Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu E.2020/910 K.2020/1699

Dava konusu istem: Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığınca uygulanan hayvancılık projeleri kapsamında desteklenen ve Tarım Reformu Genel Müdürlüğünün gözetiminde yapılan tarımsal amaçlı kooperatiflerin düzenlediği ihalelere katılmaktan yasaklanan davacı şirket hakkındaki yasaklama kararının, hayvanların sigorta primlerinin ödendiğinin ve adı geçen kooperatif ortaklarına karşı sigorta işlemlerinden kaynaklanan herhangi bir sorumluluğun bulunmadığının belgelendirilmesi hâlinde kaldırılacağına dair … tarih ve … sayılı Tarım Reformu Genel Müdürlüğü işleminin iptaline karar verilmesi istenilmiştir.

İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: … İdare Mahkemesinin … tarih ve E: … K: .. sayılı kararıyla;

Taahhüdünü sözleşmeye uygun olarak yerine getirmediği iddia edilen davacı şirketin, sadece sözleşmeyi imzaladığı kooperatifle ilgili açılacak ihalelere katılmaktan yasaklanması gerekirken, bunun Genel Müdürlük gözetiminde yapılan tüm ihaleleri kapsayacak şekilde genişletilmesinin herhangi bir yasal dayanağının bulunmadığı, davacı şirket tarafından yasaklılık durumunun bildirilmesi istemiyle yapılan başvuru üzerine, yasaklılık durumunun devam ettiği ve kooperatif ortaklarına karşı sigorta işlemlerinden kaynaklanan herhangi bir sorumluluğu bulunmadığının belgelendirilmesi durumunda yasaklılık hâlinin kaldırılacağı yönünde tesis edilen işlemde hukuka uygunluk görülmediği gerekçesiyle dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.

Daire kararının özeti: Danıştay Onüçüncü Dairesinin 16/02/2018 tarih ve E:2013/2225, K:2018/523 sayılı kararıyla;

4734 sayılı Kamu İhale Kanunu'nun "Kapsam" başlıklı 2. maddesi, işlem tarihinde yürürlükte bulunan haliyle Kamu İhale Genel Tebliği'nin Birinci Bölümünün "Kanun Kapsamında Yer Almayan Tüzel Kişilikler" başlıklı II. maddesinin H. fıkrasının 1. bendi, 1163 sayılı Kooperatifler Kanunu'nun 19. maddesinin beşinci fıkrası, 26/07/2001 tarih ve 24474 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Tarımsal Amaçlı Kooperatiflere Kullandırılacak Kredilere İlişkin Yönetmeliğin 1. maddesi ve Yurtiçi İhale Şartnamesi'nin "VII- Cezai Şartlar" başlığı altındaki 43. maddesinin 3. fıkrasına yer verilerek;

Aktarılan mevzuat düzenlemeleri bir arada değerlendirildiğinde; tarımsal amaçlı kooperatiflerin, Tarımsal Amaçlı Kooperatiflere Kullandırılacak Kredilere İlişkin Yönetmelik uyarınca, Bakanlık tarafından süt sığırcılığı, damızlık sığır yetiştiriciliği, damızlık koyun yetiştiriciliği, arıcılık ve seracılık konulu projeler ile programa alındığı ve kredi ile desteklendiği.

1163 sayılı Kooperatifler Kanunu'na göre kurulan özel hukuk tüzel kişilikleri niteliğindeki söz konusu kooperatiflerin, 4734 sayılı Kanun kapsamında sayılan idarelerden olmadığı gibi, kamu kaynaklarından kredi kullandırılmak suretiyle gerçekleştirilen teşvik uygulamalarında bir iştirak olarak da nitelendirilemeyeceği; dolayısıyla tarımsal amaçlı kooperatiflerin kamu kaynaklarından kredi kullandırılmak suretiyle desteklenen projeleri için gerekli olan alımların 4734 sayılı Kanun kapsamında bulunmadığı;

Tarımsal amaçlı kooperatiflerin desteklenmesi amacı ile canlı hayvan desteği verilmesinin öngörüldüğü ve bu konuda davalı idarenin kredi desteği sağlayarak çiftçilerin gebe damızlık hayvan edinmelerinin yolunun açıldığı, davalı idare tarafından her bir kooperatif için ayrı ayrı ihale açılarak uygun teklif veren firma ile sözleşme imzalandığı, ihale şartnamesinde ve taraflar arasında yapılan sözleşmede tarafların yükümlüklerinin düzenlendiği ve cezai şarta bağlanarak taraflarca imzalandığı,

sözleşmenin imzalanmasından sonra ortaya çıkacak sorunlardan kaynaklanan yükümlülüklerinin yerine getirilmemesi durumunda ihale üzerinde kalan şirketin yükümlülüklerini yerine getirene kadar Genel Müdürlük tarafından yapılacak olan diğer ihalelere katılmaktan yasaklanacağının kurala bağlandığı, bu düzenlemenin de çiftçileri korumaya yönelik idari bir tedbir ve sözleşme hükmü olduğu, imzalanan sözleşmede de bu hükme ilişkin ihtirazi bir kaydın bulunmadığı;

İdari yaptırımların idari ceza niteliğinde mi yoksa idari tedbir niteliğinde mi olduğunu ayırmak her zaman kolay olmasa da, Danıştay kararlarında, hizmetin düzgün işlemesini olumsuz etkileyebilecek ihlâlleri engelleyici ve durdurucu nitelik taşıyanların idari tedbir; idari tedbir boyutunu aşıp tedip etme ve cezalandırma boyutuna varan yaptırımların ise idari ceza olarak değerlendirildiği;

Davacı şirketin ihale sonucunda imzaladığı sözleşme hükümleri gereği teslim etmiş olduğu hayvanların bir kısmının gebe olmadığının tespit edildiği, gebe olmayan hayvanların teslim edildiği çiftçilerin zararlarının giderilmesi için davacı şirket ile görüşmeler ve yazışmaların yapıldığı,

zararların giderilmemesi üzerine sözleşme gereği davacı şirket tarafından primleri peşin ödenerek yaptırılması gereken hayvan hayat sigortalarının primlerinin ödenmemesi sebebi ile sigortalarının bulunmadığının tespit edilmesinin ardından, taraflarca imza altına alınan sözleşme hükmünün ceza maddesine dayalı olarak davacı şirketin yükümlülüklerini yerine getirene kadar ihalelere katılmaktan yasaklandığı, bu yasaklamanın tabii olarak, söz konusu kredilendirme işlemlerini sağlayan ve ihale süreçlerini gerçekleştirmek için süreci takip eden Genel Müdürlük gözetiminde yapılan tüm kooperatif ihalelerini kapsadığı;

Bu durumda, davacı şirketin sözleşme hükümlerine aykırı olarak gebe olmayan hayvan teslim ederek hak sahiplerini zarara uğrattığı ve teslim edilen hayvanların "hayvan hayat sigortasının" yapılmadığı hususunun tartışmasız olduğu, yasaklama işleminin, bir idari müeyyide olmayıp hizmetin düzgün işlemesini olumsuz etkileyebilecek ihlâlleri engelleyici ve durdurucu nitelik taşıyan, sözleşme hükümleri gereği davacının yükümlülüklerini yerine getirmesini sağlamaya ve hak sahibi olan çiftçilerin korunmasına yönelik bir idari tedbir niteliğinde olduğu,

söz konusu yükümlülüklerin davacı tarafından yerine getirildiğinin belgeleri ile ortaya konulması hâlinde, idarece verilen yasaklama işleminin sona ereceği dikkate alındığında, davacı şirketin başvurusu üzerine tesis edilen uyuşmazlığa konu işlemde hukuka aykırılık, dava konusu işlemin iptali yolundaki İdare Mahkemesi kararında ise hukukî isabet bulunmadığı sonucuna varılarak. İdare Mahkemesinin … tarih ve E:. K: … sayılı kararının bozulmasına karar verilmiştir.

İlk Derece Mahkemesi ısrar kararının özeti: … İdare Mahkemesinin … tarih ve E: …, K: … sayılı ısrar kararıyla; dava konusu işlemin, ilgili yasa hükümlerinde mevcut müeyyidelerin de ötesine geçilerek süresiz olarak tüm ihalelere katılmaktan yasaklama sonucunu doğurması nedeniyle hukuka ve mevzuata uyarlık bulunmadığı gerekçesi eklenmek suretiyle dava konusu işlemin iptali yolundaki ilk kararda ısrar edilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davalı idare tarafından, davacı şirketçe iptali talep edilmeyen bir idari işlemin iptaline karar verildiği, davanın süre aşımı nedeniyle reddi gerektiği, yasaklama işleminin hukuka ve mevzuata uygun olarak tesis edildiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davacı tarafından, İdare Mahkemesince verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'IN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile ... İdare Mahkemesinin ısrar kararının Daire kararı doğrultusunda bozulması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, dosya tekemmül ettiğinden davalı idarenin yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

MADDİ OLAY

Samsun ili, Vezirköprü ilçesi, S.S. …, … ve.

Köyleri Tarımsal Kalkınma Kooperatifi için açılan süt sığırı ihalesi uhdesinde kalan ve sözleşme imzalayan davacı şirket, taahhüdünü Sözleşme'de belirtilen sürelerde yerine getirmemesi üzerine, Sözleşme'nin 28. maddesi uygulanarak Tarım ve Köy İşleri Bakanlığı Teşkilatlanma ve Destekleme Genel Müdürlüğünün … tarih ve … sayılı işlemi ile taahhüdünü yerine getirdiğini belgelendirinceye kadar Teşkilatlanma ve Destekleme Genel Müdürlüğü gözetiminde yapılan ihalelere katılmaktan yasaklanmış;

davacı şirket tarafından yasaklılık durumu hakkında bilgi verilmesinin istenilmesi üzerine tesis edilen dava konusu işlemle, yasaklılık durumunun devam ettiğinin, kooperatif ortaklarına karşı sigorta işlemlerinden kaynaklanan herhangi bir sorumluluğunun bulunmadığının belgelendirilmesi durumunda yasaklılık hâlinin kaldırılacağının bildirilmesi üzerine, bahse konu işlemin iptaline karar verilmesi istemiyle temyizen incelenen dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT

4734 sayılı Kamu İhale Kanunu'nun "Kapsam" başlıklı 2. maddesinde, "Aşağıda belirtilen idarelerin kullanımında bulunan her türlü kaynaktan karşılanan mal veya hizmet alımları ile yapım işlerinin ihaleleri bu Kanun hükümlerine göre yürütülür: a) Genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri ile özel bütçeli idareler, il özel idareleri ve belediyeler ile bunlara bağlı;

döner sermayeli kuruluşlar, birlikler (meslekî kuruluş şeklinde faaliyet gösterenler ile bunların üst kuruluşları hariç), tüzel kişiler. b) Kamu iktisadi kuruluşları ile iktisadi devlet teşekküllerinden oluşan kamu iktisadi teşebbüsleri. c) Sosyal güvenlik kuruluşları, fonlar, özel kanunlarla kurulmuş ve kendilerine kamu görevi verilmiş tüzel kişiliğe sahip kuruluşlar (mesleki kuruluşlar ve vakıf yüksek öğretim kurumları hariç) ile bağımsız bütçeli kuruluşlar. d) (a), (b) ve (c) bentlerinde belirtilenlerin doğrudan veya dolaylı olarak birlikte ya da ayrı ayrı sermayesinin yarısından fazlasına sahip bulundukları her çeşit kuruluş, müessese,

birlik, işletme ve şirketler. (...)" hükmü;

İşlem tarihinde yürürlükte bulunan haliyle Kamu İhale Genel Tebliği'nin Birinci Bölümünün "Kanun Kapsamında Yer Almayan Tüzel Kişilikler" başlıklı II. maddesinin H. fıkrasının 1. bendinde de, "Tarımsal Amaçlı Kooperatiflerin kamu kaynaklarından kredi kullandırılmak suretiyle desteklenen projeleri için gerekli olan alımları 4734 sayılı Kanun kapsamında bulunmamaktadır." hükmü; 1163 sayılı Kooperatifler Kanunu'nun 19. maddesinin beşinci fıkrasında, "Tarımsal amaçlı kooperatiflerin yatırım faaliyetleri, ilgili bakanlıkça düzenlenen yönetmelik esasları dahilinde, bütçeden ayrılacak ödenekler yoluyla verilecek düşük faizli kredilerle desteklenir." hükmü;

26/07/2001 tarih ve 24474 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Tarımsal Amaçlı Kooperatiflere Kullandırılacak Kredilere İlişkin Yönetmeliğin 1. maddesinde.

"Bu Yönetmelik, tarımsal amaçlı kooperatiflerin kalkınma planları ilkelerine ve politikalarına uygun olarak, tarımsal üretimi ve istihdamı artırıcı, tarımsal ürünleri pazarlayıcı ve değerlendirici, ortaklarına uygun şartlarla girdi sağlayıcı, ortakların tarımsal üretim faaliyetlerini artırıcı yatırım projelerini ayni veya nakdi kredilerle destekleyip kooperatif faaliyetlerini yönlendirmek amacıyla hazırlanmıştır." düzenlemesi; anılan Yönetmeliğin 13. maddesinin birinci fıkrasının (c) bendinde.

"Genel Müdürlükçe gerekli görüldüğünde, sabit yatırımda yer alan inşai tesisler, makine, alet-ekipman, canlı demirbaş vesaire sağlanarak kooperatife ayni kredi verilir. İl Müdürlüklerince görevlendirilecek elemanlar, ihaleye verilen sabit yatırımların projesine göre uygulama durumunu kontrolle yetkilidirler. Genel Müdürlükçe hazırlanacak şartnameler ve diğer hususlar yapılacak ihalelerde esas alınacaktır." düzenlemesi;

Yurtiçi İhale Şartnamesi'nin "VII- Cezai Şartlar" başlığı altındaki 43. maddesinin 3. fıkrasında ise, "Hayvanların kooperatife teslim edilmesinden sonra ortaya çıkacak sorunlardan kaynaklanan yükümlülüklerini yerine getirmemesi durumunda yüklenici hakkında, Genel Müdürlükçe yükümlülüklerini yerine getirene kadar Genel Müdürlük gözetiminde yapılacak kooperatif ihalelerine katılmama cezası verilecektir." düzenlemesi yer almaktadır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Yukarıda aktarılan mevzuat düzenlemeleri birlikte değerlendirildiğinde; tarımsal amaçlı kooperatiflerin, Tarımsal Amaçlı Kooperatiflere Kullandırılacak Kredilere İlişkin Yönetmelik uyarınca, Bakanlık tarafından, süt sığırcılığı, damızlık sığır yetiştiriciliği, damızlık koyun yetiştiriciliği, arıcılık ve seracılık konulu projeler ile programa alındığı ve kredi ile desteklendiği ve 1163 sayılı Kooperatifler Kanunu'na göre kurulan özel hukuk tüzel kişilikleri niteliğindeki söz konusu kooperatiflerin kamu kaynaklarından kredi kullandırılmak suretiyle desteklenen projeleri için gerekli olan alımların, 4734 sayılı Kanun kapsamında olmadığı görülmektedir.

Ayrıca tarımsal amaçlı kooperatiflerin desteklenmesi amacı ile canlı hayvan desteği verilmesinin öngörüldüğü; bu konuda davalı idarenin kredi desteği sağlayarak çiftçilerin gebe damızlık hayvan edinmelerinin yolunun açıldığı, davalı idare tarafından her bir kooperatif için ayrı ayrı ihale açılarak uygun teklif veren firma ile sözleşme imzalandığı, ihale şartnamesinde ve taraflar arasında yapılan Sözlşeme'de tarafların yükümlüklerinin düzenlendiği ve cezai şarta bağlanarak taraflarca imzalandığı; anılan Sözleşme'nin 1. maddesinde, yüklenicinin taahhüdüne ait bütün hususlarda sözleşmeye bağlı ihale şartnamesine uymakla yükümlü kılındığı.

İhale Şartnamesi'nin 43. maddesinin 3. fıkrasında, hayvanların kooperatife teslim edilmesinden sonra ortaya çıkacak sorunlardan kaynaklanan yükümlülüklerin yerine getirilmemesi durumunda yüklenicinin, yükümlülüklerini yerine getirene kadar Genel Müdürlük gözetiminde yapılacak kooperatif ihalelerine katılmaktan yasaklanacağının kurala bağlandığı.

Sözleşme'nin 28. maddesinde ise, taahhüdünü sözleşme ve şartname hükümlerine uygun olarak yerine getirmeyen yüklenicinin daha sonra kooperatifle ilgili olarak açılacak ihalelere katılmaktan men edilmek üzere Tarım ve Köy İşleri Bakanlığına bildirileceği ve ihaleyi kazandığı halde yükümlülüğünü yerine getirmeyen yüklenicinin kooperatifin daha sonra yapacağı ihalelere kabul edilmeyeceği kuralının belirlendiği görülmektedir.

İdari yaptırımlardan "idari cezalar"da muhatabın cezalandırılması amacı, "idari tedbirler"de ise kamu hizmetinin aksamadan ve kamu düzeninin bozulmadan işleyişine devam etme amacı ağır basmakta olup, hizmetin düzgün işlemesini olumsuz etkileyebilecek ihlâlleri engelleyici ve durdurucu nitelik taşıyanlar "idari tedbir"; idari tedbir boyutunu aşıp tedip etme ve cezalandırma boyutuna varan yaptırımlar ise "idari ceza" olarak görülmektedir. Dava konusu işlemin dayanağı olan düzenlemenin ise çiftçileri korumaya yönelik idari bir tedbir niteliği taşıdığı anlaşılmaktadır.

Davacı şirketin teslim etmiş olduğu hayvanların bir kısmının gebe olmadığının tespit edildiği, gebe olmayan hayvanların teslim edildiği çiftçilerin zararlarının giderilmesi için davacı şirket ile görüşmeler ve yazışmalar yapıldığı, bahse konu zararların giderilmemesi ve davacı şirket tarafından primleri peşin ödenerek yaptırılması gereken hayvan hayat sigortalarının primlerinin ödenmemesi sebebi ile sigortalarının bulunmadığının tespit edilmesi üzerine, yukarıda değinilen Şartname ve Sözleşme hükümlerine dayalı olarak davacı şirketin yükümlülüklerini yerine getirene kadar ihalelere katılmaktan yasaklandığı,

Şartname ve Sözleşme'nin bahse konu cezai düzenlemeleri bir arada değerledirilerek, bu yasaklamanın kredilendirme işlemlerini sağlayan ve ihale süreçlerini gerçekleştirmek için süreci takip eden Genel Müdürlük gözetiminde yapılan tüm kooperatif ihalelerini kapsadığı görülmektedir.

Bu durumda; davacı şirket tarafından, sözleşme hükümlerine aykırı biçimde gebe olmayan hayvan teslim edilerek hak sahiplerinin zarara uğratıldığı ve teslim edilen hayvanların "hayvan hayat sigortasının" yaptırılmadığı hususlarının açık olduğu,

yasaklama işleminin, hizmetin düzgün işlemesini olumsuz etkileyebilecek ihlâlleri engelleyici ve durdurucu nitelik taşıyan, Şartname ve Sözleşme hükümleri gereği davacının yükümlülüklerini yerine getirmesini sağlamaya ve hak sahibi olan çiftçilerin korunmasına yönelik bir idari tedbir niteliğinde olduğu ve söz konusu yükümlülüklerin davacı tarafından yerine getirildiğinin belgeleri ile ortaya konulması hâlinde, idarece verilen yasaklama işleminin sona ereceği dikkate alındığında, dava konusu işlemde hukuka aykırılık, dava konusu işlemin iptali yolundaki İdare Mahkemesi ısrar kararında hukuki isabet bulunmamaktadır.