Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu E.2020/1054 K.2022/864

Dava konusu istem: Mülga Orman ve Su İşleri Bakanlığınca yürürlüğe konulan 03/03/2014 tarih ve 2014/1 sayılı Genelge'nin; 2. maddesinin (a) fıkrasının, 3. maddesinin (a) ve (b) fıkralarının, 4. maddesinin (a), (b) ve (c) fıkralarının,.5. maddesinin (ç) fıkrasının birinci ve ikinci bentlerinin iptali istenilmiştir. Daire kararının özeti: Danıştay Onuncu Dairesinin 06/11/2019 tarih ve E:2014/3600, K:2019/7507 sayılı kararıyla; Davalı idarenin ehliyete ilişkin itirazının yerinde görülmediği, Dava konusu 2014/1 sayılı Genelge'nin 2. maddesinin (a) fıkrası, 3. maddesinin (a) ve (b) fıkraları ile 4. maddesinin (a), (b) ve (c) fıkralarının incelenmesinden;

Dava konusu Genelge'nin.

2. maddesinde, bu maddede sayılan alanlarda yapılacak Çevresel Etki Değerlendirmesi (ÇED) Yönetmeliği ek-1 listesinde yer almayan madencilik faaliyetlerine izin verilebilmesi için alınacak önleyici ve telafi edici tedbirlerle etkinin en aza indirileceğinin bilimsel raporla tevsik edilmesi ve raporda belirlenen tedbirlerin faaliyet sahibi tarafından taahhüt edilmesi şartının getirildiği, 3. maddesinde de, yine aynı şekilde sayılan alanlarda gerçekleştirilmek istenen faaliyetlerden ÇED Yönetmeliği ek-1 listesine girmeyenler için de bilimsel rapor hazırlanması şartının getirildiği,

4. maddesinde ise, bu maddede sayılan alanlarda gerçekleştirilmek istenen faaliyetlerde bilimsel rapor hazırlanıp hazırlanmayacağına Bakanlıkça kurulacak komisyonca karar verileceğinin düzenlendiği,

Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliği'nin ek-1 listesinde çevresel etki değerlendirmesi uygulanacak projelerin, ek-2 listesinde ise seçme-eleme kriterleri uygulanacak projelerin listesine yer verildiği, aynı Yönetmelik'te "çevresel etki değerlendirmesi gereklidir" kararının, seçme eleme kriterlerine tabi projelerin çevresel etkilerinin incelenerek, çevresel etkilerinin daha detaylı incelenmesi amacıyla ÇED raporu hazırlanması gerektiğini belirten Bakanlık kararı olarak tanımlandığı,

Konuyla ilgili mevzuat hükümleri birlikte değerlendirildiğinde, Tarım ve Orman Bakanlığı'nın (Mülga Orman ve Su İşleri Bakanlığı), ormanların korunması, geliştirilmesi, işletilmesi, ıslahı ve bakımı, çölleşme ve erozyonla mücadele, tabiatın korunmasına yönelik politikalar geliştirmek; korunan alanların tespiti, milli parklar, tabiat parkları, tabiat anıtları, tabiatı koruma alanları, sulak alanlar ve biyolojik çeşitlilik ile av ve yaban hayatının korunması, su kaynaklarının korunması, yaban hayatı ve kara av kaynakları ile orman içi su kaynakları, dere, göl, gölet ve sulak alanların ve hassas bölgelerin korunması,

uluslararası koruma sözleşmeleri ile belirlenen yörelerdeki koruma ve kullanma esaslarını belirlemek; uluslararası sözleşmeler ile koruma altına alınan bitki ve hayvan türleri ile alanların korunması konusunda tedbirler almak ve hayvanların korunmasına yönelik çalışmalar yapmak hususlarında görev ve yetkisinin bulunduğu,

Bununla birlikte, Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliği'nin ek-1 listesinde yer almayan seçme eleme kriterlerine tabi projeler hakkında çevresel etkilerinin incelenerek, çevresel etkilerinin daha detaylı incelenmesi amacıyla ÇED raporu hazırlanması gerektiğini belirten çevresel etki değerlendirmesi gereklidir kararı verilebildiği anlaşıldığından,

davalı Bakanlıkça görev alanı içerisinde bulunan alanlara yönelik olarak kendisine yapılacak müracaatlarda, Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliği'nin ek-1 listesinde yer almayan faaliyetler için, faaliyetin türüne göre izin verilip verilmeyeceği ve izin verilecek ise, hangi şartlar dahilinde izin verileceği hususlarında, Bakanlık ilgili birimlerince mevzuata göre ve gerektiğinde yerinde yapılacak inceleme, araştırma ve değerlendirme sonuçlarına göre, faaliyetin doğaya yönelik etkileri tespit edilerek bir karar verilmesi gerektiği, bu haliyle, başvuru sahiplerinden ÇED raporuna benzer bir bilimsel rapor hazırlatılmasının istenmesinin,

hukuki dayanağının olmadığı sonucuna varıldığından, Genelge'nin dava konusu 2. maddesinin (a) fıkrası, 3. maddesinin (a) ve (b) fıkraları ile 4. maddesinin (a), (b) ve (c) fıkralarında hukuka uyarlık görülmediği,

Dava konusu 2014/1 sayılı Genelge'nin.5. maddesinin (ç) fıkrasının birinci ve ikinci bentlerinin incelenmesine gelince; Konuyla ilgili mevzuat hükümlerinde, Devlet ormanları sınırları içindeki tohum meşcereleri, gen koruma alanları, muhafaza ormanları, orman içi dinlenme yerleri, endemik ve korunması gereken nadir ekosistemlerin bulunduğu alanlarda maden aranması ve işletilmesinin, Bakanlığın muvafakatine bağlı olduğu,

Ayrıca 6831 sayılı Orman Kanunu'nun 16. maddesine göre verilecek muvafakat ve izinlerin uygulama usul ve esasları, bunlardan tahsil edilecek bedeller ile izin ve/veya muvafakat sahasının rehabilitesine ait usul ve esasları belirlemek amacıyla çıkarılan ve işlem tarihinde yürürlükte bulunan, Orman Kanununun 16 ncı Maddesinin Uygulama Yönetmeliği'nin "Kısıtlamalar" başlıklı 37. maddesinde muhafaza ormanları, gen koruma alanları, tohum meşcereleri, orman içi dinlenme yerleri ile endemik ve korunması gereken nadir ekosistem alanlarında Maden Kanunu'nun 2. maddesindeki I(a), I(b) ve II(a) grup madenler ile kaba inşaat, baraj, gölet, liman,

yol gibi yapılarda dolgu amaçlı kullanılan her türlü yapı hammaddesi üretimi için yapılacak madencilik faaliyetlerine izin verilmeyeceği, Maden Kanunu'nun 2. maddesindeki II(b), III, IV, V ve VI. grup madenlerin aranması, işletilmesi, tesis ve altyapı tesislerine ait talepler ile ilgili olarak değerlendirme komisyonunun görüş ve önerileri doğrultusunda talebin, Yönetmelik hükümlerine göre bölge müdürlüğünce değerlendirmeye alınacağına yönelik düzenlemelerin yer aldığı,

Bu durumda, davalı Bakanlıkça çıkarılan 2014/1 sayılı Genelge'nin dava konusu 5. maddesinin (ç) fıkrasının birinci ve ikinci bentlerinde yer verilen ve II(b) grubu madencilik faaliyetlerinin değerlendirmeye alınmayacağı alanlar olarak, belirlenen alanlara ilişkin olarak başta Orman Kanunu olmak üzere Orman Kanununun 16 ncı maddesinin Uygulama Yönetmeliği ve Madencilik Faaliyetleri İzin Yönetmeliği'nde yer alan düzenlemelerde, madencilik faaliyetlerine yönelik başvuruların değerlendirmeye alınmayacağı yönünde bir düzenlemenin mevcut olmadığının anlaşıldığı,

Düzenleme yetkisinin, kamu hukukunda kural koyma ile eş anlamlı olduğu, kuralın ise, hukukta sürekli, soyut ve objektif, genel durumları belirleyen, bireysel olmayan, uygulanmakla etkisi tükenmeyen norm olarak tanımlandığı,

Anayasa ve yasal düzenlemelerden aldığı yetki ile kural koyma, düzenleme yapma yetkisine sahip olan idarenin, düzenleme yetkisini kullanarak yönetmelik, yönerge, genelge gibi sürekli, soyut, objektif, bireysel olmayan, genel durumları belirleyen ve dayanağı üst hukuk normlarına aykırı ve bu normları aşar nitelikte olmayan düzenlemeleri yapıp yürürlüğe koymasının mümkün olduğu,

Bu itibarla, davalı Bakanlıkça çıkarılan 2014/1 sayılı Genelge'nin dava konusu düzenlemelerinde, belirlenen alanlarda madencilik faaliyetlerine yönelik başvuruların değerlendirmeye alınmayacağı yönünde, Kanunda ve Yönetmeliklerde yer alan hükümleri aşar nitelikte düzenleme getirildiği görüldüğünden, dava konusu Genelge'nin anılan maddelerinde hukuka uyarlık bulunmadığı,

Diğer taraftan, dava konusu Genelge düzenlemelerinin, hukuka uygun görülmemiş olmasının, davalı idare tarafından, madencilik faaliyetlerine yönelik kendisine yapılacak başvurulara doğrudan izin verilmesi gerektiği anlamına gelmediği, faaliyete izin verilip verilmeyeceği hususunda ilgili mevzuat çerçevesinde idareye verilen görev ve yetkiler kapsamında gerekli inceleme ve değerlendirmeler yapılarak işlem tesis edilmesi gerektiği,

gerekçesiyle, ... Bakanlığınca yürürlüğe konulan ... tarih ve ... sayılı Genelge'nin dava konusu edilen düzenlemelerinin iptaline karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davalı idare tarafından, 09/04/2015 tarihli Bakanlık Talimatı gereği, dava konusu Genelge'nin 2, 3 ve 4. maddelerinin, Doğa Koruma ve Milli Parklar Genel Müdürlüğünün korunmasından ve geliştirilmesinden doğrudan yetkili ve sorumlu olduğu statülü korunan alanlar ile bu alanların kaynak değerlerinin, yapısal özelliklerinin etkilenmesi muhtemel etki alanlarında yapılması planlanan faaliyetler için işletildiği, bu alanların kaynak değerini ve ekolojik yapısını etkilemesi muhtemel faaliyetler için bilimsel rapor talep edildiği,

diğer korunan alanlardan farklı olarak sulak alan koruma bölgelerinde kalan madencilik faaliyetleri için talep edilen raporların Sulak Alanların Korunması Yönetmeliği'nin 24. maddesine dayanılarak talep edildiği, dolayısıyla Genelge'nin anılan maddelerinin sulak alan bakımından hukuka uygun olduğu,

Öte yandan, ÇED Yönetmeliği'nin ek-2 listesinde sayılan projelerde genellikle ÇED gerekli değildir kararları sonrasında hazırlanan proje tanıtım dosyası ile yetinildiği, bu proje tanıtım dosyalarının ise yeterli ayrıntıda hazırlanmadığı gibi, hazırlanan bu dosyaların da Çevre ve Şehircilik İl Müdürlükleri tarafından incelendiği ve ülkemizin tabiatının ve biyolojik çeşitliliğinin korunmasından doğrudan sorumlu olan Bakanlıklarına görüş dahi sorulmadan projelere onay verilebildiği, herhangi bir faaliyet için "ÇED gerekli değildir" kararı verilmesinin, o faaliyetin çevreye ve tabiata olumsuz bir etkisi olmadığı anlamına gelmediği,

Genelge ile getirilen bilimsel raporun ÇED raporuna alternatif değil tamamlayıcı olduğu, ÇED raporlarının dahi Doğa Koruma ve Milli Parklar Genel Müdürlüğünün yetki ve sorumluluklarına uygun şekilde karar vermeye imkan verecek nitelikte format ve içeriği haiz bulunmadığı, ayrıca yatırımların sayısının arttığı yoğun sahalarda kümülatif etki değerlendirme çalışmaları için de bilimsel raporların büyük önem taşıdığı,

Dava konusu Genelge'nin 5. maddesinin (ç) fıkrasının birinci ve ikinci bentleri yönünden ise.

Orman Kanunu'nun 16. maddesi ile belirlenen alanlarda madencilik faaliyetlerine izin verilmesinin idarelerinin muvafakatine bağlı olduğu, madencilik faaliyetlerinin orman varlığına, ıslahı ve telafisi mümkün olmayan zararlar verebildiği, bu tür zararların doğmasına mani olabilmek maksadıyla, söz konusu izinler verilmeden önce müracaatların titizlikle incelenmesinin icap ettiği, dava konusu Genelge düzenlenirken, madenlerin ülke sathında bulunurluk ve stratejik durumu ile faaliyet yapılması planlanan orman sahasının kalitesi ve işlevleri de kamu yararı ve zaruret kıstasları çerçevesinde bir bütün olarak değerlendirildiği,

korunan alanların kaynak değerlerini korumak ve türlerin ve/veya habitatların varlıklarını sürdürebilmesini sağlamak maksadıyla, bu alanlarda doğada yüksek tahribata neden olan ve rehabilitasyonu çok zor, bazen imkansız olan madencilik faaliyetlerine kısıtlama getirildiği,

Ülkemizin taraf olduğu uluslararası yükümlülükler kapsamında, mevzuat hükümleriyle idarelerine tabiatı, orman varlığını ve su kaynaklarını koruma görevinin verildiği, bu görev kapsamında doğada telafi edilemez tahribata yol açan faaliyetlerin düzenlenmesinin sadece hukuka uygun olmayıp, üstün kamu yararı da taşıdığı,

Genelge ile, birtakım kısıtlamalar ve yatırımların sürdürülebilir kaynak yönetimini gözetecek şekilde yürütülebilmesi için bazı hususlara ilişkin tespitler ihtiva eden bir düzenleme gerçekleştirildiği,

Bu haliyle, ilgili mevzuat çerçevesinde hukuka uygun olan Genelge'nin dava konusu düzenlemeleri yönünden davanın reddi gerekirken, aksi yönde verilen Daire kararının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davacı tarafından, savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'IN DÜŞÜNCESİ

Temyiz isteminin reddi ile Daire kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, dosya tekemmül ettiğinden yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin gereği görüşüldü:

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan; "a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması, b) Hukuka aykırı karar verilmesi, c) Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür. Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.