Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu E.2019/759 K.2020/3248

Hukuk Müşaviri …

İSTEMİN KONUSU

Danıştay Onbeşinci Dairesinin 28/11/2018 tarih ve E:2014/5898, K:2018/7938 sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ

Dava konusu istem: 04/02/2014 tarih ve 28903 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Sağlık Bakanlığı Sertifikalı Eğitim Yönetmeliği'nin, yetki unsuru yönünden tamamının, 1. maddesinin 2. fıkrasının, 3. maddesinin (ç), (f) ve (g) bentlerinin, 4. maddesinin 1. fıkrasının, 5. maddesinin 1. fıkrası ve 2. fıkrasının (b), (ç) ve (f) bentlerinin, 6. ve 8. maddelerinin, 10. maddesinin 1 ve 6. fıkraları ile 11. maddesinin iptali istenilmiştir.

Daire kararının özeti: Danıştay Onbeşinci Dairesinin 28/11/2018 tarih ve E:2014/5898, K:2018/7938 sayılı kararıyla;

Anayasa'nın 56. maddesinin 1. fıkrası, 3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu'nun 3., 9. maddeleri ile 11/10/2011 tarih ve 663 sayılı Sağlık Bakanlığı ve Bağlı Kuruluşlarının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin 2., 8. ve 40. maddelerine dayanılarak dava konusu Yönetmeliğin yayımlandığı;

Yönetmeliğin, yetki unsuru yönünde tamamının iptali istemi incelendiğinde;

Anayasa'nın 130. maddesi, 2547 sayılı Yükseköğretim Kanunu'nun 12. maddesi, 663 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin dava konusu düzenleme tarihinde yürürlükte bulunan 8. maddesinin 1. fıkrasının (n) bendi ile 40. maddesi ve Anayasa Mahkemesinin 14/02/2013 tarih, E:2011/150, K:2013/30 sayılı kararının gerekçesi belirtilerek;

Davacının iddiaları, mevzuat hükümleri ve Anayasa Mahkemesi kararı çerçevesinde değerlendirildiğinde.

663 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin 8. ve 40. maddeleri uyarınca Sağlık Bakanlığının sağlık meslek mensuplarına yönelik sertifikalı eğitim verilmesi ve bu eğitimlere ilişkin usul ve esasların belirlenmesi hususunda yetkili olduğu, dava konusu Yönetmelik ile, mezuniyet sonrası belli bir konuda özel bilgi ve /veya beceriye dayalı yeterlik kazandırmak amacıyla sağlık alanında düzenlenecek örgün ve/veya uzaktan eğitimlere ve bu eğitimler sonucu düzenlenecek sertifikalara ilişkin usul ve esasların düzenlendiği,

düzenleme altına alınan alanın 2547 sayılı Kanun'un 12. maddesi ile yüksek öğretim kurumlarının görevleri arasında sayılan orta öğretime dayalı çeşitli düzeylerde verilecek bir eğitim-öğretime ilişkin olmadığı, bu cihetle Sağlık Bakanlığınca sağlık meslek mensuplarına yönelik sertifikalı eğitimlerin verilmesi ve bu alana ilişkin düzenlemeler yapılmasının gerek yükseköğretim kurumlarının gerekse meslek kuruluşlarına tanınan özerk alan kapsamına girmediği,

nitekim benzer değerlendirmelerin yapıldığı Anayasa Mahkemesinin anılan kararında da Sağlık Bakanlığına sağlık meslek mensuplarına yönelik sertifikalı eğitim düzenleme yetkisi tanıyan 663 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin 8. maddesinin 1. fıkrasının (n) bendinin Anayasa'ya aykırı bulunmadığı anlaşıldığından, dava konusu Yönetmeliğin yetki unsuru yönünden hukuka aykırı olmadığı;

Yönetmeliğin, 1. maddesinin 2. fıkrası ile 3. maddesinin (ç), (f), (g) bentlerinin iptali istemi incelendiğinde;

Yukarıda yapılan açıklamalar doğrultusunda, davacının dava konusu Yönetmelik ile yüksek öğretim kurumlarının yetki ve özerklik alanına müdahale edildiği yönündeki iddialarının haklı bulunmadığı;

Öte yandan, Yönetmeliğin 5. maddesinin 2. fıkrasında; açılması uygun görülen alanlarda sertifikalı eğitimin süresini, müfredatı, eğitim verilecek merkezin niteliklerini, program sorumlusunu, eğitici ve programa katılacak katılımcının niteliklerini, eğitim materyallerini, eğitimin sonunda uygulanacak sınavın usul ve esaslarını, sertifikanın geçerlilik süresi ve sertifikanın yenilenmesi ile eğitim programının denetim usul ve esaslarına ilişkin standartların Bakanlıkça kurulacak bilimsel komisyon tarafından belirleneceğinin düzenlendiği;

Davalı idarece "çerçeve yönetmelik" olarak nitelendirilen dava konusu maddelerde, "ilgili birim", "program sorumlusu" ve "sertifikalı eğitim programı" tanımlarının yapıldığı, tanımlanan konulara ilişkin detayların ise belirlenecek sertifika alanına göre bilimsel komisyon çalışmaları sonucunda daha açık ve net bir anlam kazanacağının kuşkusuz olduğu, Yönetmelik ile sağlık alanında hâlihazırda herhangi bir standart ve denetime tabi olmaksızın verilen ve nihayetinde sertifika düzenlenen eğitim programlarının disiplin ve kontrol altına alınmasının amaçlandığı,

işin doğası gereği uygulama gerektiren eğitimlerin yüz yüze ve uygulamalı olarak gerçekleştirilmesinin zorunluluk arz ettiği sertifika programlarının teorik kısımlarının ise uzaktan eğitim metodu ile verilmesinde hukuka, kamu yararına ve hizmet gereklerine aykırı bir yön bulunmadığı;

Özel bilgi ve beceri gerektiren pek çok alanı kapsadığı kuşkusuz olan sağlık alanında verilecek sertifikalı eğitimlere ilişkin genel kuralların yönetmelikle belirlenmesi, diğer detayların sertifikalı eğitim alanının özelliklerine göre kurulacak bilimsel komisyonlarca belirlenmesi yolunun benimsendiği düzenlemede, dava konusu Yönetmelik maddelerinin iptalini gerektirecek herhangi bir hukuka aykırılık bulunmadığı;

Yönetmeliğin, 4. maddesinin 1. fıkrası ile 5. maddesinin 1. fıkrası ve 2. fıkrasının (b), (ç), (f) bentlerinin iptali istemi incelendiğinde;

Yukarıda aktarıldığı üzere Sağlık Bakanlığının dava konusu düzenlemeyi yapma yetkisinin bulunduğu dikkate alındığında, davalı idarenin sertifikalı eğitim alanlarının belirlenmesinde işbirliği yükümlülüğüne aykırı biçimde tek başına yetkili kılınamayacağı, eğitim standartları ile bu alanlardaki eğitim programlarının, ulusal sağlık politikaları ve Bakanlığın stratejik planları doğrultusunda belirlenmesinin mevzuata aykırı olduğuna ilişkin davacı iddialarında haklılık görülmediği;

Ayrıca, sertifikalı eğitim programlarına ilişkin hakkında belirsizlik olduğu iddia edilen tüm hususların kurulacak bilimsel komisyonlarca belirlenecek standart ve kurallar ile açıklık kazanacağı, düzenlenen alanın konu itibarıyla geniş ve çok çeşitli olması karşısında her bir sertifikalı alana ilişkin tüm hususların detaylıca Yönetmelikte düzenlenmesinin beklenemeyeceği, bu konuda uygulamada belirsizliğe yol açmayacak biçimde genel kuralların düzenlenmesi, detayların ise kurulması öngörülen komisyonlarca belirlenmesinin işin niteliğine ve hizmet gereklerine uygun düşeceği, bu sebeple dava konusu maddelerde hukuka ve kamu yararına aykırılık bulunmadığı;

Yönetmeliğin 6. ve 8. maddelerinin iptali istemi incelendiğinde;

Bakanlığın düzenleme yetkisi bulunduğu ve Yönetmeliğin "çerçeve yönetmelik" niteliği gözetildiğinde, dava konusu düzenlemelerin hukuka ve hizmet gereklerine uygun olduğu;

Yönetmeliğin, 10. maddesinin 1. ve 6. fıkraları ile 11. maddesinin iptali istemi incelendiğinde;

Dava konusu Yönetmelik kuralları incelendiğinde, eğitim sonunda yapılacak sınav ile sertifika yenileme ve denklik işlemlerine ait hususların Bakanlıkça kurulacak bilimsel komisyonlarca belirlenen standartlar uyarınca ve Yönetmelik'te belirtilen usuller çerçevesinde yürütüleceğinin kurala bağlandığı, buna göre söz konusu iş ve işlemler bakımından bir belirsizliğin söz konusu olmadığı, kapsam itibarıyla çok çeşitli bir alanı düzenleme altına alan dava konusu Yönetmelik'te benimsenen kural koyma yaklaşımının hukuka, hizmet gereklerine ve işin doğasına uygun olduğu, anılan kuralların iptalini gerektirecek herhangi bir hukuk aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davacı tarafından, Anayasa Mahkemesinin 14/02/2013 tarih ve E:2011/150, K:2013/30 sayılı kararının hatalı yorumlandığı, 663 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin 8. maddesinin 1. fıkrasının (n) bendinin Anayasa'ya aykırı bulunmamasının Sağlık Bakanlığının tek başına düzenleme yapabileceği anlamına gelmediği, davalı idarece Yönetmelik düzenlenirken alınan görüşlerin dosyaya sunulmadığı, Yönetmelik'te "ilgili", "deneyimli" gibi soyut kavramlara yer verildiği, Bakanlıkça hangi bilimsel veriler ve akademik çalışmalara göre standartların belirleneceği hususunun belirsiz olduğu, eğitim verilecek yerlerin sağlık kuruluşu olup olmaması,

tıbbi işlemlerin nasıl gerçekleştirileceği gibi konuların da açıklığa kavuşturulmadığı, bu haliyle dava konusu düzenlemelerin hukuki belirlilik ve güvenlik ilkelerine aykırı olduğu ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davalı idare tarafından, Danıştay Onbeşinci Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'UN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile Daire kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan; "a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması, b) Hukuka aykırı karar verilmesi, c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür. Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.

KARŞI OY

X- Anayasa'nın 2. maddesinde; Türkiye Cumhuriyeti'nin nitelikleri arasında sayılan hukuk devletinin gereklerinden olan hukuki güvenlik ilkesinin zorunlu sonuçları arasında yer alan belirlilik ilkesi uyarınca, idarenin eylem ve işlemlerinin önceden belli ölçüde öngörülebilir olması gerektiği kabul edilmektedir. Hukuk güvenliği, kişilerin gelecekle ilgili plan, düşünce ve kararlarında, var olan hukuk kurallarına güvenerek hareket etmelerinin hukuken korunması gereğini ifade eder.

Anayasa'nın 56. maddesinin 1. fıkrası, 3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu'nun 3., 9. maddeleri ile 11/10/2011 tarih ve 663 sayılı Sağlık Bakanlığı ve Bağlı Kuruluşlarının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin 2., 8. ve 40. maddelerinde verilen yetkiye dayanılarak 04/02/2014 tarih ve 28903 sayılı Resmi Gazete'de dava konusu Sağlık Bakanlığı Sertifikalı Eğitim Yönetmeliği yayımlanarak yürürlüğe konulmuştur.

Dava konusu Yönetmelik'te, sertifikalı eğitim alanlarının, ulusal sağlık politikaları ve Sağlık Bakanlığının stratejik planları doğrultusunda sağlık alanında ülkenin ihtiyacı olan nitelikli insan gücünü yetiştirmeye yönelik olarak Bakanlık tarafından belirlenmesinin öngörüldüğü.

Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğü tarafından ikisi Bakanlık bürokratı olmak üzere alanında deneyimli kişilerden oluşmak üzere bilimsel komisyonlar oluşturulmasının kurala bağlandığı; bu komisyonların, uygun görülen alanlarda sertifikalı eğitimin süresini, müfredatını, eğitim verilecek merkezin niteliklerini, program sorumlusunu, eğitici ve programa katılacak katılımcıların niteliklerini, eğitim materyallerini, eğitimin sonunda uygulanacak sınavın usul ve esaslarını, sertifikanın geçerlilik süresi ve sertifikanın yenilenmesi ile eğitim programının denetim usul ve esaslarına ilişkin standartları belirlemekle görevli ve yetkili kılındığı;

komisyonca belirlenen bu standartlar uyarınca sertifikalı eğitim programının başvuru, yetkilendirme, açılış işlemleri ile denetim, sertifika düzenleme, tescil, yenileme ve denklik işlemlerinin nasıl yürütüleceği hususlarında düzenleme yetkisinin tümüyle ilgili alana münhasır kurulacak bilimsel komisyonlara ve Sağlık Bakanlığı Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğüne bırakıldığı anlaşılmaktadır.

Bu haliyle, 1. maddesinde sağlık alanında Sağlık Bakanlığınca tescil edilecek sertifikalara ilişkin usul ve esasları düzenlemek amacıyla yayımlandığı belirtilen dava konusu Yönetmelik'te, sertifikalı eğitimin ve eğitim verecek kuruluşların kapsam ve standartlarının, denetime ve sertifikaların denkliğine ilişkin hususların herhangi bir şekilde düzenlenmediği görülmektedir.

İdarenin düzenleme yetkisi kapsamında, sertifikalı eğitim alanlarına ilişkin düzenleme yapma konusunda idareye takdir yetkisi tanınmasında hukuka aykırılık bulunmamakta ise de; yapılacak sertifika eğitimi, sınavı gibi yukarıda belirtilen hususların önceden herkes tarafından öngörülebilecek şekilde belirlenmesi yukarıda sözü edilen belirlilik ilkesinin gereği olup, bu konuların genel, objektif ilke ve esaslara bağlanmadan, düzenleme yetkisini bütünüyle uygulamayı yapacak birimlere bırakacak biçimde (içi boş) ve yargısal denetim yapmaya imkan verecek somut kriterler içermeyen düzenlemeler yapma yetkisi bulunmamaktadır.

Bu durumda, dava konusu Yönetmeliğin 3. maddesinin (g) bendi, 5. maddesinin 2. fıkrasının (b) ve (ç) bentleri, 6. ve 8. maddeleri, 10. maddesinin 1 ve 6. fıkraları ile 11. maddelerinin hukuki belirlilik ilkesine ve hizmet gereklerine aykırı olduğu sonucuna varılmaktadır.

Açıklanan nedenlerle, davacının temyiz isteminin kısmen kabul edilerek dava konusu Yönetmeliğin anılan maddeleri yönünden Daire kararının bozulması gerektiği oyuyla, belirtilen kısım yönünden karara katılmıyoruz.

KARŞI OY

XX- Dava konusu Sağlık Bakanlığı Sertifikalı Eğitim Yönetmeliği'nin "Tanımlar" başlıklı 3. maddesinin 1. fıkrasının (g) bendinde;

"...

g) Sertifikalı eğitim programı: Mezuniyet sonrası; belli bir konuda özel bilgi ve/veya beceriye dayalı yeterlik kazandırmak amacıyla sağlık alanında düzenlenecek örgün ve/veya uzaktan eğitim programını,

...

ifade eder." tanımına yer verilmiştir.

Anılan Yönetmelik ile sağlık alanında uygulama yapabilmek için alınması gereken sertifikalara ilişkin usul ve esasların düzenlendiği dikkate alındığında, sağlık hizmetinin doğası gereği sertifika eğitimi verilirken uygulamalı eğitimin esas alınması gerekmektedir.

Ancak dava konusu 3. maddenin 1. fıkrasının (g) bendinde yukarıda metnine yer verilen tanıma bakıldığında, kullanılan "veya" ibaresi ile sertifika eğitiminin örgün eğitime alternatif olarak uzaktan da yapılabileceği, örgün eğitim ile uzaktan eğitimin eşdeğer kabul edildiği görülmektedir.

Bu haliyle, sertifika eğitiminin uzaktan verilmesine imkan sağlayan dava konusu düzenlemenin, eğitimin yeterli olmamasına ve bu eğitimle sertifika alan kişilerin sağlık uygulamalarına yapması sonucunda kişilerin sağlıklı yaşama hakkını ihlâl edecek sonuçlara yol açacağı, dava konusu Yönetmeliğin 3. maddenin 1. fıkrasının (g) bendinde yer alan "veya" ibaresinde bu yönden hukuka ve hizmet gereklerine uyarlık bulunmadığı sonucuna varılmaktadır.

Bu nedenle, Danıştay Onbeşinci Dairesince verilen kararın dava konusu Yönetmeliğin 3. maddenin 1. fıkrasının (g) bendinde yer alan "veya" ibaresi yönünden davacının temyiz isteminin kabulü ile temyize konu kararın bu kısmının bozulması gerektiği oyuyla, belirtilen kısım yönünden karara katılmıyorum.