Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu E.2020/2685 K.2021/3024

Dava konusu istem: Enerji Piyasası Düzenleme Kurulunun … tarih ve … sayılı işlemi ile bahse konu işlemin dayanağı Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 17. maddesinin 3. fıkrasının iptali istenilmiştir.

Daire kararının özeti: Danıştay Onüçüncü Dairesinin 02/07/2020 tarih ve E:2018/3669, K:2020/1709 sayılı kararıyla;

Davalı idarenin usule ilişkin itirazı geçerli görülmemiş, dava dilekçesinin konu kısmında, uygulama işleminin dayanağı olduğundan bahisle iptali talep edilen yönetmelik maddesi olarak Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 17. maddesinin ikinci fıkrası gösterilmiş ise de; dava dilekçesi içeriği, dilekçe ekinde yer verilen yönetmelik maddesi, dava konusu uygulama işlemi ile öne sürülen hukuka aykırılık sebepleri dikkate alındığında Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 17. maddesinin üçüncü fıkrasının iptalinin talep edildiği görülerek bu kural yönünden inceleme yapılmış,

5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 1, 3/1, 9/2, 7/2, 20/1(a) hükümleri ile Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 7/5. fıkrasının (b) bendi ve dava konusu 17. maddesinin 3. fıkrası hükümlerine yer verilmiş,

Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 17. maddesinin üçüncü fıkrası yönünden;

İdarelerin düzenleme yapma yetkisine sahip olduğu alanlarda, bu alanları düzenleyici işlemler ile objektif bir şekilde düzenlemeleri gerektiği; işlem tesis ederken kendilerine Anayasa ve yasalarla çizilen çerçeve içinde takdir yetkilerini kullanmaları ve bu yetkilerini kullanırken kamu hizmetinin gereklerini ve kamu yararını göz önünde bulundurmaları gerektiği; idarelerin düzenleme yetkisinin, yasalarla getirilen hükümleri aşacak bir şekilde kullanılamayacağının idare hukukunun en temel ilkelerinden olduğu,

5015 sayılı Kanun ile petrol piyasası faaliyetlerinin güven ve istikrar içerisinde geliştirilerek sürdürülmesi amacıyla, tüketicinin ve piyasa taraflarının çıkar ve beklentileri ile kamu politikalarının ilkelerini ortak paydada buluşturacak, şeffaf, eşitlikçi ve verimli işleyişi sağlayacak, rekabet kurallarına uygun, güvenli ve istikrarlı bir yapının kurulmasının hedeflendiği,

Enerji Piyasası Düzenleme Kurumunun, petrolün güvenli ve ekonomik olarak rekabet ortamı içerisinde kullanıcılara sunumuna ilişkin petrol piyasasında yönlendirme, gözetim ve denetim faaliyetlerinin düzenlenmesini sağlamakla görevli ve yetkili olduğu; Kurum'un, anılan Kanun'da tanınan yetkiler dâhilinde, lisans kapsamındaki faaliyetlerin kısıtlanması veya faaliyetin yürütülmesine ilişkin olarak özel şartlar belirlenmesi konularında düzenlemeler yapma yetkisi bulunduğu; nitekim, Kurumun bu işlevini yerine getirmek üzere, lisans kapsamında olsun veya olmasın piyasa ile ilgili faaliyetlerin yönlendirilmesi, gözetimi, denetimi ve benzeri konulara ait usûl ve esasları çıkardığı yönetmeliklerle düzenlediği,

Petrol piyasasının güvenli, istikrarlı ve sağlıklı bir şekilde işlemesi amacıyla yürürlüğe konulan 5015 sayılı Kanun'da, bu amacın gerçekleşmesi için, petrol piyasasında her türlü faaliyette bulunmanın lisans alma koşuluna bağlandığı ve dağıtıcıların serbest kullanıcılara akaryakıt toptan satışı ile bayilere akaryakıt dağıtımı faaliyetlerinde bulunmalarının öngörüldüğü; lisans gerektiren faaliyet ve/veya işlemlerin kapsamlarının, lisans ile kazanılan hak ve üstlenilen yükümlülükler, lisans kapsamındaki faaliyetlerin kısıtlanması, faaliyetin yürütülmesine ilişkin olarak özel şartlar belirlenmesi hususlarında düzenlemeler yapmaya Kurumun yetkili kılındığı,

5015 sayılı Kanun'da, dağıtıcı lisansı sahiplerinin lisans başvurularında asgari yıllık 60.000 ton beyaz ürün (benzin, motorin) dağıtım projeksiyonu ile bayi bilgilerini Kuruma vermek zorunda olduklarının kurala bağlandığı; ayrıca, dağıtıcıların yıllık pazarlama projeksiyonları yapmak ve detayları ile her yıl Kuruma Şubat ayı içinde vermekle yükümlü oldukları, projeksiyonlarında oluşan yüzde ondan fazla artış ve eksilişleri açıklayacaklarının kural altına alındığı;

bu durumda, Kanun'da yer verilen dağıtıcı lisansı alabilmek için, asgari yıllık 60.000 ton beyaz ürün (benzin ve motorin) dağıtım projeksiyonu ile bayi bilgilerinin Kuruma verilmek zorunda olunması yönündeki kuralla, dağıtıcı firmaların yıllık 60.000 ton beyaz ürünü satacak kapasite, donanım ile ekonomik güce sahip olmalarının hedeflendiğinin anlaşıldığı,

Lisans kapsamındaki faaliyetlerin kısıtlanması veya faaliyetin yürütülmesine ilişkin olarak özel şartlar belirlenmesi konularında düzenlemeler yapmaya yetkili olan davalı idarece, dağıtıcı lisansı sahiplerine 60.000 ton beyaz ürün satışı yükümlülüğü getirilmesinin 5015 sayılı Kanun'un amacı doğrultusunda Kurum'a verilen yetki kapsamında olduğunun kabulü gerektiği; davalı idarece hedeflenen petrol piyasasının güvenli, istikrarlı ve sağlıklı bir şekilde işlemesi amacı ile petrol piyasasının işleyişi, piyasadaki dağıtıcı ve bayi sayısı dikkate alındığında kuralın ölçülü olduğu,

Ayrıca Yönetmeliğin 17. maddesinin önceki hâline ilişkin olarak açılan iptal davalarında verilen yargı kararları dikkate alınarak, söz konusu düzenlemede belirtilen yükümlülüğün yerine getirilmemesi hâlinde lisansın doğrudan iptal edileceğine ilişkin bir ibareye yer verilmediği; onun yerine yükümlülüğü yerine getirmeyenler hakkında "Kanunun ilgili maddeleri gereği idarî yaptırım uygulanır." denilmek suretiyle bu konudaki yetkinin Kurumca yapılacak soruşturma neticesine göre Kurulun takdirine bırakıldığı; Kurulun idarî yaptırım uygulama konusundaki takdir yetkisinin hukuka uygun kullanılıp kullanılmadığına ilişkin olarak değerlendirmenin yargı organlarınca olayın niteliği dikkate alınarak yapılacağının da açık olduğu,

Bu itibarla, hukuken geçerli bir nedene dayanmaksızın, pazarlama projeksiyonunda beyan edilen asgari yıllık 60.000 ton beyaz ürün (benzin, motorin) satışını gerçekleştiremediği tespit edilen dağıtıcılar hakkında Kanun'un ilgili maddeleri gereği idarî yaptırım uygulanacağına ilişkin kuralda hukuka aykırılık bulunmadığı,

Dağıtıcı şirketin lisansının iptal edilmesine ilişkin … tarih ve … sayılı Kurul kararı yönünden;

Davacı şirketin yıllık 60.000 ton beyaz ürün satma yükümlülüğünü yerine getirmediği açık olduğundan ve verilen savunmada yükümlülüğün yerine getirilmemesine ilişkin hukuken kabul edilebilir bir gerekçe sunulmadığından hukuka uygun Yönetmelik uyarınca, Kurula tanınan yetki çerçevesinde tesis edilen kararda hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle,

davanın reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davacı tarafından, 5015 sayılı Kanun'da 60.000 ton beyaz ürün satış yükümlülüğü ile ilgili bir düzenleme olmadığı; lisans alma koşullarından olan 60.000 ton beyaz ürün projeksiyonunun, 60.000 ton beyaz ürün satışı olarak yorumlanmasının hukuka aykırı olduğu; tekelleşmeye ve kartelleşmeye aykırı olarak karar verildiği; 5015 sayılı Kanun'da lisans iptaline yol açacak fiillerin tek tek sayıldığı ve beyaz ürün satışına ilişkin bir fiilin burada yer almadığı; idarenin düzenleme yapma yetkisi olmayan bir alanda düzenleme yaptığı; dava konusu Yönetmelik maddesinin Kanuna ve Anayasa'ya aykırı olduğu ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davalı idare tarafından, Danıştay Onüçüncü Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'IN DÜŞÜNCESİ : 5015 sayılı Kanun'da yer almayan bir yükümlülüğün yönetmelik hükmü ile getirilmesi mümkün olmadığından ve getirilen satış yükümlülüğünün ihlali durumunda da hangi şartlarda, hangi idari yaptırımın uygulanacağının belirsiz olması nedeniyle dava konusu düzenlemenin hukuka aykırı olduğu düşünülmektedir. Öte yandan, dava konusu düzenleme 08/06/2021 tarih ve 31505 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 4. ve 6. maddeleri dikkate alındığında lehe düzenleme getirildiği anlaşıldığından davacının temyiz isteminin kabulü ile kararın bozulması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten sonra dosya tekemmül ettiğinden davacının yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin ve davacı tarafın yargılama sırasında, Danıştay Onüçüncü Daire üyelerinden … ve … hakkında "reddi hakim" talebinde bulunmadığı görüldüğünden ve 6100 sayılı Hukuk Muhakemeleri Usulü Kanunu'nun 34. maddesinde sayılan "Yasaklılık Sebeplerinin" de anılan kişiler açısından temyize konu dosyada gerçekleşmediği anlaşıldığından, davacının anılan üyelerin kararda yer alması nedeniyle usuli olarak bozma kararı verilmesi gerektiği yönündeki istemi yerinde görülmeyerek gereği görüşüldü:

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan; "a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması, b) Hukuka aykırı karar verilmesi, c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür. Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.

KARŞI OY

X- Dava, Enerji Piyasası Düzenleme Kurulunun … tarih ve … sayılı işlemi ile bahse konu işlemin dayanağı Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 17. maddesinin üçüncü fıkrasının iptali istemiyle açılmıştır.

Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 17. maddesinin üçüncü fıkrasında hukuka ve usule aykırılık bulunmadığı düşünülmekle birlikte anılan düzenleme 08/06/2021 tarih ve 31505 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 4. maddesi ile değiştirildiğinden bireysel işlemin bu çerçevede tekrar incelenmesi gerekmektedir.

Bu nedenle, öncelikle 08/06/2021 tarih ve 31505 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 4. maddesinde yer alan değişikliğin, lehe olup olmadığı değerlendirilmelidir.

Değişiklikten önce, Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 17. maddesinin üçüncü fıkrasında, "Dağıtıcı lisansı sahipleri asgari yıllık 60.000 ton beyaz ürün (benzin, motorin) dağıtımı yapabilecek kapasite, donanım ve ekonomik güce sahip olmak zorundadır.

Hukuken geçerli bir nedene dayanmaksızın, pazarlama projeksiyonunda beyan edilen asgari yıllık 60.000 ton beyaz ürün (benzin, motorin) satışını gerçekleştiremediği tespit edilen dağıtıcılar hakkında Kanunun ilgili maddeleri gereği idarî yaptırım uygulanır.

Dağıtıcı lisansı sahiplerinin asgari yıllık 60.000 ton beyaz ürün (benzin, motorin) satış yükümlülüğünün izlenmesinde, lisansının yürürlüğe girdiği tarihten itibaren dağıtıcı lisansı sahiplerine bir yıl süreyle geçiş dönemi tanınır. Söz konusu yükümlülüğün ifasına ilişkin esas dönemler, geçiş döneminin sona erdiği tarihi izleyen takvim yılları dikkate alınarak belirlenir.

Asgari yıllık 60.000 ton beyaz ürün (benzin, motorin) satış yükümlülüğünün değerlendirilmesinde, dağıtıcıların kendi aralarında yaptıkları akaryakıt ticaretine ve ilgili ve diğer mevzuat kapsamında yapılan akaryakıt ihracatına ilişkin miktarlar dikkate alınmaz." düzenlemesi yer almakta olup anılan düzenlemede, yıllık asgari 60.000 ton beyaz ürün (benzin,motorin) satış yükümlülüğünü gerçekleştiremediği tespit edilen dağıtıcılar hakkında Kanun'un ilgili maddeleri gereği idarî yaptırım uygulanacağı belirtilmişti.

08/06/2021 tarih ve 31505 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelikle yapılan değişiklikten sonra ise, zorunlu beyaz ürün satışı ile ilgili kademeli bir düzenleme öngörülmüş ve 60.000 ton beyaz ürün satış zorunluluğu altıncı yılda aranmaya başlanmıştır.

Öte yandan, 08/06/2021 tarih ve 31505 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 6. maddesi ile Yönetmeliğe eklenen geçici 28. maddede de, bu değişiklik sonrasında, dağıtıcı lisansı bulunan kişilerin yeni lisans almış gibi değerlendirileceği kabul edilmiştir.

Bu itibarla, dava konusu Yönetmeliğin 17.maddesinin üçüncü fıkrasında artık kademeli bir beyaz ürün satış zorunluluğu öngörülmek suretiyle doğrudan yıllık asgari 60.000 ton beyaz ürün satış yükümlülüğü kaldırıldığından bu değişikliğinin davacının lehine olduğu sonucuna ulaşılmaktadır.

Her ne kadar, geçici maddede, yıllık asgari 60.000 ton beyaz ürün satış yükümlülüğünü yönetmelik değişikliğinden önce yerine getirmeyen ve haklarında dağıtıcı lisansının iptali kararı verilen kişiler yönünden ne gibi bir işlem yapılacağı açıklanmamış ise de, yeni düzenlemede yer alan kademeli satış yükümlülüğü lehe düzenleme niteliğinde olduğundan, belirtilen kişilerin de geçici maddede öngörülen usûle tâbi tutulmaları gerektiği anlaşılmaktadır.

Aksi durumun kabulü, kabahatler bakımından da geçerli olan "lehe olan düzenlemenin uygulanması" ilkesine ve Anayasa'ya açıkça aykırılık teşkil edecektir.

Tüm bu hususlar bir arada değerlendirildiğinde, Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nde yapılan değişiklik uyarınca davacı Şirketin eylemi nedeniyle, lehe olan yeni düzenlemeler dikkate alınarak idarece yeniden bir karar verilmesi gerekmektedir.

Temyiz edilen kararla ilgili dosyanın incelenmesinden; Danıştay Onüçüncü Dairesince verilen davanın reddine yönelik kararın, "Enerji Piyasası Düzenleme Kurulunun … tarih ve … sayılı işlemi" yönünden bozulması ve bu kısım açısından yeni düzenleme dikkate alınarak bir değerlendirme yapılmak üzere Daireye gönderilmesi gerektiği oyuyla, karara katılmıyorum.