Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu E.2019/2088 K.2021/1847

Dava konusu istem: 25/01/2017 tarih ve 29959 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 05/01/2017 tarih ve 99 sayılı "Doğal Sit Alanları Koruma ve Kullanma Koşulları İlke Kararı"nın, "Kesin Korunacak Hassas Alanlar" başlıklı A bölümünün 2. maddesinin (a), (b), (c) ve (ç) bentlerinin; "Nitelikli Doğal Koruma Alanları" başlıklı B bölümünün 4. maddesinin (a), (b), (c), (ç) ve (d) bentlerinin; "Sürdürülebilir Koruma ve Kontrollü Kullanım Alanları" başlıklı C bölümünün 2. maddesinin (a), (b), (c), (ç) ve (d) bentleri ile D bölümünün iptali istenilmiştir.

Daire kararının özeti: Danıştay Altıncı Dairesinin 13/11/2019 tarih ve E:2019/2483, K:2019/10940 sayılı kararıyla;

İlke Kararının "Kesin Korunacak Hassas Alanlar" başlıklı A bölümünün 2. maddesinin (a), (b), (c) ve (ç) bentleri yönünden;

Kesin korunacak hassas alanların tanımı ve niteliği göz önünde bulundurulduğunda; Korunan Alanların Tespit, Tescil ve Onayına İlişkin Usul ve Esaslara Dair Yönetmeliği açıklamak amacıyla çıkarılan dava konusu İlke Kararında, dayanağı Yönetmelikte belirtilmeyen istisnalara yer verilmesinin üst normunu aşar nitelikte olması nedeniyle, "Kesin Korunacak Hassas Alanlar" başlıklı A bölümünün 2. maddesinin (a), (b), (c) ve (ç) bentlerinde hukuka uyarlık görülmediği,

İlke Kararının "Nitelikli Doğal Koruma Alanları" başlıklı B bölümünün 4. maddesinin (b) bendi yönünden;

İlke Kararının B bölümünün 4. maddesinin (b) bendinde; nitelikli doğal koruma alanlarında Tabiat Varlıklarını Koruma Bölge Komisyonunun izniyle balıkçı barınağı, bekçi kulübesi ve ahşap iskele yapılabileceğinin kurala bağlandığı,

13/12/1996 tarih ve 22846 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Balıkçı Barınakları Yönetmeliğinin "tanımlar" başlıklı 3. maddesinde; balıkçı barınağının, her türlü balıkçı gemilerine hizmet vermek maksadı ile mendireklerle korunmuş, yeterli havuz ve geri saha ile barınacak gemilerin manevra yapabilecekleri su alanı ve derinliğe sahip, yükleme, boşaltma, bağlama rıhtımları ile suyu, elektriği, ağ kurtarma sahası, satış yeri, idare binası, ön soğutma ve çekek yeri bulunan, büyüklüğüne ve sağladığı imkanlara göre balıkçı limanı, barınma yeri veya çekek yeri olarak adlandırılan kıyı yapılarını ifade edeceğinin belirtildiği,

Balıkçı Barınakları Yönetmeliğinde yer alan bu tanım incelendiğinde; balıkçı barınaklarının geniş bir alanda kurulan ve yoğun yapılaşma gerektiren kıyı tesisleri olduğunun anlaşıldığı, İlke Kararının dava konusu edilen ve nitelikli doğal koruma alanlarında balıkçı barınağı yapılmasına izin verilebileceğine yönelik düzenleme getiren bendinde ise, bu alanlarda yapılacak balıkçı barınaklarının hangi ölçü ve büyüklükte olacağı, hangi tip yapı veya yapılardan oluşacağı konusunda herhangi bir belirlemeye yer verilmediği,

Buna göre; önemli insan faaliyetleri tarafından etkilenmemiş, kırsal yaşam özellikleri taşıyan, aşırı derecede ve uygunsuz insan kullanımı ve mevcudiyetinden uzak alanlar olması gereken nitelikli doğal koruma alanlarında balıkçı barınağı yapılmasının, Yönetmelik ile istisna getirilen balıkçılık faaliyetleri kapsamında değerlendirilmesine olanak bulunmadığından, anılan düzenlemenin dayanak Yönetmelik hükmünü aşar nitelikte olduğu sonucuna varılmış olup, dava konusu İlke Kararının "Nitelikli Doğal Koruma Alanları" başlıklı B bölümünün 4. maddesinin (b) bendinde yer alan "balıkçı barınağı" ifadesinde hukuka uyarlık bulunmadığı,

İlke Kararının "Nitelikli Doğal Koruma Alanları" başlıklı B bölümünün 4. maddesinin (c) bendi yönünden;

İlke Kararının "Nitelikli Doğal Koruma Alanları" başlıklı B bölümünün 4. maddesinin (c) bendinde; nitelikli doğal koruma alanlarında, Tabiat Varlıklarını Koruma Bölge Komisyonunun izniyle, zorunlu olan alanlarda, teknik altyapı hizmetleri olan telefon hattı, GSM baz istasyonu, teleferik, telesiyej gibi uygulamalarının yapılabileceğinin kurala bağlandığı,

İlke kararının dayanağı olan Korunan Alanların Tespit, Tescil ve Onayına İlişkin Usul ve Esaslara Dair Yönetmeliğin 8. maddesinin 2. fıkrasında ise; nitelikli doğal koruma alanlarında, alanın doğal yapısı ile uyumlu çadırlı kamp alanı, bungalov ve günübirlik faaliyetlerin yapılabileceğinin öngörüldüğü,

Davalı idare tarafından nitelikli doğal koruma alanlarının; koruma amaçları doğrultusunda yörede yaşayanların alanın mevcut kaynaklarını kullanması sağlanarak geleneksel yaşam şekillerinin korunduğu alanlar olduğu, bu alanlarda kaynak değerlerin kontrollü ve sürdürülebilir olması amacıyla tedbirler alınarak sınırlı kullanımlara izin verilebileceği belirtilmiş ise de;

bu alanların tanımı ve nitelikleri değerlendirildiğinde, dava konusu İlke Kararı ile zorunlu olan alanlarda yapılabileceği öngörülen telefon hattı, GSM baz istasyonu, teleferik, telesiyej gibi uygulamaların nitelikli doğal koruma alanlarına zarar verebileceği, öte yandan, İlke Kararında yer alan "zorunlu olan alan" ifadesinin muğlak bir ifade olduğu, belirsizlik yarattığı ve açıklığa kavuşturulması gerektiği sonucuna ulaşıldığı ve sonuç olarak dava konusu İlke Kararının "Nitelikli Doğal Koruma Alanları" başlıklı B bölümünün 4. maddesinin (c) bendinde hukuka uyarlık görülmediği,

İlke Kararının "Sürdürülebilir Koruma ve Kontrollü Kullanım Alanları" başlıklı C bölümünün 2. maddesinin (c), (ç) ve (d) bentleri yönünden;

Dava konusu İlke Kararının "Sürdürülebilir Koruma ve Kontrollü Kullanım" başlıklı C bölümünde yer alan 2. maddesinin (c) bendinde; bu alanlarda, Tabiat Varlıklarını Koruma Bölge Komisyonu izniyle, katı atık düzenli depolama tesisi, atık su arıtma tesisi, yat çekek yeri, akaryakıt istasyonu gibi uygulamaların yapılabileceği, (ç) bendinde; üst ölçekli planlara uygun olmak şartıyla sanayi tesislerinin yapılabileceği, (d) bendinde ise; doğal peyzaj ve siluet dikkate alınarak kum, çakıl, taş, maden ve benzeri malzeme alınabileceği, bu amaçla ocak açılabileceğinin belirtildiği,

Anılan bentlerde, izin verilebileceği belirtilen faaliyetlere ilişkin herhangi bir belirleme yapılmadığı, diğer bir anlatımla, bu faaliyetlerden hangilerine ne ölçüde izin verileceğine ilişkin açıklık getirilmediğinin görüldüğü,

Sürdürülebilir koruma ve kontrollü kullanım alanlarının özellikleri dikkate alındığında; bu alanlara ilişkin düzenlemelerde alanın doğallığını muhafaza etmek ve mevcut koruma değerlerinin devamlılığını sağlamak amacı gözetilerek yalnızca düşük yoğunluklu faaliyetlere izin verilmesi gerektiği; dava konusu düzenlemeler ile yapılabileceği öngörülen faaliyetlerin ise sürdürülebilir koruma ve kontrollü kullanım alanlarının ve bu alanlarla etkileşim halinde bulunan/bütünlük gösteren kesin korunacak hassas alanlar ve/veya nitelikli doğal koruma alanlarının doğal yapısının bozulmasına yol açabilecek nitelikte olduğu,

izin verilen faaliyetlerin bu haliyle sürdürülebilir koruma esasları kapsamında değerlendirilemeyeceği anlaşılmış olup, bu düzenlemelerin 2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu ve Korunan Alanların Tespit, Tescil ve Onayına İlişkin Usul ve Esaslara Dair Yönetmelikle düzenlenen koruma ilkelerine aykırı olduğu sonucuna ulaşıldığı,

İlke Kararının D Bölümü yönünden;

2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanununun “Sit alanlarında geçiş dönemi koruma esasları ve kullanma şartları ile koruma amaçlı imar planı" başlıklı 17. maddesinin (a) bendinde, bir alanın koruma bölge kurulunca sit olarak ilanının, bu alanda her ölçekteki plan uygulamasını durduracağı ve maddede belirtilen süre ve usuller çerçevesinde, ilgili idarelerce, geçiş dönemi koruma esasları ve kullanma şartları belirlenmesinin ve koruma amaçlı imar planlarının görüşülerek onaylanmasının zorunlu olduğunun hükme bağlandığı,

Uyuşmazlığa konu Doğal Sit Alanları Koruma ve Kullanma Koşulları İlke Kararının D bölümünde ise; Korunan Alanların Tespit, Tescil ve Onayına İlişkin Usul ve Esaslara Dair Yönetmelik ve İlke Kararlarına aykırı olmamak ve Çevre Düzeni Planında belirtilen şartları aşmamak kaydıyla; çevre düzeni planlarında yerleşme ve gelişme alanları dışında kalan alanlarda, alt ölçekli imar planı yapılmaksızın yapılabileceği belirtilen kullanımlara, alanın özelliği göz önüne alınarak, koruma amaçlı imar planına ve geçiş dönemi koruma esasları ve kullanma şartları belirlenmesine gerek olmaksızın çevre düzeni planı hükümleri doğrultusunda Tabiat Varlıklarını Koruma Bölge Komisyonunca izin verilebileceğinin öngörüldüğü,

Bu durumda; İlke Kararının dava konusu D bölümünde yer alan düzenleme, 2863 sayılı Kanunun yukarıda belirtilen hükmüne açıkça aykırılık oluşturduğundan, düzenlemede hukuki isabet görülmediği,

İlke Kararının "Nitelikli Doğal Koruma Alanları" başlıklı B bölümünde yer alan 4. maddesinin (a) bendinin, (b) bendinin "balıkçı barınağı" ifadesi dışındaki kısmı, (ç) ve (d) bentleri ile "Sürdürülebilir Koruma ve Kontrollü Kullanım Alanları" başlıklı C bölümünün 2. maddesinin (a) ve (b) bentleri yönünden;

İlke Kararının "Nitelikli Doğal Koruma Alanları" başlıklı B bölümünün 4. maddesinin (a) bendinde; bu alanlarda Tabiat Varlıklarını Koruma Bölge Komisyonunun izniyle kesin korunacak hassas alanlardaki faaliyetlerin yapılabileceği, (b) bendinde; ... bekçi kulübesi ve ahşap iskele yapılabileceği, (ç) bendinde; doğal kaynak suyunun isalesine ve jeotermal kaynak suyunun sondaj ve isalesine yönelik uygulamaların ilgili Bakanlıkların görüşleri doğrultusunda yapılabileceği, (d) bendinde;

kar ve rüzgâr devrikleri, doğal afetlerden etkilenmiş, hastalanmış veya kıymet ağacı olmayan ağaçların bakımının yapılabileceği veya kaldırılabileceği, "Sürdürülebilir Koruma ve Kontrollü Kullanım Alanları" başlıklı C bölümünde yer alan 2. maddesinin (a) bendinde; kesin korunacak hassas alanlar ile nitelikli doğal koruma alanlarındaki faaliyetlerin yapılabileceği, (b) bendinde; örtü altı tarım, kültür balıkçılığı ve entegre tarım ve hayvancılık faaliyetlerinin yapılabileceği, yolunda düzenlemelere yer verildiği,

Dava konusu İlke Kararının dayanağı olan Korunan Alanların Tespit, Tescil ve Onayına İlişkin Usul ve Esaslara Dair Yönetmelikte, nitelikli doğal koruma alanlarının; doğal yapısı değişmemiş veya az değişmiş, modern yaşam ve önemli ölçüde insan faaliyetleri tarafından etkilenmemiş, doğal süreçlerin hakim olduğu,

koruma amaçlarına uygun olarak yörede yaşayanların, alanın mevcut kaynaklarını kullanmasını sağlayarak doğal hayata dayalı geleneksel yaşam şekillerinin korunduğu alanlar olduğunun ve bu alanlarda, örtü altı tarım uygulamaları hariç tarım, kültür balıkçılığı hariç balıkçılık faaliyetleri ve alanın doğal yapısı ile uyumlu çadırlı kamp alanı, bungalov ve günübirlik faaliyetlerin yapılabileceğinin belirtildiği, sürdürülebilir koruma ve kontrollü kullanım alanlarının ise;

kesin korunacak hassas alanlar veya nitelikli doğal koruma alanlarını etkileyen, bu bölgeler ile bütünlük gösteren, korumaya katkı sağlayacak, doğal ve kültürel bakımdan uyumlu düşük yoğunlukta faaliyetler, turizm ve yerleşimlere izin verilen alanlar şeklinde tanımlandığı göz önüne alındığında, iptali istenilen bentlerde Tabiat Varlıklarını Koruma Bölge Komisyonunun izniyle yapılabileceği öngörülen faaliyet ve uygulamaların, nitelikli doğal koruma alanları ve sürdürülebilir koruma ve kontrollü kulanım alanlarının tanımı ve özellikleriyle uyumlu,

bu alanların korunmasına katkı sağlayabilecek ve bozulmalarına yol açmayacak nitelikte olduğu sonucuna ulaşıldığı,

Bu itibarla; İlke Kararının "Nitelikli Doğal Koruma Alanları" başlıklı B bölümününün 4. maddesinin (a) bendinde, (b) bendinin "balıkçı barınağı" ifadesi dışındaki kısmında ve aynı maddenin (ç) ve (d) bendi ile "Sürdürülebilir Koruma ve Kontrollü Kullanım Alanları" başlıklı C bölümünün 2. maddesinin (a) ve (b) bendinde, dayanağı üst hukuk normları ile koruma ilke ve esaslarına aykırılık bulunmadığı gerekçeleriyle,

Dava konusu 05/01/2017 tarih ve 99 sayılı İlke Kararının, "Nitelikli Doğal Koruma Alanları" başlıklı B bölümünün 4. maddesinin (a) bendi ve (b) bendinin "balıkçı barınağı" ifadesi dışındaki kısmı, aynı maddenin (ç) ve (d) bentleri ile "Sürdürülebilir Koruma ve Kontrollü Kullanım Alanları" başlıklı C bölümünün 2. maddesinin (a) ve (b) bentleri yönünden davanın reddine, "Kesin Korunacak Hassas Alanlar" başlıklı A bölümünün 2. maddesinin (a), (b), (c) ve (ç) bentlerinin, "Nitelikli Doğal Koruma Alanları" başlıklı B bölümünün 4. maddesinin (b) bendindeki "balıkçı barınağı" ifadesinin ve (c) bendinin, "Sürdürülebilir Koruma ve Kontrollü Kullanım Alanları" başlıklı C bölümünün 2. maddesinin (c), (ç) ve (d) bentlerinin ve D bölümünün iptaline karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davalı idare tarafından, 16/10/2019 tarih ve 109 sayılı ilke kararı ile dava konusu ilke kararının yürürlükten kaldırıldığı, dava konusu İlke Kararının kesin korunacak hassas alanlara ilişkin düzenlemeler içeren A Bölümünün 2. maddesinin (b) bendinde; devlet güvenliği emniyeti için zorunlu olan yapıların yapılmasına izin verilebileceği yolundaki düzenlemede üstün kamu yararı bulunduğu, ayrıca, günümüzde savunma sistemlerinin gelişimi öngörülemediğinden bu yapıların sınırlandırılmasının uygun bulunmadığı, (c) bendindeki;

ruhsatlı veya ruhsatlı sayılan yapıların bakım ve onarımlarının yapılabileceğine ilişkin düzenlemenin, imar mevzuatı uyarınca ruhsat almış veya ruhsatlı olduğu kabul edilen yapılara ilişkin olarak kişilerin kazanılmış haklarını korumaya yönelik olduğu, (ç) bendinde yer alan herhangi bir yapı yapılmamak kaydıyla arıcılık faaliyetlerine izin verilebileceğine ilişkin düzenlemenin ise; arıcılık faaliyetinin flora ve ekosisteme sağlayacağı faydalar ve yoğun insan müdahalesi gerektiren bir faaliyet olmadığı gözetilerek getirildiği, İlke Kararının B bölümünün 4. maddesinde.

Korunan Alanların Tespit, Tescil ve Onayına İlişkin Usul ve Esaslara Dair Yönetmelikteki nitelikli doğal koruma alanlarının tanımına uygun olarak, koruma kullanma dengesi esas alınarak, bu alanlarda kaynak değerlerin kontrollü ve sürdürülebilir olması amacıyla tedbirler alınarak sınırlı faaliyetlere ve yapılara izin verildiği,

anılan maddenin iptali istenilen bentlerindeki, balıkçı barınağı, ahşap iskele, bekçi kulübesi, telefon hattı, GSM baz istasyonu, teleferik ve telesiyej gibi yapıların ancak Koruma Bölge Komisyonunca uygun görülmesi halinde inşa edilebileceği, Korunan Alanların Tespit, Tescil ve Onayına İlişkin Usul ve Esaslara Dair Yönetmelikte, sürdürülebilir koruma ve kontrollü kullanım alanlarında korumaya katkı sağlayacak, doğal ve kültürel bakımdan uyumlu düşük yoğunlukta faaliyetler, turizm ve yerleşimlere izin verilebilecek ve ulusal,

bölgesel ve yerel seviyelerde doğal kaynakların sürdürülebilir kullanımına ve kalkınmaya destek olan alanlar olduğunun belirtilmesi karşısında, İlke Kararın C bölümünün 2. maddesinin (c), (ç) ve (d) bentlerinde; bu alanlarda katı atık düzenli depolama ve sanayi tesisi gibi tesislere, kum, çakıl, taş ve benzeri malzeme alınması ve ocak açılması gibi faaliyetlere izin verilmesinin üst hukuk normuna aykırılık taşımadığı ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davacı tarafından, savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ... 'İN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile Daire kararının temyize konu kısmının onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, dosyanın tekemmül ettiği anlaşıldığından davalı idarenin yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin gereği görüşüldü:

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan; "a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması, b) Hukuka aykırı karar verilmesi, c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür. Temyizen incelenen kararın dava konusu ilke kararının iptaline ilişkin kısımları usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar kararın bu kısımlarının bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.