Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu E.2020/317 K.2020/1912

2- … Bakanlığı

VEKİLİ

Hukuk Müşaviri … 3- … Bakanlığı VEKİLİ : Av. … DAVALILAR YANINDA MÜDAHİL : … Derneği

VEKİLLERİ

Av. …, Av. … KARŞI TARAF (DAVACI) : … Sendikası VEKİLİ : Av. …

İSTEMİN KONUSU

Danıştay Onüçüncü Dairesinin 15/10/2019 tarih ve E:2015/2910, K:2019/3076 sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ

Dava konusu istem: 03/06/2015 tarih ve 29375 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan, 2014-2015 pazarlama yılında nişasta kökenli şekerler için Şeker Kurulu tarafından 250.000 ton olarak belirlenen kotanın %30 oranında arttırılmasına ilişkin Bakanlar Kurulunun 08/04/2015 tarih ve 2015/7530 sayılı kararının, Bilim, Sanayi ve Teknoloji Bakanlığının … tarih ve … sayılı işleminin ve Şeker Kurulunun … tarih ve … sayılı kararının iptaline karar verilmesi istenilmiştir. Daire kararının özeti: Danıştay Onüçüncü Dairesinin 15/10/2019 tarih ve E:2015/2910, K:2019/3076 sayılı kararıyla; 4634 sayılı Şeker Kanunu'nun 1. 3. ve 9. maddelerine yer verilerek;

Anılan Kanun'un genel gerekçesinde belirtildiği üzere.

Avrupa Birliği Helsinki Zirvesi sonrasında kazanılan aday ülke statüsü yanı sıra, Dünya Ticaret Örgütü çerçevesindeki taahhüt ve gelişmelerin de şeker rejiminin yeniden düzenlenmesini gerekli kıldığı, bu bakımdan, şeker üretiminde istikrarın sağlanması ve korunmasının, sektörün iç piyasada rekabet kurallarına göre yönlendirilmesinin, Avrupa Birliği düzenlemeleri yanı sıra, Dünya Ticaret Örgütü ve diğer uluslararası taahhütlere uyum sağlanmasının, özelleştirmeye olanak sağlayacak hukukî altyapının hazırlanmasının ilke olarak benimsendiği,

şeker sektörünün, yarattığı yüksek katma değer yanında tarım ve endüstri kesiminde sağladığı yüksek istihdam düzeyi nedeniyle pancar şekeri üreticisi gelişmiş ülkelerde bile düzenleme altına alındığı, bu düzenlemelerin pancar üreticileri ve işleyicilerinin menfaatlerini buluşturan düzenlemeler olduğu, sektörün yapısal anlamda düzenleyici bir nitelik taşıdığı, ülkemizdeki şeker fabrikalarında hâlen otuz bin civarında işçi istihdam edildiği, binlerce çiftçi ailesinin geçimini pancar tarımı ile sağlamakta olduğu,

bu nedenle hâlen mevcut ve ileride kurulacak şeker fabrikalarının tam kapasite ile üretim yapmaları ve rasyonel çalışmalarının, sadece ekonomik yönden değil, sosyal yönden de geçimlerini pancar tarımına bağlamış üreticiler için büyük önem taşımakta olduğu, yapılan düzenleme ile şeker fabrikalarının iç pazar paylarının kotalara bağlanması yoluna gidildiği;

01/04/2002 tarih ve 24713 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Şeker Kotalarının Düzenlenmesine İlişkin Yönetmeliğin 4. maddesine göre, Şeker Kurulunun, her yıl en geç 30 Haziran tarihine kadar, müteakip 5 pazarlama yılına ait ülke toplam (A) kotasını sakaroz kökenli ve diğer şekerler için ayrı ayrı ve gerektiğinde dönemsel olarak yurt içi talep verilerini değerlendirerek saptayacağı, nişasta kökenli şekerler için belirlenecek toplam (A) kotasının, ülke toplam (A) kotasının %10'unu geçemeyeceği, Bakanlar Kurulunun bu oranı, Kurum'un görüşünü alarak %50'sine kadar artırmaya, %50'sine kadar eksiltmeye yetkili olduğu;

Bu bağlamda, Şeker Kurulu kararlarıyla, 2002/2003 pazarlama yılından başlamak üzere ülke toplam (A) kotasının belirlendiği 2002/2003, 2003/2004, 2004/2005, 2005/2006 ve 2006/2007 pazarlama dönemlerinde Bakanlar Kurulu kararlarıyla düzenli olarak her yıl nişasta kökenli şeker kotasının %50 oranında artırıldığı, 2007/2008 pazarlama döneminde %35, 2008/2009 pazarlama döneminde %25, 2009/2010 ve 2010/2011 pazarlama dönemlerinde %50, 2011/2012 pazarlama döneminde %35, 2012/2013 pazarlama döneminde %38, 2013/2014 pazarlama döneminde %25 oranında artış öngören Bakanlar Kurulunun, 2014/2015 pazarlama döneminde ise artış oranını %30 olarak tespit ettiği görülmektedir.

Kanun'un 1. maddesinde belirtilen "amaç" ile 3. maddesinde düzenlenen kota uygulaması ve sınırlamanın birlikte değerlendirilmesinden, yurt içindeki şeker talebinin yurt içi üretimle karşılanmasının ve Türkiye'deki şeker rejimine istikrar getirilebilmesinin, ülkenin makro düzeydeki tarım ve sanayi politikaları ile sosyal ve ekonomik dengesi gözetilerek şeker üretiminin ülke ekonomisinin yararına düzenlenmesi ile sağlanabileceğinin yasa koyucu tarafından öngörüldüğü;

Öte yandan, Kanun'un genel gerekçesinde, ülkemizdeki şeker fabrikalarında hâlen binlerce işçi istihdam edildiği, binlerce çiftçi ailesinin geçimini pancar tarımı ile sağlamakta olduğu belirtildiğinden ve Kanun metninde de, bu amaç doğrultusunda nişasta kökenli şekerler için belirlenecek toplam (A) kotasının, ülke toplam (A) kotasının %10'unu geçemeyeceği kurala bağlandığından, idare tarafından kota tahsisinin Kanun'da öngörülen amaca uygun yapılması gerektiği;

Her ne kadar Kanun'un 3. maddesinde, nişasta kökenli şekerler için belirlenecek kotanın, ülke toplam (A) kotasının %10'unu geçemeyeceği, Bakanlar Kurulunun bu oranı, Kurumun görüşünü alarak %50'sine kadar artırmaya, %50'sine kadar eksiltmeye yetkili olduğu öngörülmüş ve Bakanlar Kuruluna tanınan bu takdir yetkisinin hangi hâllerde hangi ölçülerde kullanılacağı konusu Kanun'la açıkça düzenlenmemiş ise de, Bakanlar Kurulunun kota artırımına ilişkin kararlarının idarî yargı denetimine tâbi olması ve idarenin bu konudaki belirleme yetkisinin, Kanun'un amacı, getirdiği ilke ve prensipler ile, kamu yararı ve hizmet gerekleri yönünden değerlendirilmesinin gerekliliği dikkate alınarak Bakanlar Kurulu kararının yargısal denetiminin yapılacağı;

Adana Ticaret Borsası, Nişasta ve Glikoz Üreticileri Derneği, Adana Çiftçiler Birliğinin nişasta bazlı şeker kotasının artırılmasına ilişkin taleplerinin ilgili bakanlıklara ve Kurula iletildiği, Bakanlık tarafından, şeker üretimi ve kotalar hakkındaki bu taleplere ilişkin Şeker Kurumu görüşünün oluşturularak bildirilmesinin istenildiği, bu hususun 04/03/2015 tarihinde Kurul gündemine alınarak değerlendirildiği,

Kurul tarafından yapılan değerlendirmeler sonucunda, Kurul Başkanı tarafından nişasta bazlı şeker kotasının %34 oranında artırılması ve artırılan kota miktarının tamamının glukoza ayrılması gerektiği, Kurul Başkan Vekili tarafından nişasta bazlı şeker kotasının %34 oranında artırılması ve artırılan kota miktarının tamamının glukoza ayrılması gerektiği, bir Kurul üyesi tarafından nişasta bazlı şeker kotasının %25 oranında artırılması, Kurulun bir üyesi tarafından nişasta bazlı şeker kotasının %50 oranında artırılması, Kurulun bir üyesi tarafından nişasta bazlı şeker kotasında %30 oranında eksiltme yapılması,

Kurulun iki üyesi tarafından ise nişasta bazlı şeker kotasında artış yapılmaması gerektiğinin belirtildiği, başkan ve üyelerin konuya ilişkin şahsi görüşlerini içeren gerekçelerin Bakanlığa gönderildiği, Bakanlık tarafından bu hususun Bakanlar Kuruluna sunulduğu, Bakanlar Kurulu tarafından da 2014-2015 pazarlama yılında nişasta kökenli şekerler için Şeker Kurulu tarafından 250.000 ton olarak belirlenen kotanın %30 oranında arttırılmasına karar verilmesi üzerine bakılan davanın açıldığı;

4634 sayılı Kanun'la Bakanlar Kuruluna, belirlenen oranlar dâhilinde bir takdir yetkisi verildiği açık olmakla birlikte, bu takdir yetkisinin Kanun'un öngördüğü amaçlar ve belirlediği sınırlar doğrultusunda ve objektif kıstaslara dayanılarak kullanılması gerektiği.

Bakanlar Kurulunun kota artırımına ilişkin kararı alırken, Şeker Kurulunun görüşünün yanı sıra nişasta kökenli şeker ve pancar şekerinin stok verilerini, nişasta kökenli şeker ihtiyacını, kota artışının mevcut ülke şeker stoklarına yapacağı etkiyi, nişasta kökenli şekerin kullanıldığı sektörde meydana gelen ve kotaları etkileyecek değişiklikleri ortaya koyarak değerlendirmesi ve buna göre kota artırımına gidilip gidilmeyeceğine karar vermesi gerekirken hiçbir veriye dayanmadan sadece takdir yetkisinin mevcudiyetinden bahisle kota artırımına gitmesinin, Kanun'un amacına ve ilkelerine aykırı olduğu;

Bu itibarla, gerçekte bir şeker ihtiyacının bulunup bulunmadığı ya da şeker kotalarının artışının mevcut ülke şeker stoklarına yapacağı etkisinin göz önüne alındığı ortaya konmadan her yıl düzenli olarak nişasta kökenli şeker kotalarının artırılmasının, Şeker Kanunu'nun çıkarılış amacına aykırılık teşkil ettiği ve dava konusu işlemde hukuka uygunluk bulunmadığı gerekçesiyle dava konusu işlemlerin iptaline karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENLERİN İDDİALARI

Davalı idarelerden Cumhurbaşkanlığı tarafından; nişasta bazlı şeker kotalarının artırılıp eksiltilme yetkisinin Bakanlar Kuruluna ait olduğu ve Bakanlar Kurulunun bu yetkisini kullanması için Kanun'la belirlenmiş bir süre kısıtlaması bulunmadığı, yerindelik denetimi yapılarak karar verildiği; Tarım ve Orman Bakanlığı tarafından; nişasta bazlı şeker kotasının artırımına ilişkin Şeker Kurumu tarafından görüş oluşturulmadığı, Kurul kararının icrai nitelik taşımadığı, hasım mevkiinden çıkarılmaları gerektiği; Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı tarafından; hasım mevkiinden çıkarılmaları gerektiği, Bakanlar Kurulu tarafından ortaya konulan tercihin, tarım ve sanayi politikaları ile sosyal ve ekonomik gereklere uygunluğunu denetlemenin yerindelik denetimi kapsamına girdiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davacı tarafından, savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'IN DÜŞÜNCESİ : Temyiz istemlerinin reddi ile Daire kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, dosya tekemmül ettiğinden davalı idarelerden Tarım ve Orman Bakanlığının yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin gereği görüşüldü:

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan; "a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması, b) Hukuka aykırı karar verilmesi, c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür. Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçelerinde ileri sürülen iddialar kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.

KARŞI OY

X- 4634 sayılı Şeker Kanunu'nun 1. maddesinde, Kanun'un amacının; yurt içi talebin yurt içi üretimle karşılanmasına ve gerektiğinde ihracata yönelik olarak Türkiye'de şeker rejimini, şeker üretimindeki usul ve esaslar ile fiyatlandırma, pazarlama şart ve yöntemlerini düzenlemek olduğu belirtilmiş.

"Kotalar ve kotaların tespiti" başlıklı 3. maddesinde de, şeker üretimi ve arzında istikrarı sağlamak amacıyla pazarlanacak şeker miktarının, sakaroz kökenli ve diğer şekerler için ayrı ayrı olmak üzere şeker türlerine göre, gerektiğinde dönemsel olarak kotalar ile belirleneceği, nişasta kökenli şekerler için belirlenecek toplam (A) kotasının, ülke toplam (A) kotasının %10'unu geçemeyeceği, Bakanlar Kurulunun bu oranı, Şeker Kurumunun (Kurum) görüşünü alarak %50'sine kadar artırmaya, %50'sine kadar eksiltmeye yetkili olduğu kurala bağlanmıştır.

Aynı Kanun'un 9. maddesinde ise, (A) ve (B) kotalarının tespiti, iptal ve transferleri hakkında karar almak ve uygulamak Şeker Kurulunun görev ve yetkileri arasında sayılmıştır.

01/04/2002 tarih ve 24713 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Şeker Kotalarının Düzenlenmesine İlişkin Yönetmeliğin 4. maddesinde, Şeker Kurulunun, her yıl en geç 30 Haziran tarihine kadar, müteakip 5 pazarlama yılına ait ülke toplam (A) kotasını sakaroz kökenli ve diğer şekerler için ayrı ayrı ve gerektiğinde dönemsel olarak yurt içi talep verilerini değerlendirerek saptayacağı, nişasta kökenli şekerler için belirlenecek toplam (A) kotasının, ülke toplam (A) kotasının %10'unu geçemeyeceği, Bakanlar Kurulunun bu oranı, Kurum'un görüşünü alarak %50'sine kadar artırmaya, %50'sine kadar eksiltmeye yetkili olduğu kurala bağlanmıştır.

4634 sayılı Kanun'un 3. maddesinde, nişasta kökenli şekerler için belirlenecek toplam (A) kotasının, ülke toplam (A) kotasının %10'unu geçemeyeceği, Bakanlar Kurulunun bu oranı, Kurum'un görüşünü alarak %50'sine kadar artırmaya, %50'sine kadar eksiltmeye yetkili olduğu kurala bağlanmış, ancak Bakanlar Kuruluna tanınan bu takdir yetkisinin hangi hâllerde, hangi ölçülerde kullanılacağı konusu Kanun'la açıkça düzenlenmemiş, bu yetkinin kullanımı konusunda herhangi bir koşul da öngörülmemiştir.

Şeker Kurulu kararlarıyla, 2002 yılından başlayarak, Ülke toplam A kotasının belirlendiği ve Bakanlar Kurulu kararlarıyla da düzenli olarak nişasta kökenli şeker kotalarının artırıldığı, artırım oranının 2013/2014 pazarlama döneminde %25 oranında uygulandığı, tüm bu artırım kararlarının, 4634 sayılı Kanun'un amaçlarına uygun olarak sektörle ilgili hususlarda kararlar alıp uygulama konusunda yetkili kılınan Şeker Kurulunun görüşü alınarak ve nişasta kökenli şekerin son yıllardaki tüketimi göz önünde bulundurularak alındığı anlaşılmaktadır.

Şeker Kanunu'nda, nişasta kökenli şekerler için belirlenen kotanın artırılması konusunda Bakanlar Kuruluna tanınan yetkinin kullanımı, ülkedeki şeker rejiminde istikrar ve düzenin kurulması, ülkenin makro düzeydeki tarım ve sanayi politikaları ile sosyal ve ekonomik dengesinin gözetilerek şeker üretiminin ülke ekonomisinin yararına düzenlenmesini sağlamak amacına yönelik olduğundan, dayanak alınan maddi olguların nitelendirilmesi ve takdir hakkının kullanımında açık bir değerlendirme hatası olmadığı sürece, ülkenin tarım ve sanayi politikasında bir tercihi yansıtan böyle bir idari işlemin, yasaya uygun olarak tesis edildiğinin kabulü gerekmektedir.

Açıklanan nedenlerle, Bakanlar Kurulunca ortaya konulan bu tercihin tarım ve sanayi politikaları ile sosyal ve ekonomik gereklere uygunluğunun yerindelik alanına ilişkin olması ve 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesine göre idari yargı yerlerinin yerindelik denetimi yapamayacağı dikkate alındığında, temyiz istemlerinin kabulü ile Danıştay Onüçüncü Dairesinin temyize konu 15/10/2019 tarih ve E:2015/2910, K:2019/3076 sayılı kararının bozulması gerektiği oyuyla, karara katılmıyoruz.