Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu E.2021/1098 K.2022/282

... 4-... VEKİLİ : Av. ...

KARŞI TARAF (DAVALI) : ...

VEKİLİ

Hukuk Müşaviri ...

İSTEMİN KONUSU

Danıştay Onuncu Dairesinin 15/10/2020 tarih ve E:2017/307, K:2020/3840 sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ

Dava konusu istem: 24/05/2016 tarih ve 29721 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Türk Silahlı Kuvvetleri, Milli İstihbarat Teşkilatı ve Emniyet Genel Müdürlüğü Taşınır Mal Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 1. maddesiyle ana Yönetmeliğin 10. maddesinin 3. fıkrasına eklenen (g) bendinin ve 10. maddesinin değiştirilen 4. fıkrasının iptali istenilmiştir.

Daire kararının özeti: Danıştay Onuncu Dairesinin 15/10/2020 tarih ve E:2017/307, K:2020/3840 sayılı kararıyla,

Davalı idarenin husumete yönelik itirazı yerinde görülmemiş,

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu'nun dava konusu işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte olan haliyle "Taşınır ve taşınmaz işlemleri" başlıklı 44. maddesi, 2937 sayılı Devlet İstihbarat Hizmetleri ve Milli İstihbarat Teşkilatı Kanunu'nun dava konusu işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte olan haliyle "Milli İstihbarat Teşkilatının görevleri" başlıklı 4. maddesinde yer alan hükümlere yer verilerek,

Türk Silahlı Kuvvetleri, Milli İstihbarat Teşkilatı ve Emniyet Genel Müdürlüğü Taşınır Mal Yönetmeliği'nin 1. maddesinde, Yönetmeliğin amacının; kaynağına ve edinme yöntemine bakılmaksızın Türk Silahlı Kuvvetleri (Jandarma Genel Komutanlığı ve Sahil Güvenlik Komutanlığı dahil), Millî İstihbarat Teşkilatı ve Emniyet Genel Müdürlüğü elinde bulunan taşınır malların kaydı, kayıtlardan çıkarılması, bunların yönetim ve iç denetimine ilişkin usul ve esaslar ile görev, yetki ve sorumlulukların belirlenmesi işlemlerini düzenlemek olduğunun belirtildiği.

2. maddesinde, Yönetmeliğin, Türk Silahlı Kuvvetleri (Jandarma Genel Komutanlığı ve Sahil Güvenlik Komutanlığı dahil), Millî İstihbarat Teşkilatı ve Emniyet Genel Müdürlüğünü ve bunların elinde bulunan taşınır malları kapsadığı hükmünün, 3. maddesinde ise, Yönetmeliğin 10/12/2003 tarih ve 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu'nun 44. maddesine dayanılarak hazırlandığı hükmünün bulunduğu;

Yönetmeliğin "Giriş ve çıkış kayıt işlemleri esasları" başlıklı 10. maddesinin 3. fıkrasında, taşınır mal işlem belgesi düzenlenmeyecek taşınır malların belirlendiği, aynı fıkranın (g) bendinde, "1/11/1983 tarihli ve 2937 sayılı Devlet İstihbarat Hizmetleri ve Milli İstihbarat Teşkilatı Kanununda yer alan görevlerin ifası amacıyla, satın alma yoluyla temin edilen ve üst yönetici tarafından kayda alınmaması uygun görülen taşınır mallar." hükmü ve aynı maddenin 4. fıkrasında ise, "Üçüncü fıkrada belirtilen taşınır mallardan, (g) bendinde belirtilen taşınır mallar hariç olmak üzere, ihtiyaç duyulduğunda kullanılmak üzere satın alınarak depolanan ya da arşivlenenler ile süreli yayınlardan ciltletilenler için taşınır mal işlem belgesi düzenlenmesi zorunludur." hükmünün bulunduğu;

Yönetmeliğin "Kamu idarelerince yapılabilecek düzenlemeler" başlıklı 37. maddesinde ise kamu idarelerinin 10. madde gereğince taşınır mal işlem belgesi düzenlenmeyeceği belirtilen taşınır malların ayrıca tutulan kayıtlarda izlenmesine esas olmak üzere düzenlenen belgeler ile 27. madde gereğince geçici olarak tahsis edilen veya alınan taşınır malların takibine ilişkin kayıt ve işlemlerde düzenlenen belgeleri ve bu taşınır malların denetimlerinin ne şekilde yapılacağını belirlemeye ve görevi gereğince özellik arz eden diğer uygulamalarını daha ayrıntılı ve açıklayıcı bir şekilde düzenlemeye yetkili olduklarının belirtildiği;

Uyuşmazlığın; Yönetmeliğin davaya konu edilen kısımlarının bir bütün halinde incelenmesinden, 2937 sayılı Kanun'da yer alan görevlerin ifası amacıyla, satın alma yoluyla temin edilen ve üst yönetici tarafından kayda alınmaması uygun görülen taşınır mallar hakkında, taşınır mal işlem belgesi düzenlenmeyeceğinin hüküm altına alınmasından ve davacılar tarafından da, yürütmenin tüm eylem ve işlemlerinin yasama ve yargı denetimine tabi olması gerekirken anılan düzenlemeler ile denetim mekanizmalarının işlevsiz hale getirilmiş olduğunun ileri sürülmesinden kaynaklandığının anlaşıldığı;

İdarenin düzenleyici idari işlem tesis etme yetkisinin "Yasama yetkisinin devredilmezliği" ilkesinin bir sonucu olarak ikincil nitelikte bir kural koyma yetkisi olduğu göz önüne alındığında; söz konusu yetkinin kanunların çizdiği çerçeve içinde kalması ve kanunlara uygun olarak kullanmasının zorunlu olduğu;

İstihbarata yönelik faaliyet yürüten idarelerin görevlerini yerine getirirken gizli çalışma usul, prensip ve tekniklerini kullanma yetkisine sahip olmalarının, yerine getirilen hizmetin özelliği nedeniyle gerekli olduğu, taşınır mal işlem belgesi tanzim edilmemesine imkan veren bir düzenlemeyle amaçlananın, devlet güvenliğine yönelik tedbirler bağlamında icra olunan taşınır mal alımlarının dış unsurların istihbarata karşı faaliyetlerine karşı korunmasının ve idareler bünyesindeki çalışmalarda uygulanan kompartımasyon ilkesinin gereği olduğunun görüldüğü;

Bu haliyle, istihbarat hizmetlerinin doğası gereği 2937 sayılı Kanun'da belirtilen hizmetleri sunan idarelerce gizli faaliyetler yürütülebileceği ve anılan hizmetlerin gerekleriyle bağdaşmayacak şekilde aleni bir faaliyet yürütülmesinin ülkenin ve devletin bölünmez bütünlüğü ve bağımsızlığı açısından tehlikeli durumlar oluşturabileceği ve bunun da kamu düzeni ve milli güvenliğin tesisi yönünden ciddi risklerin oluşmasına sebebiyet verebileceği değerlendirildiğinde, hizmet gerekleri ve kamu yararı uyarınca üst hukuk normlarına da uygun olacak şekilde anılan nitelikte düzenlenmelerin yapılabileceğinin açık olduğu;

Uyuşmazlıkta da, dava konusu Yönetmeliğin iptali istenilen kısımlarında, hizmetinin gereği olarak gizli faaliyet yürütmesi gereken idarelerin, birtakım taşınır mal alımlarında taşınır işlem belgesi düzenlenmeyeceğinin belirlendiği, anılan düzenlemelerin hizmet gerekleri ve kamu yararı uyarınca, dayanak 5018 sayılı Kanun'un ilgili maddesinin vermiş olduğu yetki ile usulüne uygun olarak ve üst hukuk normlarına aykırı olmayacak şekilde tesis edildiği sonucuna varıldığı;

Öte yandan, Yönetmeliğin 37. maddesi hükmü gereğince taşınır mal işlem belgesi düzenlenmeyeceği belirtilen malların da idarelerce ayrıca tutulan kayıtlarda izlenmesinin zorunlu olduğu ve bu nedenle, herhangi bir taşınırın kayıt dışı kullanımı, nakli, devri gibi işlemlere tabi tutulmasının mümkün olmadığı görüldüğünden, davacılar tarafından iptali istenilen düzenlemelerin denetim mekanizmalarından kaçılmak için tesis edildiğine yönelik iddiaların ise yerinde olmadığının anlaşıldığı;

Bu nedenle, dava konusu edilen düzenlemeler ile istihbarat faaliyeti yürüten idarelerin görevlerini yerine getirirken dış unsurlara karşı gizlilik içinde çalışabilmesinin amaçlandığı, taşınır işlem belgesi düzenlenmeyecek taşınır malların ise aynı Yönetmeliğin 37. maddesi uyarınca idareler bünyesinde ayrıca ve gizlilikle tutulan kayıtlarda izleneceği görüldüğünden; iptali istenilen düzenlemelerin herhangi bir kayıtsızlığa yol açmayacağı, kamu yararı ve yürütülen hizmetin niteliği ve gizliliği bakımından hizmet gerekleri ile üst hukuk normuna aykırılık olmayacak şekilde tesis edildiği açık olup, Türk Silahlı Kuvvetleri, Milli İstihbarat Teşkilatı ve Emniyet Genel Müdürlüğü Taşınır Mal Yönetmeliği'nin dava konusu edilen kısımlarında hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle,

davanın reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENLERİN İDDİALARI

Davacılar tarafından, dava konusu Yönetmelik, 5018 sayılı Kanun'un ilgili maddesinin vermiş olduğu yetki ile hazırlanmış ise de, Daire kararında usulüne uygun olarak ve üst hukuk normlarına aykırı olmayacak şekilde tesis edildiği yolunda yapılan tespit ve kabulün doğru olmadığı; hukukumuzda geçerli üst normun, idarenin bütün iş ve işlemlerinin idari ve yargısal denetime tabi olması esasının olduğu; bu denetimin ortadan kaldırılmasına yol açabilecek bir düzenlemenin üst hukuk normlarına aykırı olmadığının iddia ve kabul edilemeyeceği; her ne kadar kararda;

taşınır mal işlem belgesi düzenlenmeyeceği belirtilen malların da idarelerce ayrıca tutulan kayıtlarda izlenmesinin zorunlu olduğu ve bu nedenle herhangi bir taşınırın kayıt dışı kullanımı, nakli, devri gibi işlemlere tabi tutulmasının mümkün olmadığı hususu da davanın reddine gerekçe olarak sunulmuş ise de.

Yönetmeliğin 37. maddesinin başlığının “Kamu İdarelerince yapılabilecek düzenlemeler” olduğundan, Yönetmeliğin 37. maddesine göre yapılabilecek düzenlemeler zorunlu olmayıp, bu hususta kamu idarelerine denetimden ve zorunluluktan uzak bir inisiyatif verildiği; dava konusu düzenlemenin, idarenin iş ve eylemlerini denetim mekanizmalarından kaçırmak için tesis edildiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davalı idare tarafından, istemlerin reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...DÜŞÜNCESİ

Dava konusu Yönetmeliğin dayanağı olan 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu'nun 44. maddesinin 2. fıkrasında, belirtilen idarelerin taşınırlarının kayda alınması ile bunların yönetim ve iç denetimine ilişkin usûl ve esasların, Bakanlar Kurulunca yürürlüğe konulacak yönetmelikle belirleneceği ifade edilmiş olmasına rağmen dava konusu Yönetmelik hükmü ile taşınır mal işlem belgesi düzenlenmeyecek yani kayda alınmayacak taşınır malların belirlenmesinin, taşınır malların kayda alınmasının usul ve esaslarını belirleme konusunda verilen yetki kapsamında bulunduğunun kabulüne olanak bulunmayıp,

üst normu aşar şekilde tesis edilen Yönetmelik hükmünde hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna varıldığından, davacıların temyiz istemlerinin kabulü ile ile Daire kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan; "a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması, b) Hukuka aykırı karar verilmesi, c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür. Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.

KARŞI OY

X- 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu'nun dava konusu işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte olan haliyle "Taşınır ve taşınmaz işlemleri" başlıklı 44. maddesinin 2. fıkrasında, "Türk Silahlı Kuvvetleri, Jandarma Genel Komutanlığı, Sahil Güvenlik Komutanlığı ile Millî İstihbarat Teşkilatı ve Emniyet Genel Müdürlüğünün taşınırlarının kayda alınması ile bunların yönetim ve iç denetimine ilişkin usûl ve esaslar Millî Savunma, İçişleri ve Maliye bakanlıklarınca birlikte hazırlanarak Bakanlar Kurulunca yürürlüğe konulacak yönetmelikle belirlenir." hükmü yer almaktadır.

Anılan Kanun hükmüne dayalı olarak çıkarılan "Türk Silahlı Kuvvetleri, Milli İstihbarat Teşkilatı ve Emniyet Genel Müdürlüğü Taşınır Mal Yönetmeliği"nin "Giriş ve çıkış kayıt işlemleri esasları" başlıklı 10. maddesinin 3. fıkrasında, taşınır mal işlem belgesi düzenlenmeyecek taşınır mallar belirlenmiş;

aynı fıkranın (g) bendinde, "1/11/1983 tarihli ve 2937 sayılı Devlet İstihbarat Hizmetleri ve Milli İstihbarat Teşkilatı Kanununda yer alan görevlerin ifası amacıyla, satın alma yoluyla temin edilen ve üst yönetici tarafından kayda alınmaması uygun görülen taşınır mallar." hükmü ve aynı maddenin 4. fıkrasında ise, "Üçüncü fıkrada belirtilen taşınır mallardan, (g) bendinde belirtilen taşınır mallar hariç olmak üzere, ihtiyaç duyulduğunda kullanılmak üzere satın alınarak depolanan ya da arşivlenenler ile süreli yayınlardan ciltletilenler için taşınır mal işlem belgesi düzenlenmesi zorunludur." hükmü düzenlenmiştir.

Normlar hiyerarşisine göre kanundan sonra gelen tüzük, yönetmelik, genelge, tebliğ, talimat gibi düzenlemelerin ancak kanunda verilmiş olan hakkın kullanılmasının açıklanması ile ilgili olacağı, bu metinlerde kanun ile verilmiş olan hakkı genişletici veya daraltıcı mahiyette hükümlere yer verilemeyeceği hukukun genel ilkelerindendir.

İdarenin düzenleyici idari işlem tesis etme yetkisinin "Yasama yetkisinin devredilmezliği" ilkesinin bir sonucu olarak ikincil nitelikte bir kural koyma yetkisi olduğu göz önüne alındığında; söz konusu yetkinin kanunların çizdiği çerçeve içinde kalması ve kanunlara uygun olarak kullanması zorunludur.

Uyuşmazlığın; Yönetmeliğin davaya konu edilen kısımlarının bir bütün halinde incelenmesinden, 2937 sayılı Devlet İstihbarat Hizmetleri ve Milli İstihbarat Teşkilatı Kanunu'nda yer alan görevlerin ifası amacıyla, satın alma yoluyla temin edilen ve üst yönetici tarafından kayda alınmaması uygun görülen taşınır mallar hakkında, taşınır mal işlem belgesi düzenlenmeyeceğinin hüküm altına alınmasından kaynaklandığı anlaşılmaktadır.

Yönetmeliğin dayanağı Kanun hükmünde sayılan idarelerin taşınırlarının kayda alınması ile bunların yönetim ve iç denetimine ilişkin usûl ve esasları belirlenmesi konusunda yetki verilmiş olmakla birlikte, Kanunda taşınırların kayda alınması hususunda istisna getirilebileceği yolunda bir hüküm bulunmamaktadır. Dolayısıyla, dava konusu Yönetmelik hükmü ile taşınır mal işlem belgesi düzenlenmeyecek, yani kayda alınmayacak taşınır malların belirlenmesinin, taşınır malların kayda alınmasının usul ve esaslarını belirleme konusunda verilen yetki kapsamında bulunduğunun kabulüne olanak yoktur.

Bu durumda, dayanağı Kanun hükmü ile verilen yetki sınırlarını aşar nitelikte getirilen düzenlemenin üst norma aykırı olduğu sonucuna varıldığından, Daire kararının bozulması gerektiği oyuyla, karara katılmıyorum.