Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu E.2020/2908 K.2022/141

Dava konusu istem: Tıpta Uzmanlık Kurulu'nun … tarih ve … sayılı kararı ile Ağız Diş ve Çene Cerrahisi uzmanlık alanı için belirlenen çekirdek eğitim müfredatının içinde yer alan 33 klinik ve 7 girişimsel yetkinliğe ilişkin düzey belirleme işlemlerinin iptali istenilmiştir. Daire kararının özeti: Danıştay Sekizinci Dairesinin 02/07/2020 tarih ve E:2016/3992, K:2020/3056 sayılı kararıyla; . Davalı idarenin usule ilişkin itirazlarının yerinde görülmediği,

Tıpta Uzmanlık Kurulu tarafından, Tıpta Uzmanlık Kurulu Müfredat Oluşturma ve Standart Belirleme Sistemi (TUKMOS) çerçevesinde müfredat oluşturmak ve standart belirlemek amacıyla her bir uzmanlık dalı için bir komisyon kurulduğu, bu komisyonların 15/01/2010 ile 23/08/2011 tarihleri arasında 1. Dönem çalışmalarını tamamladığı ve çalışmaların internet sitesinde yayımlandığı, 2012 yılı Aralık ayında ise 2. Dönem TUKMOS komisyonlarının oluşturulduğu ve bu çerçevede tamamı diş hekimlerinden oluşan Ağız, Diş ve Çene Cerrahisi Komisyonu'nca "Ağız, Diş ve Çene Cerrahisi" çekirdek eğitim müfredatının belirlendiği,

31/01/2014 tarihinde Kurul sekreteryası ve Ağız, Diş ve Çene Cerrahisi Komisyonunun belirlediği bir diş hekimi temsilcisinin bir araya gelerek v.2.1 taslağına son halini verdiği, bu süreçte Plastik Rekonstrüktif ve Estetik Cerrahi Komisyonu tarafından 25/01/2014 tarihli yazıyla Ağız, Diş ve Çene Cerrahisi uzmanlık alanının Plastik Rekonstrüktif ve Estetik Cerrahi rotasyonuna itiraz edildiği ve bu itirazın Ağız, Diş ve Çene Cerrahisi Komisyonunca reddedildiği, anılan Komisyonca kabul edilen çekirdek eğitim müfredatının tıp doktoru ve diş hekimlerinden oluşan Tıpta Uzmanlık Kurulunun … tarih ve … sayılı kararıyla kabulüne karar verildiği,

davacı Dernek tarafından söz konusu kararla kabul edilen Ağız Diş ve Çene Cerrahisi uzmanlık alanı için belirlenen çekirdek eğitim müfredatının içinde yer alan, 33 klinik ve 7 girişimsel yetkinliğin iptali istemiyle bakılmakta olan davanın açıldığı,

Uyuşmazlığın, Ağız, Diş ve Çene Cerrahisi uzmanlık alanına ilişkin olarak müfredatta belirlenen yetkinlik seviyelerinin bilimsel gerekliliklere uygun olup olmadığı noktasında çıktığı, davacı Dernek tarafından itiraz edilen konuların kendi uzmanlık alanlarıyla da ilgili olduğu, hem Plastik Rekonstrüktif ve Estetik Cerrahi tıp uzmanlık alanının hem de Ağız, Diş ve Çene Cerrahisi diş hekimliği uzmanlık alanının yetki sınırları içinde olan bazı tanı, tedavi ve ameliyat işlemlerinde, Ağız, Diş ve Çene Cerrahisi uzman diş hekimlerinin aldıkları eğitim sonucunda dava konusu işlemle belirlenen yetkinlik seviyelerine ulaşmalarının mümkün olmadığının iddia edildiği,

Tıpta ve Diş Hekimliğinde Uzmanlık Yönetmeliği'nin 7.maddesinin (j) bendi uyarınca, Tıpta Uzmanlık Kurulu tarafından görev alanlarıyla ilgili konularda çalışmalar yapmak ve görüş hazırlamak üzere, görev süresini ve üye sayısını belirlediği geçici komisyonlar kurulabileceği, dava konusu edilen müfredatın hazırlanması sürecinde de her bir uzmanlık dalı için ayrı komisyonlar kurulduğu fakat bu komisyonların hangi uzmanlık alanına ilişkin çalışma yapılacaksa yalnızca o alandaki uzman doktor veya diş doktorlarından oluşturulduğu, itiraz sürecinde de diğer uzmanlık dallarına ilişkin komisyonlardan gelen itirazların aynı komisyonlarca değerlendirilerek yanıtlandığının görüldüğü,

Tıpta Uzmanlık Kurulunca oluşturulacak geçici komisyonların kimlerden oluşacağına dair herhangi bir kural bulunmamakla birlikte, somut olayın özelliği dikkate alındığında, itiraz konusu olan tanı, tedavi ve ameliyat işlemlerinin birden fazla uzmanlık alanını ilgilendirdiği, bu işlemlerin uygulamada tüm sonuçlarıyla ele alınıp değerlendirilebilmesinin, konuları çakışan ilgili uzmanlık alanlarından oluşan karma bir komisyonca tüm fikirler temsil edilecek şekilde görüş oluşturulmasını ve itiraz sürecinde de itirazların aynı şekilde değerlendirilmesini gerektirdiği sonucuna varıldığı,

Bu durumda, "Ağız, Diş ve Çene Cerrahisi" çekirdek eğitim müfredatında yer alan yetkinlik seviyeleri konusunda sadece diş hekimlerinden oluşturulan alt komisyon görüş ve çalışmasına dayanılarak tesis edilen 07-08/04/2014 tarih ve 463 sayılı Tıpta Uzmanlık Kurulu işleminin davaya konu edilen kısmında hukuka uyarlık bulunmadığı gerekçesiyle iptaline karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davalı idare tarafından, 1219 sayılı Kanun’un Ek 14. maddesi ile, uzmanlık dallarının eğitim müfredatları, temel uygulama alanları ile görev ve yetkilerinin çerçevesini belirlemeye Tıpta Uzmanlık Kurulunun yetkili kılındığı, anılan Kanun’da Tıpta Uzmanlık Kurulunun bu yetkisini oluşturacağı komisyonlar aracılığıyla kullanacağına ilişkin bir hükmün bulunmadığı, buna rağmen bizzat Kurul tarafından hazırlanan Yönetmelikle komisyon oluşumunun öngörüldüğü, hal böyle iken, komisyon “öyle değil böyle kurulmalıdır” gerekçesiyle verilen iptal kararının yerindelik denetimi yasağına açıkça aykırı olduğu,

Dairece verilen iptal kararının gerekçesinin dava konusu olayla sınırlı olmadığı dikkate alındığında, bu gerekçe uyarınca bütün uzmanlık dallarının eğitim müfredatının farklı/ilgili dal uzmanlarından oluşan komisyonlarca yeniden hazırlanmasının gerekeceği, bunun ise yürütülen hizmette çok ciddi olumsuzluklara neden olacağı, Tıpta ve Diş Hekimliğinde Uzmanlık Yönetmeliği'nin 7.maddesinin (j) bendi uyarınca, Tıpta Uzmanlık Kurulu tarafından görev alanlarıyla ilgili konularda çalışmalar yapmak ve görüş hazırlamak üzere, görev süresini ve üye sayısını belirlediği geçici komisyonlar kurulabileceğinin düzenlendiği,

söz konusu geçici komisyonların kimlerden oluşacağına dair herhangi bir kural bulunmamakla birlikte, her bir uzmanlık dalının o uzmanlığa ilişkin yıllardır süregelen uygulama ve verilen eğitim konusunda kendi uzmanlık alanını daha iyi bildiğinin kabulü gerektiği, kaldı ki alt komisyonda çatışan menfaatlere sahip uzmanlık alanları temsilcilerinin yer alması durumunda karşıt görüşler sebebiyle alt komisyonca ortak bir görüşe ulaşmanın imkânsız hale gelebileceği,

görevi sadece görüş belirtmek olan alt komisyonlarca sunulan görüş ve tekliflere ilişkin son değerlendirmeyi yapacak ve asıl kararı verecek merciinin de çeşitli alanlarda uzman tıp doktoru ve diş hekimlerinden oluşan Tıpta Uzmanlık Kurulu olduğu, bu husus göz önüne alındığında anılan Kurul tarafından alınan kararla oluşan dava konusu düzenlemelerin tesisinde usul ve şekil yönünden hukuka aykırılık bulunmadığı, dava konusu işlemlerin iptaline ilişkin temyize konu Daire kararının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davacı tarafından, Danıştay Sekizinci Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'NİN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile Daire kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, dosya tekemmül ettiğinden davalı idarenin yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

MADDİ OLAY

Ağız, Diş ve Çene Cerrahisi uzmanlık alanının, tıbbi uygulamalardaki klinik ve girişimsel yetkinlik düzeylerinin belirlendiği Ağız, Diş ve Çene Cerrahisi Uzmanlık Eğitimi Çekirdek Müfredatı, Tıpta Uzmanlık Kurulunun … tarih ve … sayılı kararı ile kabul edilmiş ve 08/04/2014 tarihinde anılan Kurulun internet sayfasında ilan edilerek bu tarihten geçerli olmak üzere uygulamaya konulmuştur.

Davacı Dernek tarafından; Tıpta Uzmanlık Kurulunun internet sitesinde yapılan 12/05/2015 tarihli güncelleme ile, Ağız, Çene ve Diş Cerrahisi eğitim müfredatının kesinleştirildiğinin görüldüğü, bunun üzerine 01/06/2015 tarihinde başvuru ile anılan müfredatta gerekli düzeltmelerin yapılmasının talep edildiği, ancak bu başvuruya 60 gün içinde cevap verilmediği belirtilerek, 07/09/2015 tarihinde bakılan davanın açıldığı anlaşılmıştır.

Davalı idarece sunulan savunma dilekçesinde; davacı Derneğin iddia ettiği gibi Tıpta Uzmanlık Kurulunun 12/05/2015 tarihli bir kararının bulunmadığı, Ağız, Diş ve Çene Cerrahisi Uzmanlık Eğitimi Çekirdek Müfredatının, Tıpta Uzmanlık Kurulunun 07-08/04/2014 tarih ve 463 sayılı kararı ile kabul edildiği ve 08/04/2014 tarihinde anılan Kurulun internet sayfasında ilan edilerek aynı tarihte uygulamaya konulduğu, söz konusu kararda daha sonra herhangi bir değişiklik yapılmadığı gibi yeni bir kararın da alınmadığı, Tıpta Uzmanlık Kurulunun internet sitesinde de herhangi bir güncellemenin yapılmadığı belirtilmiştir.

Dairece verilen 20/01/2016 tarihli karar ile; savunma dilekçesinde yer alan hususlar davacıya bildirilmiş ve hangi kararın iptalinin istendiğinin anlaşılamadığı belirtilerek dava dilekçesinin reddine karar verilmiştir.

Bunun üzerine, davacı tarafından sunulan 31/03/2016 tarihli dava (yenilenen) dilekçesinde; davacı Derneğe herhangi bir tebligat yapılmadığı, Tıpta Uzmanlık Kurulunun sitesinde yer alan çekirdek eğitim müfredatının kesinleşip kesinleşmediğine ilişkin herhangi bir açıklamanın bulunmadığı, bu sebeple dava açma süresinin öğrenme tarihi olarak bildirilen 12/05/2015 tarihinden itibaren hesaplanması gerektiği ileri sürülmüştür.

Daire tarafından, açılan dava süresinde kabul edilmiş ve uyuşmazlığın esası hakkında karar verilmiştir.

İLGİLİ MEVZUAT

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun, "Dava açma süresi" başlıklı 7. maddesinde;

"1. Dava açma süresi, özel kanunlarında ayrı süre gösterilmeyen hallerde Danıştayda ve idare mahkemelerinde altmış ve vergi mahkemelerinde otuz gündür. ...

4. İlanı gereken düzenleyici işlemlerde dava süresi, ilan tarihini izleyen günden itibaren başlar. Ancak bu işlemlerin uygulanması üzerine ilgililer, düzenleyici işlem veya uygulanan işlem yahut her ikisi aleyhine birden dava açabilirler. Düzenleyici işlemin iptal edilmemiş olması bu düzenlemeye dayalı işlemin iptaline engel olmaz." hükmüne,

"Üst makamlara başvurma" başlıklı 11. maddesinde ise,

"1. İlgililer tarafından idari dava açılmadan önce, idari işlemin kaldırılması, geri alınması değiştirilmesi veya yeni bir işlem yapılması üst makamdan, üst makam yoksa işlemi yapmış olan makamdan, idari dava açma süresi içinde istenebilir. Bu başvurma, işlemeye başlamış olan idari dava açma süresini durdurur.

2. Altmış gün içinde bir cevap verilmezse istek reddedilmiş sayılır.

3. İsteğin reddedilmesi veya reddedilmiş sayılması halinde dava açma süresi yeniden işlemeye başlar ve başvurma tarihine kadar geçmiş süre de hesaba katılır." hükmüne,

Dava konusu Tıpta Uzmanlık Kurulu Kararının ilan edilerek uygulamaya konulduğu tarihte yürürlükte bulunan, 18/07/2009 tarih ve 27292 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Tıpta ve Diş Hekimliğinde Uzmanlık Eğitimi Yönetmeliği'nin, "Kurulun görevleri" başlıklı 7. maddesinde;

"(1) Kurulun görevleri şunlardır:

...

c) (Değişik: 7/6/2011-2011/1985 K.) İlgili uzmanlık dalının çekirdek eğitim müfredatı ve bu müfredata göre uzmanlık dalının temel uygulama alanları ile görev ve yetkilerinin çerçevesini belirlemek ve ilan etmek" kuralına,

"Eğitimin takip ve değerlendirilmesi" başlıklı 25. maddesinde;

"a) Çekirdek eğitim müfredatı: Uzmanlık eğitimi ihtiyaçlarının değerlendirme sonuçlarına dayanır. Belirlenen ihtiyaçları karşılayacak amaç ve hedefler ile bunları gerçekleştirecek asgari bilgi, beceri ve tutum kazandırmaya yönelik eğitim etkinliklerini içerir. Kurul tarafından hazırlanır ya da hazırlattırılır ve ihtiyaç duyulduğunda güncellenerek elektronik ağ ortamında ilan edilir." kuralı düzenlenmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 7. maddesinin 1. fıkrasında, dava açma süresinin, özel yasalarında ayrı süre gösterilmeyen hallerde Danıştay'da ve idare mahkemelerinde altmış gün olduğu, aynı maddenin dördüncü fıkrasında, ilanı gereken düzenleyici işlemlerde dava süresinin, ilan tarihini izleyen günden itibaren başlayacağı, ancak bu işlemlerin uygulanması üzerine ilgililerin, düzenleyici işlem veya uygulanan işlem ya da her ikisine karşı dava açabilecekleri belirtilmiştir.

Buna göre, ilan tarihini izleyen günden itibaren işlemeye başlayan dava açma süresi içerisinde idari davaya konu edilmeyen düzenleyici işlemlerin, bu tarihten sonra davaya konu edilebilmeleri için, ilgili hakkında uygulama işlemi yapılmış olması, bireysel işlemin ise birlikte dava konusu yapıldığı düzenleyici işlemin uygulanması niteliğinde bulunması gerekmektedir.

Tıpta ve Diş Hekimliğinde Uzmanlık Eğitimi Yönetmeliği'nin yukarıda yer verilen kuralları incelendiğinde; içinde dava konusu 33 klinik ve 7 girişimsel yetkinliğe ilişkin düzey belirleme işlemlerinin de yer aldığı Ağız, Diş ve Çene Cerrahisi Uzmanlık Eğitimi Çekirdek Müfredatının, ilanı gereken düzenleyici işlem niteliğinde olduğu ve mevzuatında belirtildiği üzere 08/04/2014 tarihinde Tıpta Uzmanlık Kurulunun internet sitesinde ilan edilerek uygulamaya konulduğu anlaşılmaktadır.

Bu durumda; uyuşmalığın esasının incelenebilmesi için bakılan davanın, ya iptali istenen düzenleyici işlemin ilan edildiği 08/04/2014 tarihinden itibaren 60 günlük süre içinde açılması ya da bu süre içinde idari işlemin kaldırılması, geri alınması değiştirilmesi veya yeni bir işlem tesis edilmesi amacıyla yapılan başvurunun reddi üzerine kalan dava açma süresi içinde açılması veya düzenleyici işleme dayanılarak ilgililer hakkında uygulama işlemi tesis edilmesi durumunda ise, bu işlemin tesis edildiği tarihten itibaren 60 günlük süre içinde açılmış olması gerekmektedir.

Uygulama işlemi üzerine düzenleyici işleme karşı açılacak davalarda ise; uygulama işleminin, kural koyucu nitelikteki düzenleyici işlemlere dayanılarak ilgililer hakkında tesis edilen ve onların menfaatlerinin ihlal edilmesi sonucunu doğuran, başka bir ifadeyle hukuksal durumlarında değişiklik doğuran bireysel nitelikte bir işlem olması gerekmektedir. Belirtilen niteliği taşımayan işlemlere dayanılarak ya da düzenleyici işlemin ilanıyla başlayan dava açma süresi geçtikten sonra, 2577 sayılı Kanun'un 11. maddesi kapsamında yapılan başvurunun reddi üzerine düzenleyici işleme karşı açılan davaların süresinde açıldığından söz edilemeyecektir.

İlanı gereken düzenleyici işlem olduğu hususunda tartışma bulunmayan dava konusu işlemlerin, düzeltilmesi istemiyle yapılan 01/06/2015 tarihli başvurunun zımnen reddine ilişkin işlemin, davacı Dernek yönünden uygulama işlemi olarak kabulüne olanak bulunmamaktadır.

Buna göre, bakılan davanın en geç, dava konusu düzenlenmenin ilan edildiği 08/04/2014 tarihini izleyen günden itibaren işlemeye başlayan 60 günlük dava açma süresi içinde veya bu süre içinde 2577 sayılı Kanun'un 11. maddesi kapsamında yapılan başvurunun reddi üzerine kalan dava açma süresi içinde açılması gerekirken, 01/06/2015 tarihinde dava konusu düzenlemelerde gerekli düzeltmelerin yapılması istemiyle yapılan başvurunun zımnen reddi üzerine 07/09/2015 tarihinde açıldığı anlaşıldığından, davanın süre aşımı nedeniyle reddine karar verilmesi gerektiği sonucuna varılmıştır.

Bu itibarla, davanın süre aşımı nedeniyle reddine karar verilmesi gerekirken, işin esası incelenerek verilen temyize konu Daire kararında hukuki isabet bulunmamaktadır.

DANIŞTAY

İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU

Esas No : 2020/2908 Karar No : 2022/141

MÜDAHALE İSTEMİNİN KABULÜ KARARI

Davacı … Derneği tarafından, Tıpta Uzmanlık Kurulunun … tarih ve … sayılı kararı ile Ağız, Diş ve Çene Cerrahisi uzmanlık alanı için belirlenen çekirdek eğitim müfredatının içinde yer alan 33 klinik ve 7 girişimsel yetkinliğe ilişkin düzey belirleme işlemlerinin iptali istemiyle … Bakanlığına karşı açılan davada; … Derneği tarafından davalı idare yanında davaya müdahil olma isteminde bulunulduğu görülmekle işin gereği görüşüldü:

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nda üçüncü şahısların davaya katılması konusu ayrıca düzenlenmemiş, Kanun'un 31. maddesi ile bu konuda 6100 sayılı Hukuk Muhakemeleri Kanunu'na atıf yapılmıştır. 6100 sayılı Kanun'un "Fer'i müdahale" başlıklı 66. maddesinde ise, "Üçüncü kişi, davayı kazanmasında hukuki yararı bulunan taraf yanında ve ona yardımcı olmak amacıyla, tahkikat sona erinceye kadar fer'i müdahil olarak davada yer alabilir." hükmü yer almaktadır.

Ağız, Diş ve Çene Cerrahisi uzmanlık eğitimi çekirdek müfredatı, Tıpta Uzmanlık Kurulu'nun … tarih ve … sayılı kararı ile kabul edilmiş ve 08/04/2014 tarihinde Tıpta Uzmanlık Kurulunun internet sitesinde yayınlanarak uygulanmaya başlamıştır. Bahse konu uzmanlık eğitimi çekirdek müfredatı ile ağız, diş ve çene cerrahisi uzmanlık alanı için bir takım tıbbi uygulamaların klinik ve girişimsel yetkinlik düzeyleri belirlenmiştir. Bakılan dava ise bahse konu uygulamalar içinde yer alan 33 klinik ve 7 girişimsel yetkinliğe ilişkin düzey belirleme işlemlerinin iptali istemiyle açılmıştır.

Dava konusu işlemlerin, ağız, diş ve çene cerrahisi uzmanlarının bir takım tıbbi uygulamalardaki klinik ve girişimsel yetkinlik düzeyleri ile ilgili olduğu, … Derneği'nin üyelerinin de, ağız ve çene hastalıkları ve cerrahisi alanında uzmanlaşmış ve bu konuda doktorası bulunan diş hekimlerinden oluştuğu hususları birlikte değerlendirildiğinde, görülmekte olan dava sonucunda verilecek kararın, adı geçen Dernek üyelerinin hukuki yararını doğrudan ilgilendirdiği anlaşıldığından, ... Derneği'nin müdahale isteminin kabulüne karar verilmesi gerektiği sonucuna ulaşılmıştır.

Açıklanan nedenlerle, … Derneği'nin davalı idare yanında davaya müdahil olma isteminin bu kararın verildiği tarihten itibaren kabulüne, kararın bir örneğinin taraflara ve davaya müdahil olana tebliğine, 26/01/2022 tarihinde oybirliği ile karar verildi.