu esnasında bu hizmetten yararlanacak olanların haklarını kullanmasının ve yükümlülüklerini yerine getirmesinin kolaylaştırılmasını ve sosyal güvenlik alanında, kamu idareleri arasında koordinasyon ve işbirliğinin sağlanması bakımından,

teşkilat yapısı içinde sosyal güvenlik merkezlerinin yanında sağlık sosyal güvenlik merkezleri ile mali hizmetler sosyal güvenlik merkezlerinin de bu işleyişe dahil edilmesinin, kamu yararı ve hizmet gerekleri gözetilerek hukuka ve üst hukuk normlarına aykırı olmadığı,

Bu durumda, 5502 sayılı Kanun ekindeki listede sağlık sosyal güvenlik merkezlerinin sayılmamasının, idari işlemler açısından sağlık hizmetleri sunucularının işleyiş ve takibini sağlayan personelin görev, yetki ve sorumluluklarının belirlenmesi yönünden mali hizmetler sosyal güvenlik merkezlerinin kurulmasına engel teşkil etmediği, Yönetmeliğin 6. maddesinin 2. fıkrasındaki "mali hizmetler sosyal güvenlik merkezi" ibaresinde, aynı maddenin 3. fıkrasının (c) bendinde, 9. maddenin 1 ve 2. fıkraları ile 12. maddenin 2. fıkrasında hukuka aykırı bir yön bulunmadığı,

Yine, Yönetmeliğin 6. maddesinin 8. fıkrasında yer alan: "Birden fazla sağlık sosyal güvenlik merkezi kurulu bulunan illerde görev dağılımı, sağlık hizmet sunucularının verdiği hizmetlere göre, görev alanı sınırları ve faaliyet konuları il müdürünün önerisi, Hizmet Sunumu Genel Müdürünün görüşü ve Başkanın onayı ile belirlenir." hükmünün, Yasada yer alan yetkinin devri sonucunu doğurmayan ve sadece görüş bildiren makamın değiştiği bir düzenleme olması nedeniyle kamu yararı ve hizmet gerekleri ile hukuka ve üst hukuk normlarına aykırı olmadığı,

Yönetmeliğin, 6. maddesinin 6. fıkrasının son cümlesinde yer alan "...Ayrıca Yönetim Kurulu kararı ile Kurumda görev yapmış veya Kuruma önemli katkıda bulunmuş kişi veya kuruluşların isimleri de verilebilir." hükmünün iptali istemi yönünden;

Devlet memurlarının tarafsızlığına ilişkin 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun; dava konusu düzenlemenin yürürlüğe girdiği tarihteki haliyle. "Tarafsızlık ve devlete bağlılık" başlıklı 7. maddesi ile dava konusu düzenleme birlikte değerlendirildiğinde.

Devlet memurlarının siyasi partiye üye olamadıkları gibi herhangi bir siyasi parti lehine veya aleyhine hareket edemedikleri; sonuç itibarıyla görevlerinde de tarafsız olmaları gerektiği; anılan düzenlemenin dışına çıkıldığı durumlarda da 657 sayılı Kanun'un disiplin hükümlerinin yürütüleceği; göz önüne alındığında görevini kamu yararı ve hizmet gerekleri doğrultusunda ifa eden kurum personelinin veya Kuruma önemli katkıları olmuş kişi veya kuruluşların adının verilmesine ilişkin düzenlemenin kamu yararı ve hizmet gerekleri gözetilerek hukuka ve üst hukuk normlarına aykırı olmadığı,

Yönetmeliğin, 30. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinde yer alan; "c) Genel sağlık sigortalısı ödemelerine esas fatura ve eki belgeleri Kurum mevzuatı ve tıbbi uygunluk yönünden incelemek." hükmünün, 2. fıkrasının birinci cümlesinde yer alan "Bu serviste, sağlık ve yardımcı sağlık hizmetleri sınıfına dâhil personel görevlendirilir." ibaresinin ve 47. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde yer alan; "Sağlık hizmet sunucuları ve genel sağlık sigortalılarından gelen fatura ve eki ödeme belgelerini Kurum mevzuatı ve tıbbi uygunluk yönünden incelemek" hükmünün iptali istemi yönünden;

Sosyal güvenliğin gelişen ve değişen niteliği de göz önüne alındığında, Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığının, görevi, sorumluluğu ve yetkisi kapsamına giren konulara yönelik olarak genel sağlık sigortalısı inceleme ve ödeme servisine talimat verebileceği gibi yürürlükteki mevzuata uygun olarak görevlendirme de yapılabileceği; yine uzman tabip, tabip ve diş tabibinin sağlık hizmet sunucuları ve genel sağlık sigortalılarından gelen fatura ve eki ödeme belgelerini Kurum mevzuatı ve tıbbi uygunluk yönünden inceleme talimatının verilebileceği, hukuka uygun olan dava konusu düzenlemelerin iptali isteminin reddi gerektiği,

Yönetmeliğin, 36. maddesinin 1. fıkrasının (f) bendinin, 37. maddesinin 1. fıkrasının (h) bendinin, 38. maddesinin 1. fıkrasının (ğ) bendinin, 40. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinin, 42. maddesinin 1. fıkrasının (ğ) bendinin, 44. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinin, 46. maddesinin 1. fıkrasının (g) bendinin, 47. maddesinin 1. fıkrasının (ı) bendinin, 48. maddesinin 1. fıkrasının (ı) bendinin, 49. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinin, 50. maddesinin 1. fıkrasının (f) bendinin, 51.maddesinin 1. fıkrasının (i) bendinin, 52. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinin, 53. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinin, 54. maddesinin 1. fıkrasının (e) bendinin, 55. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinin, 56. maddesinin 1. fıkrasının (e) bendinin iptali istemi yönünden;

Dava konusu düzenlemelerde yer alan "İl müdürü tarafından verilen diğer görevleri yapmak.” "Merkez müdürü tarafından verilen diğer görevleri yapmak." ve "Amirleri tarafından verilen diğer görevleri yapmak." bentlerinin; kamu hizmetinin eksiksiz ve düzenli olarak yürütülmesinden sorumlu olan idare tarafından, mevzuatın öngördüğü şekilde hizmetin gerekleri esas alınarak ve bu hizmeti yürütecek personelin yürüttüğü görevde performansından, motivasyonundan, bilgi ve tecrübesinden en üst seviyede yararlanılması, netice itibarıyla hizmetin etkin ve verimli bir şekilde yürütülmesini ve yaygınlaşmasını temin etme amacına yönelik olarak düzenlendiği; dava konusu hükümlerde hukuka aykırılık bulunmadığı,

Yapılan açıklamalar, değerlendirmeler ve mevzuat birlikte değerlendirildiğinde, dava konusu edilen düzenlemelerin tümü yönünden; idarenin, mevzuat yapma konusunda sahip olduğu takdir yetkisini, kamu yararı ve hizmet gereklerini gözeterek üst hukuk normlarına aykırı olmayacak şekilde kullandığı, dava konusu düzenlemelerde hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle,

Davanın reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davacı tarafından, 5502 sayılı Kanun'a ekli Ek (I) sayılı cetvelde Sosyal Güvenlik Kurumunun Taşra teşkilatının düzenlendiği, burada Sosyal Güvenlik Müdürleri ve Sosyal Güvenlik Merkezi dışında bir yapıdan bahsedilmediği, Sağlık Sosyal Güvenlik Merkezleri ve Mali Hizmetler Sosyal Güvenlik Merkezlerinin teşkilat içerisinde yer almamasına rağmen Yönetmelikte yer verilerek yeni bir idari yapı oluşturulduğu; dava konusu Yönetmeliğin ilk haliyle yer verilen 6. maddesinin 2. bendinde yer alan ibareye karşı Danıştay İkinci Dairesinin 2010/6414 esasına kayıtlı davanın açıldığı, aynı düzenlemenin Yönetmelik değişikliğinde de devam ettirildiği;

bu nedenle 6. maddenin 2. fıkrasında yer alan ibarenin, 3. fıkrasının (c) bendinin tamamının, 8. fıkrasının, 9. maddesinin 1 ve 2. fıkralarının. 12. maddesinin 2. fıkrasının yasal dayanaktan yoksun olduğu, Yönetmeliğin 6. maddesinin 6. fıkrasında yer alan, kurumda görev yapmış kişilerin adlarının kurumlara verilmesine dair düzenlemenin, siyasal kadrolaşmanın tezahürü anlamına gelebileceği,

30. maddenin 1. fıkrasının (c) bendi ile 2. fıkrasının; 47. maddenin 1. fıkrasının (a) bendinin hukuka uyarlık göstermediği; dava konusu düzenleme ile sağlık ve yardımcı sağlık hizmetleri sınıfında yer alan tabip, diş tabibi, sağlık memuru, psikolog ve diyetisyen gibi sağlık alanında eğitim görmüş personelin kendi sınıfının dışında fatura ve eki belgeleri incelemek gibi muhasebe ve mali işler konusuna dahil olan bir alanda görevlendirilmesinin kamu yararı ile ilgisinin bulunmadığı; anılan düzenleme ile personelin sınıfının dışında bir alanda görevlendirmesinin söz konusu olduğu; bu durumun hukuk devleti, liyakat, hukukun üstünlüğü, kamu yararı ve hizmetin gerekleri, adalet ve eşitlik ilkelerine aykırılık teşkil ettiği;

Dava konusu Yönetmeliğin diğer maddelerinde ifade edilen, "İl Müdürü/ Merkez Müdürü/ Amirleri tarafından verilen diğer görevleri yapmak" ibarelerinin eklenmesi ve "benzer nitelikteki" ibaresinin çıkarılmasının hukuka aykırı bir durum olduğu; anılan düzenlemeler ile İl Müdürü/ Merkez Müdürü/ Amirleri tarafından verilen "diğer görevler" denilmekle personelin kendi kadrosu ve sınıfı dışında çalıştırılmasının önünün açıldığı, memurların unvan, görev ve sorumluluklarının temelinde Kanun'un oluşturduğu kadroların yer aldığını; bu durumun 657 sayılı Kanun'un lafzına ve amacına açıkça aykırılık teşkil ettiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davalı idare tarafından, Danıştay İkinci Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ … DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile Daire kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü: Üye …'in, dava konusu Yönetmeliğin 6. maddesinin 6. fıkrasının son cümlesinin iptali istemi ile ilgili olarak, söz konusu düzenlemenin, davacı Sendikanın üyelerinin tamamının ortak menfaatini etkilemediği, bu nedenle davanın bu kısmının ehliyet yönünden reddine karar verilmesi gerektiği yönündeki oyuna karşılık, davacı Sendikanın Yönetmeliğin 6. maddesinin 6. fıkrasının son cümlesi bakımından da dava açma ehliyetinin bulunduğuna oyçokluğu ile karar verilerek, işin esasına geçildi:

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan; "a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması, b) Hukuka aykırı karar verilmesi, c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür. Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.