Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu E.2020/2085 K.2021/1237

Dava konusu istem: İller Bankası A.Ş. İç Kontrol Dairesi Başkanlığında avukat olarak görev yapmakta olan davacı tarafından;

1-İller Bankası A.Ş. Yönetim Kurulunun … tarih ve … sayılı kararı ile kabul edilen ve 04/01/2013 tarih ve 28518 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren İller Bankası A.Ş. İnsan Kaynakları Yönetmeliği'nin,

2-İller Bankası A.Ş. Yönetim Kurulunun 09/05/2013 tarih ve 410 sayılı Hukuk Müşavirliği Çalışma Yönergesinde değişiklik yapılmasına dair kararının iptali ile,

3-Mahrum kalınan 8.122,87 TL tutarındaki vekalet ücretinin yasal faizi ile birlikte ödenmesine karar verilmesi istenilmiştir.

Daire kararının özeti: Danıştay Beşinci Dairesinin görev ret kararının Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca bozulması üzerine, anılan Dairenin Gönderme Kararıyla Danıştay İkinci Dairesine gönderilen dosyada;

Danıştay İkinci Dairesinin 18/12/2019 tarih ve E:2017/3571, K:2019/7312 sayılı kararıyla;

İller Bankası A.Ş. İnsan Kaynakları Yönetmeliği yönünden:

Anayasa’nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devletinin ön koşulları arasında hukuki güvenlik ile belirlilik ilkelerinin bulunduğu,

Hukuki güvenlik ilkesinin, hukuk normlarının öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de düzenlemelerinde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kıldığı,

Belirlilik ilkesinin ise, yalnızca yasal belirliliği değil daha geniş anlamda hukuki belirliliği de ifade ettiği, yasal düzenlemeye dayanarak erişilebilir, bilinebilir ve öngörülebilir olma gibi niteliklere ilişkin gereklilikleri karşılaması koşuluyla yürütmenin düzenleyici işlemleri ile de hukuki belirliliğin sağlanabilineceği, hukuki belirlilik ilkesi ile, bir hukuk normunun uygulanmasıyla ortaya çıkacak sonuçların o hukuk düzeninde öngörülebilir olmasının amaçlandığı,

Düzenleyici işlemlerin, kural olarak, yürürlük tarihinden sonraki olay, işlem ve eylemlere uygulanmak üzere çıkartıldığı, düzenleyici işlemlerin geçmişe etkili olamamasının, hukukî güvenlik ve belirlilik ilkesinin bir gereği olduğu,

Bu bağlamda, İller Bankası A.Ş.'de görev yapan kamu personelinin hizmete alınması, nitelikleri, atanma, ilerleme, yükselme, görevden alınma şekilleri, görev ve yetkileri, disiplin esasları, yükümlülükleri, unvan ve sayıları gibi genel hükümleri düzenleyen ve 04/01/2013 tarih ve 28518 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan İnsan Kaynakları Yönetmeliği'nin 109. maddesinde, dava konusu düzenlemenin 22/06/2012 tarihinden geçerli olmak üzere, geçmişe etkili olarak, yayımı tarihinde yürürlüğe gireceği belirtildiğinden, dava konusu Yönetmeliğin hukuka uygun görülmediği,

İller Bankası A.Ş. Yönetim Kurulunun 09/05/2013 tarih ve 410 sayılı Hukuk Müşavirliği Çalışma Yönergesi'nde değişiklik yapılmasına dair karar yönünden:

İller Bankası A.Ş. Hukuk Müşavirliği Çalışma Yönergesi'nin 2. maddesinde, bu Yönerge'nin, 6107 sayılı Kanun, İller Bankası A.Ş. Ana Sözleşmesi ve İnsan Kaynakları Yönetmeliği'ne dayanılarak hazırlandığının belirtildiği, dayanağı olan Yönetmelik'in, yukarıda belirtilen açıklamalar muvacehesinde hukuka uygun bulunmaması nedeniyle, dava konusu Yönerge değişikliğine ilişkin işlemin de hukuki dayanaktan yoksun hale geldiği,

Davacının mahrum kalınan 8.122,87 TL tutarındaki vekalet ücretinin ödenmesine karar verilmesi istemi yönünden:

Yukarıda belirtilen açıklamalar muvacehesinde hukuka uygun bulunmayan Yönetmelik ve Yönerge ile ilgili olarak davalı idare tarafından, yeniden düzenleme yapılacak olması karşısında, söz konusu düzenlemeler uyarınca davacının, davaya konu parasal hak talebinin de yeniden değerlendirilmesi gerektiğinden, anılan hususa yönelik, bu aşamada karar verilmesine olanak bulunmadığı gerekçesiyle,

04/01/2013 tarih ve 28518 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan İller Bankası A.Ş. İnsan Kaynakları Yönetmeliği ile İller Bankası A.Ş. Yönetim Kurulunun 09/05/2013 tarih ve 410 sayılı Hukuk Müşavirliği Çalışma Yönergesi'nde değişiklik yapılmasına dair kararının iptaline, mahrum kalınan 8.122,87 TL tutarındaki vekalet ücretinin ödenmesine karar verilmesi istemi yönünden karar verilmesine yer olmadığına karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davalı idare tarafından, davacının aralarında hukuki bağlılık ya da sebep-sonuç ilişkisi bulunmayan işlemlere karşı tek bir dava dilekçesi ile dava açmasının 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’na aykırı olduğu; ayrıca, süresinde açılmayan davanın süre aşımı nedeniyle reddedilmesi gerektiği, dava konusu Yönetmelikte geriye yürümezlik ilkesine aykırı bir husus bulunmadığı; zira, 6107 sayılı İller Bankası Anonim Şirketi Hakkında Kanun’un 11. maddesinde, Yönetmeliğin yönetim kurulu kararı ile yürürlüğe konulacağının düzenlendiği,

dava konusu Yönetmeliğe ilişkin yönetim kurulu karar tarihi 22/06/2012 olduğundan, yürürlük tarihinin de bu tarih olarak belirlendiği, aksi durumda Kanun’a aykırı düzenleme yapılmış olunacağı, dava konusu Yönetmelik ile kazanılmış hakların zedelenmediği ve geriye dönük bir hak kaybına sebebiyet verilmemesine rağmen bu hususta hiçbir şekilde inceleme yapılmadan karar verildiği, Hukuk Müşavirliği Çalışma Yönergesinde Değişiklik Yapılmasına İlişkin Karar ile bu karara bağlı olarak alınan genel müdürlük onayının hukuka uygun olduğu ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davacı tarafından, Danıştay İkinci Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'UN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile Daire kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

MADDİ OLAY

04/04/2011 tarih ve 2011/1675 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan İller Bankası Anonim Şirketi İnsan Kaynakları Yönetmeliği, 04/01/2013 tarih ve 28518 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren İller Bankası Anonim Şirketi İnsan Kaynakları Yönetmeliğinin Yürürlükten Kaldırılmasına Dair Yönetmelik ile yürürlükten kaldırılmış, 04/01/2013 tarih ve 28518 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan İller Bankası Anonim Şirketi İnsan Kaynakları Yönetmeliği 22/06/2012 tarihinden geçerli olmak üzere yürürlüğe konulmuştur.

Dayanakları arasında İller Bankası A.Ş. İnsan Kaynakları Yönetmeliği de olan, İller Bankası A.Ş. Hukuk Müşavirliği Çalışma Yönergesi'nin, "Vekalet Ücretlerinin Dağıtılması" başlıklı 16. maddesinde yer alan.

"Dava ve icra takipleri sonunda Banka lehine hükmedilen vekalet ücretinin tahsil edilerek Banka hesaplarına alınmasını müteakip dağıtımı 659 sayılı Genel Bütçe Kapsamındaki Kamu İdareleri ve Özel Bütçeli İdarelerde Hukuk Hizmetlerinin Yürütülmesine İlişkin Kanun Hükmünde Kararname hükümleri çerçevesinde gerçekleştirilir." şeklindeki düzenleme, İller Bankası A.Ş.

Yönetim Kurulunun 09/05/2013 tarih ve 410 sayılı Hukuk Müşavirliği Çalışma Yönergesinde değişiklik yapılmasına dair karar ile "Dava ve icra takipleri sonunda Banka lehine hükmedilen vekalet ücretinin tahsil edilerek Banka hesaplarına alınmasını müteakip dağıtımı 659 sayılı Genel Bütçe Kapsamındaki Kamu İdareleri ve Özel Bütçeli İdarelerde Hukuk Hizmetlerinin Yürütülmesine İlişkin Kanun Hükmünde Kararname ile belirlenen limit çerçevesinde Hukuk Müşavirliğinde görevli 1. Hukuk Müşaviri, Hukuk Müşaviri ve avukatlara eşit olarak dağıtılır." şeklinde değiştirilmiştir.

İller Bankası A.Ş. İç Kontrol Dairesi Başkanlığında avukat olarak görev yapmakta olan davacı Hukuk Müşavirliğinde fiilen görev yapan avukatlara vekalet ücreti ödemesi yapılmasını müteakip, 659 sayılı KHK'nın 14.maddesinin 2.fıkrasının (a) bendi uyarınca, dağıtım onay tarihi olan 22/05/2013 tarihinden geriye doğru (1) yıllık süreçte Hukuk Müşavirliğinde görev yapanlara vekalet ücreti ödemesi yapılması gerektiğini, kendisinin de bu dönemde (8) ay (15) gün fiilen görev yaptığını belirterek 06/08/2013 tarihinde davalı idareye başvurmuştur.

Davalı idare … tarih ve … sayılı işlemi ile, idarelerinin 659 sayılı KHK'ya tabi olmamakla birlikte, gerek 659 sayılı KHK hükümlerinde ve gerekse Hukuk Müşavirliği Çalışma Yönergesi'nde vekalet ücretinin Hukuk Müşavirliğinde fiilen görev yapan personele dağıtımının yapılacağı hükme bağlandığından, davacının başvurusu çerçevesinde tesis edilecek farklı bir işlem bulunmadığı belirtilerek davacının talebi reddedilmiştir.

Bunun üzerine temyizen incelenen dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT

Anayasanın, davanın açıldığı tarihte yürürlükte olan haliyle 124. maddesinde; "Başbakanlık, bakanlık ve kamu tüzel kişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartı ile, yönetmelikler çıkarabilirler. " hükmü yer almıştır.

08/02/2011 tarih ve 27840 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 6107 sayılı İller Bankası Anonim Şirketi Hakkında Kanun'un 11. maddesinde; "(1) Banka hizmetlerinin gerektirdiği görevler, 14/7/1965 tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa ve diğer kanunların sözleşmeli personel hakkındaki hükümlerine tabi olmayan sözleşmeli personel eli ile yürütülür.

(2) Banka personelinin hizmete alınması, nitelikleri, atanma, ilerleme, yükselme, görevden alınma şekilleri, görev ve yetkileri, disiplin esasları, yükümlülükleri, unvan ve sayıları Devlet Personel Başkanlığının görüşü üzerine Yönetim Kurulu kararı ile yürürlüğe konulan yönetmelik ile düzenlenir." hükmüne yer verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Anayasa'nın yasama yetkisinin devredilemezliğini hüküm altına alan 7. maddesi ile idarenin düzenleyici işlem yapma yetkisini düzenleyen 124. maddesi gereğince, yasama organı, düzenleyeceği konularda genel prensipleri belirleyerek uygulamaya ilişkin detayların düzenlenmesini idareye bırakabilir.

Üst hukuk kurallarının uygulanmasını sağlamak için idarece tesis edilen düzenleyici işlemler bireysel nitelikte olmayan, genel, soyut ve objektif kurallar içeren işlemlerdir. Düzenleyici işlemler bu özellikleri nedeniyle uygulanmakla tükenmeyip, yürürlüğünden sonra meydana gelen hukukî ilişkilere uygulanan kurallar içermektedir.

İdarelere, kamu hizmetlerinin yürütülmesi ve hizmetin yerine getirilmesinde etkinliğin sağlanması için gerekli önlemleri alma, kamu hizmetlerinin hangi koşullar altında ve nasıl yürütüleceğini önceden saptamak her zaman mümkün olmadığı için, gelişen durumlara göre ortaya çıkan ihtiyaçları karşılayabilme amacıyla tanınmış olan düzenleyici işlem yapma yetkisi; bu işlevleri yerine getirebilmek için söz konusu düzenlemelerin bir an önce yürürlüğe girmesi ve uygulanmaya başlamasını sağlama yetkisini de içermekte ve bu çerçevede düzenlemelerin yayımı tarihinde yürürlüğe girmesi bu yetkinin amacına uygun bulunmaktadır.

Daire kararında, İller Bankası A.Ş.'de görev yapan kamu personelinin hizmete alınması, nitelikleri, atanma, ilerleme, yükselme, görevden alınma şekilleri, görev ve yetkileri, disiplin esasları, yükümlülükleri, unvan ve sayıları gibi genel hükümleri düzenleyen ve 04/01/2013 tarih ve 28518 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan İnsan Kaynakları Yönetmeliği'nin 109. maddesinde, bu Yönetmeliğin 22/06/2012 tarihinden geçerli olmak üzere, geçmişe etkili olarak, yayımı tarihinde yürürlüğe gireceği belirtildiğinden,

dava konusu Yönetmelikte hukuka uygunluk bulunmadığı gerekçesiyle Yönetmeliğin tamamının iptaline, Yönetmeliğin iptali sebebiyle de, dayanağı hukuka aykırı bulunan İller Bankası A.Ş.

Hukuk Müşavirliği Çalışma Yönergesi'nin de iptaline hükmedilmiş ise de; düzenleyici işlemlerin yürürlük maddesinin hukuka aykırı bulunmasının düzenlemenin tamamının iptalini gerektirmemesi ve düzenleyici işlemlerin yürürlük tarihi belirtilmeden yürürlüğe konulması halinde dahi, yürürlük tarihinin düzenlemenin ilan ve/veya yayımı tarihinden itibaren geçerli olacağı da dikkate alındığında, salt yürürlük maddesinin hukuka aykırı bulunması nedeniyle Yönetmeliğin tamamının iptaline ve Yönetmeliğin iptali sebebiyle de İller Bankası A.Ş.

Yönetim Kurulunun 09/05/2013 tarih ve 410 sayılı Hukuk Müşavirliği Çalışma Yönergesi'nde değişiklik yapılmasına dair kararın iptaline hükmedilmesinde hukuki isabet görülmemiştir.

Bu durumda, dava konusu Yönetmelik ve Yönerge'nin dava konusu edilen kısımlarının her biri yönünden ayrı ayrı hukuki değerlendirme yapılarak karar verilmesi gerektiği açıktır. Bu itibarla, Daire kararının iptale ilişkin kısmında hukuki isabet bulunmamaktadır.