Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu E.2020/2801 K.2022/224

Dava konusu istem: 10/10/2017 tarih ve 30206 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 04/10/2017 tarih ve 7319 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu kararının 1 no'lu ekinde yer alan Zorunlu Petrol Stoku Kupon Sistemine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Karar'ın 6. maddesinin 2. fıkrası ile aynı Kurul kararının 2 no'lu ekinde yer alan Zorunlu Petrol Stoku ve Gelir Payı Yükümlülüklerine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Karar'ın ekindeki Ulusal Stoka İlişkin Tutulması Gereken Petrol Stok Miktarı Hesaplama Yönteminde yer alan "LPG dağıtıcı lisansı sahipleri; tutmakla yükümlü oldukları stok miktarının asgari % 50'sini LPG olarak, kalan kısmını ise benzin türlerinden tutulabilir" ibaresinin iptali istenilmiştir.

Daire kararının özeti: Danıştay Onüçüncü Dairesinin 02/07/2020 tarih ve E:2017/3139, K:2020/1690 sayılı kararıyla;

Davalı idarenin usule ilişkin itirazları yerinde görülmemiş,

5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 16. maddesine yer verildikten sonra,

Zorunlu Petrol Stoku ve Gelir Payı Yükümlülüklerine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Kararın ekindeki Ulusal Stoka İlişkin Tutulması Gereken Petrol Stok Miktarı Hesaplama Yönteminde yer alan "LPG dağıtıcı lisansı sahipleri; tutmakla yükümlü oldukları stok miktarının asgari % 50'sini LPG olarak, kalan kısmını ise benzin türlerinden tutulabilir" ibaresi yönünden;

Uyuşmazlığa konu Karar ile Ulusal Petrol Stok Komisyonunun 2017-1 sayılı Kararı ile oluşturulan metodoloji doğrultusunda, lisans sahipleri için ulusal petrol stoku yükümlülüğünün nasıl hesaplanacağı ve bunun Kuruma nasıl bildirileceğine, stok izlemesinin nasıl yapılacağına, ulusal petrol stokunun nerelerde tutulabileceğine, rafinerici lisansı sahipleri için ürün tahvillerinin nasıl yapılacağına, LPG dağıtıcı lisansı sahiplerince, tutmakla yükümlü oldukları stok miktarının azami % 50’sini benzin türlerinden tutabileceğine, gelir payının hangi durumlarda oluştuğuna ve ne zaman ödenmesi gerektiğine ilişkin hususlarda düzenlemeler yapıldığı,

1973 yılında yaşanan ilk petrol krizini takiben 1974 yılında, krizden ciddi şekilde etkilenen ülkelerin, krizlere karşı ortak hareket etmek amacıyla UEA'yı kurdukları; Ajansın kuruluş anlaşması olan “Uluslararası Enerji Programı Anlaşması”nın genel olarak petrol krizlerine karşı alınacak önlemleri ve petrol stoklarına ilişkin konuları düzenlediği; Ülkemizin de 21/01/1981 tarih ve 2375 sayılı Uluslararası Enerji Programı Anlaşmasının Onaylanmasının Uygun Bulunduğuna Dair Kanun ile anlaşmaya taraf olduğu,

5015 sayılı Kanun'da ulusal petrol stok yükümlülüğüne ilişkin kurallara yer verildiği ve anılan Kanun'un 16. maddesinin 1. fıkrasında yer alan "Piyasada sürekliliğin sağlanması, kriz veya olağanüstü hâllerde risklerin önlenmesi ve uluslararası anlaşmalar gereği olağanüstü hâl petrol stokları ile ilgili yükümlülüklerin ifası amaçlarıyla bir önceki yıl günlük ortalama kullanımının içindeki net ithalatın en az doksan günlük miktarı kadar petrol stoku tutulur." kuralı ile ulusal petrol stoku yükümlülüğüne ilişkin genel çerçevenin belirlendiği,

5015 sayılı Kanun'un 16. maddesinin incelenmesinden, ulusal petrol stoğuna esas gün sayısının belirlenmesi, arttırılması, yönetimi, getirilebilecek yükümlülükler, ulusal petrol stoğunun temin süresi, ulusal petrol stoğunun cinsi, miktarı ve stoklama yerlerinin belirlenmesi, ulusal petrol stoğuna dair petrol ve hizmet alımları, stok ve stoklamaya ilişkin diğer kararlar ile tedbirlerin alınması, ulusal petrol stoklarından olağanüstü hâllerde satış yapılması ile Bakanlar Kuruluna sunulacak tekliflerin hazırlanması gibi konularda karar verme yetkisinin Bakanlar Kurulunca bu Kanuna göre kurulacak olan Ulusal Petrol Stoğu Komisyonuna ait olduğu,

Komisyon kararlarının uygulanması ve sekreterya işlerinin yürütülmesi ile hukukî işlemlerde muhatabın Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı olduğunun görüldüğü,

5015 sayılı Kanun'un 16. maddesinin 5. ve 6. fıkralarına dayanılarak tesis edilen ve 28/01/2005 tarih ve 25710 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 13/01/2005 tarih ve 2005/8374 sayılı Ulusal Petrol Stoğu Komisyonunun Çalışmalarına Dair Esaslar'a ilişkin Bakanlar Kurulu Kararının 2. maddesinde, ulusal petrol stoğuna esas gün sayısının belirlenmesi, artırılması, yönetimi, getirilebilecek yükümlülükler konusunda kararların alınması, temin süresinin belirlenmesi, cinsi, miktarı ve stoklama yerlerinin belirlenmesi, ulusal petrol stoğuna dair petrol ve hizmet alımları, stok ve stoklamaya ilişkin diğer karar ile tedbirlerin alınması,

ulusal petrol stoklarından olağanüstü hâllerde satış yapılması ve Bakanlar Kurulu'na yapılacak tekliflerin hazırlanması, günün ihtiyaçları doğrultusunda belirlenecek diğer görevlerin Ulusal Petrol Stoğu Komisyonunun görevleri olarak sayıldığı,

Yukarıda yer verilen 5015 sayılı Kanun'un ilgili maddeleri uyarınca 21/04/2017 tarih ve 2017/1 sayılı Ulusal Petrol Stok Komisyonu Kararının alındığı,

Anılan kararın uyuşmazlığa ilişkin kısımlarında:

"Karar No:1- Ulusal Petrol Stoku, lisans sahiplerinin tutmakla yükümlü oldukları stoktan ve tamamlayıcı petrol stokundan oluşur ve Ek'te yer alan metodoloji kullanılarak hesaplanır.

Karar No:2- Lisans sahiplerinin tutmakla yükümlü oldukları petrol stokunun izleme ve denetim faaliyetleri Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu tarafından gerçekleştirilir, buna ilişkin usul ve esaslar 01/01/2018 tarihine kadar uygulamaya geçilecek şekilde EPDK tarafından yayımlanır. EPDK tarafından gerçekleştirilen denetim faaliyetine ilişkin sonuçlar yıllık olarak Komisyon'a rapor edilir.

Karar No:3- Ulusal stokun tamamlayıcı kısmının edinimi ve finansmanı kapsamında gelir payı ödemelerine ilişkin izleme ve denetim faaliyetleri Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu tarafından gerçekleştirilir ve buna ilişkin usul ve esaslar 01/01/2018 tarihine kadar uygulamaya geçilecek şekilde EPDK tarafından yayımlanır. EPDK tarafından gerçekleştirilen denetim faaliyetine ilişkin sonuçlar yıllık olarak Komisyon'a rapor edilir.

Karar No:4- Lisans sahiplerinin tutmakla yükümlü oldukları stokların, hizmet alımı karşılığı diğer lisans sahiplerince tutulabilmesine ilişkin düzenlemeler 01/01/2018 tarihine kadar uygulamaya geçilecek şekilde EPDK tarafından yayınlanır." kurallarına yer verildiği,

Komisyon kararının ekinde yer alan hesaplama metodolojisinde ise;

- Ulusal petrol stoğunun bir önceki yılın günlük ortalama kullanımının içindeki net ithalatın en az 90 günlük kısmından oluşacağı şeklindeki ifade ile 5015 sayılı Kanun'un 16. maddesinin birinci fıkrasındaki kurala paralel düzenleme getirildiği; "Ulusal petrol stoku, lisans sahiplerinin tutmakla yükümlü olduğu stok ile tamamlayıcı petrol stokunun toplamıdır." ifadesi ile de Kanun'da öngörülen stok yapısının netleştirildiği,

- "Petrol stoku her an mevcut ve erişilebilir olmalı, stoklanacak ürünler üzerinde hiç bir kısıtlama veya engellemenin olmaması gerekmektedir." ifadesi ile ulusal petrol stoğunun hedefine uygun olarak düzenleme yapıldığı,

- Hangi yer ve durumdaki petrolün stoktan sayılıp sayılmayacağına ilişkin hususların düzenlemeye eklendiği,

- Lisans sahiplerinin yaptıkları ikmallerden hangilerinin stok yükümlülüğü doğuracağına ilişkin hususların düzenlemeye eklendiği,

- Net ithalat kullanılarak hesaplanacak petrol stoğuna ilişkin metodolojide yer alan ham petrol eşdeğeri dönüşümüne ilişkin değerler olarak (ham petrol için 0,96, akaryakıt için 1,065 ) belirlendiği,

- 90 günlük net ithalat kavramının netleştirilmesine ilişkin formüllerin belirlendiği,

- 1 Ocak-31 Mart dönemi için iki önceki yıl, 1 Nisan-31 Aralık dönemi için bir önceki yıla ait verilerin kullanılmasına ilişkin düzenleme yapılarak, stok miktarının sağlıklı olarak belirlenmesi ve takibinin sağlıklı olarak yapılabilmesinin sağlandığı,

- Lisans sahiplerinin tutmakla yükümlü olduğu petrol stok hesaplama tablosu oluşturularak, zorunlu stok yükümlüsü lisans sahiplerinin, ikmal edebileceği ve stok olarak tutabileceği ürün ve akaryakıtlar ile ürün tahvil katsayıları ve erişilemeyen stok katsayısının belirlendiği, (Ham petrol için 0,96, akaryakıt için 1,065, erişilemeyen stok için 0,9)

"Rafinerici ve dağıtıcı lisansı sahiplerinin tutmakla yükümlü oldukları stok miktarının en az %50'si benzin ve/veya motorin türleri ve/veya havacılık yakıtları olarak tutulur. LPG dağıtıcı lisansı sahipleri; tutmakla yükümlü stok miktarının asgari %50'sini LPG olarak, kalan kısmını ise benzin türlerinden tutabilir." kuralı ile Kanun'da atıf yapılan ulusal petrol stoğunun cinsinin belirlendiği,

Ulusal petrol stoğunun tutulması için öngörülen sistemde, kullanım içindeki net ithalatın en az 90 günlük miktarı ulusal petrol stoğu olarak tanımlandığı; bu stoğun da, lisans sahiplerinin tutması gereken petrol stoğu ve tamamlayıcı stok olarak ikiye ayrıldığı; lisans sahiplerinin tutması gereken petrol stoğunun, rafinerici, akaryakıt ve LPG dağıtıcılarının günlük ikmallerinin en az 20 katını depolarında tutmasından oluştuğu; tamamlayıcı kısmın ise, tüketici fiyatlarına eklenen gelir payından elde edilen kaynakla rafinerici lisansı sahipleri tarafından tutulan kısım olduğu;

bu kapsamda da, kimlerin kaynak ve finansman giderlerini karşılama yükümlüsü (gelir payı yükümlüsü) olduğuna yönelik düzenlemenin, 04/10/2017 tarih ve 7319 sayılı Kurul kararının ekinde yer alan Zorunlu Petrol Stoku ve Gelir Payı Yükümlülüklerine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Karar ile yapıldığı,

İptali istenen Zorunlu Petrol Stoku ve Gelir Payı Yükümlülüklerine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Karar'ın ekindeki Ulusal Stoka İlişkin Tutulması Gereken Petrol Stok Miktarı Hesaplama Yönteminde yer alan "LPG dağıtıcı lisansı sahipleri; tutmakla yükümlü oldukları stok miktarının asgari % 50'sini LPG olarak, kalan kısmını ise benzin türlerinden tutulabilir" ibaresine, 21/04/2017 tarih ve 2017/1 sayılı Komisyon Kararı ekinde yer alan hesaplama metodolojisinde de aynı şekilde yer verildiği,

5015 sayılı Kanun'un 16. maddesinde tutulması gereken stoğun cinsini ve miktarını belirleme yetkisinin Ulusal Petrol Stok Komisyonuna verildiği, stokların miktarında azalma yapılmayacak şekilde ürün cinsini ve ürünlerin birbirine tahvil edilmesini düzenleme konusunda ise, Kurum'a yetki verildiği; bu çerçevede, Komisyon kararının ekindeki hesaplama metodolojisinde, "LPG dağıtıcı lisansı sahipleri; tutmakla yükümlü stok miktarının asgari %50'sini LPG olarak, kalan kısmını ise benzin türlerinden tutabilir." şeklinde düzenleme yapılmasında Komisyonun yetkisinin bulunduğunun açık olduğu.

Kurul kararı 2 no'lu ekinde yer alan Zorunlu Petrol Stoku ve Gelir Payı Yükümlülüklerine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Kararın ekindeki Ulusal Stoka İlişkin Tutulması Gereken Petrol Stok Miktarı Hesaplama Yönteminde ise aynı kuralın tekrar edildiği,

Anılan kural ile, ülkemizin depolama imkânları ve LPG'li araç motorlarının ikame yakıt olarak benzin ile çalışabileceği dikkate alınarak bu yönde bir düzenleme yapıldığı; ayrıca, ülkemizde LPG depolama imkânının kısıtlı olmasının LPG dağıtıcılarının stoklarının tamamını LPG olarak tutmasını zorlaştırdığı, yapılan düzenlemeler ile benzin türleri için sunulan depolama kapasitesinde oluşan arz fazlalığının hizmete sunulmasının hedeflendiği, anılan düzenleme ile,

hem LPG dağıtıcısı için hem de ülkemizin uluslararası anlaşmadan kaynaklanan yükümlülüğünü yerine getirmesinde esneklik sağlanmasının amaçlandığı hususları göz önüne alındığında, "LPG dağıtıcı lisansı sahipleri; tutmakla yükümlü stok miktarının asgari %50'sini LPG olarak, kalan kısmını ise benzin türlerinden tutabilir." düzenlemesinde hukuka aykırılık bulunmadığı,

Zorunlu Petrol Stoku Kupon Sistemine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Kararın 6. maddesinin 2. fıkrası yönünden; 7319 sayılı Kurul kararının 1 no'lu ekinde yer alan Zorunlu Petrol Stoku Kupon Sistemine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Kararın 6. maddesinin 2. fıkrasının "Kısıtlamalar" başlıklı 6. maddesinin 2. fıkrasında, "(2) Rafinerici ve dağıtıcı lisansı sahipleri, zorunlu petrol stoku yükümlüğünün bir kısmı veya tamamı için, LPG dağıtıcı lisansı sahipleri ise azami yüzde ellisi için kupon sistemi kapsamında hizmet alabilir." kuralına yer verildiği,

Kupon sisteminin, rafinerici ve dağıtıcı lisans sahiplerinin bir başka lisans sahibi adına zorunlu petrol stoğu tutmasına ilişkin sistemi ifade ettiği; böylece, fazla stok bulunduran stok sahiplerinin ilave gelir elde ederek, stok maliyetlerini düşürebileceği, zorunlu petrol stoğu yükümlülüğünü kupon sistemi kapsamında yerine getiren lisans sahiplerinin de daha düşük maliyetlerle yükümlülüklerini karşılayabileceği;

kararın amacının, stok yükümlülerinin yükümlülüklerini yerine getirirken tutması gereken stoğun fiziki olarak tutulması yerine, daha düşük maliyetlerle başka lisans sahipleri tarafından da tutulabilir hâle getirilmesinin sağlanması olduğu; söz konusu düzenleme ile yükümlülere, stok yükümlülüklerini yerine getirmek amacıyla akaryakıt ve LPG depolamak yerine başkasının mülkiyetinde olan stoğu ürün alımı yapılmadan sadece depolama maliyetine katlanarak kullanma imkânı sunulduğu, bu sayede lisans sahiplerinin yüksek depolama maliyetinden kurtulmasının amaçlandığının görüldüğü;

kupon sisteminin olmaması durumunda ilgililerin stok yükümlülüğünü yerine getirebilmesi için ürün ve depolama maliyetine katlanması gerekeceği, oluşan bu maliyetlerin doğrudan tüketici fiyatlarına yansıyacağının açık olduğu; kupon sistemi ile, daha düşük maliyetlerle önceden kurallara bağlanmış şekilde stok yükümlülüğünün yerine getirilmesine olanak sağlandığı; ayrıca, kupon hizmetinden faydalanma konusunda bir zorunluluk bulunmadığı, stok tutma yükümlülerinin istemeleri hâlinde sistemden faydalanabileceği,

Bu itibarla, iptali istenen 7319 sayılı Kurul kararının 1 no'lu ekinde yer alan Zorunlu Petrol Stoku Kupon Sistemine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Kararın 6. maddesinin 2. fıkrası ile aynı Kurul kararının 2 no'lu ekinde yer alan Zorunlu Petrol Stoku ve Gelir Payı Yükümlülüklerine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Kararın ekindeki Ulusal Stoka İlişkin Tutulması Gereken Petrol Stok Miktarı Hesaplama Yönteminde yer alan "LPG dağıtıcı lisansı sahipleri; tutmakla yükümlü oldukları stok miktarının asgari % 50'sini LPG olarak, kalan kısmını ise benzin türlerinden tutulabilir" ibaresinde hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davacı tarafından, 5015 sayılı Kanun'un 16. maddesine dayanılarak Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu tarafından alınan, 04/10/2017 tarih ve 7319 sayılı kararda, "LPG dağıtıcı lisansı sahipleri; tutmakla yükümlü oldukları stok miktarının asgari %50'sini LPG olarak, kalan kısmını ise benzin türlerinden tutabilir." ibaresine yer verilerek, daha özel bir düzenleme olan 5307 sayılı Sıvılaştırılmış Petrol Gazları (LPG) Piyasası Kanunu Ve Elektrik Piyasası Kanununda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun'a aykırı bir düzenlemeye gidildiği;

herhangi bir kurum ya da şahsın, yürürlükte bulunan yasal bir düzenlemeden yetki almış olsa dahi yine yürürlükte bulunan başka bir düzenlemeye aykırı düşecek şekilde karar alamayacağı ya da işlem tesis edemeyeceği. 5307 sayılı Kanun'da daha sonra değişikliğe gidilerek 5015 sayılı Kanun ile uyumlu hale getirildiği; dava konusu düzenlemelerin davanın açılış tarihi itibarıyla hukuka aykırı olduğu ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davalı idare tarafından, Danıştay Onüçüncü Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...DÜŞÜNCESİ

Temyiz isteminin reddi ile Daire kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan; "a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması, b) Hukuka aykırı karar verilmesi, c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür. Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.