Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu E.2021/1432 K.2022/469

Dava konusu istem: 23/12/2017 tarih ve 30279 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Tahsilat Genel Tebliği Seri: A Sıra No:1'de Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğ'in (Seri:A Sıra No:9) 2. ve 3. maddesinin iptali ile 7061 sayılı Bazı Vergi Kanunları ile Diğer Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun'un 7. maddesinin iptali istemiyle Anayasa Mahkemesine başvurulması istenilmiştir.

Daire kararının özeti: Danıştay Onuncu Dairesinin 26/11/2020 tarih ve E:2018/686, K:2020/5475 sayılı kararıyla;

Davacının Anayasa'ya aykırılık iddiası ciddi görülmeyerek;

Dava konusu Tebliğ'in 2. maddesi yönünden :

7061 sayılı Bazı Vergi Kanunları ile Diğer Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun'un 7. maddesi ile 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun'un 22/A maddesinin değiştirildiği ve anılan Kanun'un Genel Gerekçe'sinde; vergi borcu bulunmama şartı aranılacak ödemelerin kapsamının genişletilmesi ve ödemelerden vergi borçlarının resen kesilebilmesi, vergi dairelerince yapılacak iadelerin prim borçlarına, Sosyal Güvenlik Kurumu tarafından yapılacak prim iadelerinin vergi borçlarına resen mahsup edilmesinin amaçlandığı belirtilerek;

Dava konusu Tebliğ'in 2. maddesinde, 6183 sayılı Kanun'un 22/A maddesi hükmü ile bazı ödeme ve işlemler sırasında Maliye Bakanlığına bağlı tahsil dairelerine vadesi geçmiş borcun bulunmadığına ilişkin belge aranılması zorunluluğu getirmeye Maliye Bakanının yetkili kılındığı belirtildikten sonra, ödeme yapılacak hak sahiplerinin, Bakanlığa bağlı tahsil dairelerine vadesi geçmiş borçlarının bulunmadığına ilişkin vadesi geçmiş borç durumunu gösterir belge aranılması zorunluluğu getirilen ödemelere yer verildiği;

Türkiye Cumhuriyeti idari teşkilat yapısı içinde yer alan Bakanlıklar ile diğer kamu kurum ve kuruluşlarının, görev alanlarına ilişkin olarak tüzük ve yönetmelik dışında, yönerge, tebliğ, genelge talimat gibi çeşitli adlar altında da düzenleme yapabildikleri, ancak bu düzenlemeler arasında uyulması gereken normlar hiyerarşisi kuramına göre hukuk düzeninin, farklı kademede yer alan Anayasa, kanun, tüzük, yönetmelik ve diğer düzenleyici işlemlerden oluşan birçok normu içerdiği ve her normun geçerliliğini bir üst basamakta yer alan normdan aldığı, bu nitelikleri gereği, düzenleyici işlemlerin dayandıkları üst hukuk normlarına uygun hükümler ihtiva etmeleri gerektiği;

Normlar hiyerarşisine göre kanundan sonra gelen tüzük, yönetmelik, genelge, tebliğ, talimat gibi düzenlemelerin ancak kanunda verilmiş olan hakkın kullanılmasının açıklanması ile ilgili olacağı, bu metinlerde kanun ile verilmiş olan hakkı genişletici veya daraltıcı mahiyette hükümlere yer verilemeyeceği;

İdarenin düzenleyici idari işlem tesis etme yetkisinin yasama yetkisinin devredilmezliği ilkesinin bir sonucu olarak ikincil nitelikte bir kural koyma yetkisi olduğu göz önüne alındığında; söz konusu yetkinin kanunların çizdiği çerçeve içinde kalması ve kanunlara uygun olarak kullanmasının zorunlu olduğu;

Uyuşmazlıkta, 6183 sayılı Kanun'un 22/A maddesi incelendiğinde, dava konusu Tebliğ'in 2. maddesinin ikinci kısmının (a) bendinde yer alan "Mahkeme ilamları veya icra emirleri"ne ilişkin ibarenin, 6183 sayılı Kanun'un 22/A maddesiyle Maliye Bakanlığına verilen yetki kapsamında yer almadığı, bu hususta davalı idare tarafından yetki sınırları aşılmak suretiyle düzenleme yapıldığı anlaşıldığından, yapılan düzenlemenin bu kısmında hukuka uyarlık, dava konusu 2. maddesinin diğer kısımlarında ise hukuka aykırılık bulunmadığı;

Tebliğ'in 3. maddesi yönünden;

7061 sayılı Kanun'un 87. maddesi ile 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu'nun 88. maddesine eklenen 16. fıkra belirtilerek; davalı idareye verilen yetkiye istinaden yapılan düzenlemede hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle;

Dava konusu Tebliğ'in;

-"V.Amme Alacağı Ödenmeden Yapılmayacak İşlemler İle İşlem Yapanların Sorumlulukları" başlıklı Birinci Kısmının İkinci Bölümünün "Zorunluluk Getirilen Ödeme ve İşlemler" başlıklı 2. kısmının (a) bendinde yer alan "Mahkeme ilamları veya icra emirleri" ibaresinin iptaline,

-Diğer kısımlar yönünden ise davanın reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davalı idare tarafından, 6183 sayılı Kanun'un 22/A maddesinde vadesi geçmiş borç bulunmadığını gösteren belgelerin sunulması gereken ödeme ve işlemleri ayrı ayrı belirleme yetkisinin bulunduğu, bu yetki uyarınca ödemelerin sayma suretiyle belirlendiği, cari harcamalar arasında yer alan mahkeme harç ve giderlerinin de hükmün lafzında geçen 'her türlü ödeme' kapsamında yer aldığı, kanun yapma tekniği açısından belge zorunluluğu aranılacak ödemelerin kanunda tek tek sayılmasının elverişli olmadığı, davalı idarece kanunda verilen yetki kullanılarak düzenleme yapıldığı, yetki aşımı bulunmadığı, temyize konu kararın iptale ilişkin kısmında hukuki isabet bulunmadığı ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davacı tarafından, savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'UN DÜŞÜNCESİ

Temyiz isteminin reddi ile Daire kararının temyize konu kısmının onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, dosya tekemmül ettiğinden yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin gereği görüşüldü:

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan; "a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması, b) Hukuka aykırı karar verilmesi, c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür. Temyizen incelenen kararın iptale ilişkin kısmı, usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar kararın bu kısmının bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.

KARŞI OY

X- Dava, 23/12/2017 tarih ve 30279 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Tahsilat Genel Tebliği Seri: A No:1'de Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğ (Seri: A Sıra No:9)'in 2. ve 3. maddelerinin iptali istemiyle açılmıştır.

05/12/2017 tarih ve 30261 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 7061 sayılı "Bazı Vergi Kanunları ile Diğer Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun"un 7. maddesi ile değişen 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun'un "Amme alacağı ödenmeden yapılmayacak işlemler ile işlem yapanların sorumlulukları" başlıklı 22/A maddesinde;

"Maliye Bakanı, aşağıdaki ödeme ve işlemlerde, Maliye Bakanlığına bağlı tahsil dairelerine vadesi geçmiş borcun bulunmadığına ilişkin belge aranılması ve yapılacak ödemelerden istihkak sahiplerinin amme borçlarının kesilerek ilgili tahsil dairesine aktarılması zorunluluğu ile kesintilere asgari tutar ve oran getirmeye, kapsama girecek amme alacaklarını tür, tutar, ödeme ve işlemler itibarıyla topluca veya ayrı ayrı tespit etmeye, zorunluluk getirilen ödeme ve işlemlerde hangi hallerde bu zorunluluğun aranılmayacağını ve uygulamaya ilişkin usul ve esasları belirlemeye yetkilidir.

1. 10/12/2003 tarihli ve 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanununa tabi kamu idareleri ile bu idarelere bağlı döner sermaye işletmelerinin yapacağı her türlü ödemelerde,

2. 4/1/2002 tarihli ve 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu kapsamına giren kurumlar ile kamu tüzel kişiliğini haiz kurum ve kuruluşların (meslekî kuruluşlar ve vakıf yüksek öğretim kurumları hariç) mal veya hizmet alımları ile yapım işleri nedeniyle hak sahiplerine yapacakları ödemelerde,

3. Kanun, kararname ve diğer mevzuatla nakdi olarak sağlanan Devlet yardımları, teşvikler ve destekler nedeniyle yapılacak ödemelerde,

4. 2/7/1964 tarihli ve 492 sayılı Harçlar Kanununa ekli tarifelerde yer alan ticaret sicil harçlarından kayıt ve tescil harçları, noter harçlarından senet, mukavelename ve kâğıtlardan alınan harçlar, tapu ve kadastro harçlarından tapu işlemlerine ilişkin alınan harçlar, gemi ve liman harçları ile (8) sayılı tarifeye konu harçlar (diploma harçları hariç) ve trafik harçlarına mevzu işlemlerde,

5. 26/5/1981 tarihli ve 2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanununda yer alan bina inşaat harcı ve yapı kullanma izin harcına mevzu işlemlerde.

Bu madde kapsamında zorunluluk getirilen ödemelere ilişkin olarak işçi ücreti alacakları hariç olmak üzere, yapılacak her türlü devir, temlik ve el değiştirme, Maliye Bakanlığına bağlı tahsil dairelerine vadesi geçmiş borcu karşılayacak kısım ayrıldıktan sonra kalan kısım üzerinde hüküm ifade eder. Şu kadar ki bu hükmün uygulanmasında diğer kamu idarelerinin alacaklarına karşılık kesinti yapılması gereken hallerde kesinti tutarı garameten taksim olunur.

Takibata selahiyetli tahsil dairesince, bu madde kapsamında getirilen zorunluluğa rağmen borcun olmadığına dair belgeyi aramaksızın ödeme yapanlara ve işlem tesis eden kurum ve kuruluşlara dört bin Türk lirası idari para cezası verilir. İdari para cezası, ilgilisine tebliğ tarihinden itibaren bir ay içinde ödenir. İdari para cezasına karşı tebliğ tarihini takip eden otuz gün içinde idare mahkemesinde dava açılabilir." hükmüne yer verilmiştir.

7061 sayılı Kanun'un gerekçesinde ise 6183 sayılı Kanun'a 2008 yılında eklenen 22/A maddesi ile kamu alacaklarının tahsilatını hızlandırmak amacıyla bazı ödeme ve işlemler sırasında Maliye Bakanlığına bağlı tahsil dairelerine vadesi geçmiş borcun bulunmadığına ilişkin belge arama zorunluğu getirilmesine ilişkin düzenleme yapıldığı belirtilmiştir.

"Tahsilat Genel Tebliği Seri A Sıra No:1'de Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğ"in (Seri A Sıra No:9) dava konusu 2. maddesi ile Tebliğ'in Birinci Kısım, İkinci Bölümünün “V. Amme Alacağı Ödenmeden Yapılmayacak İşlemler ile İşlem Yapanların Sorumlulukları” başlıklı maddesinde 6183 sayılı Kanun'un 22/A maddesi ile madde metninde sayılan ödeme ve işlemler sırasında Maliye Bakanlığına bağlı tahsil dairelerine vadesi geçmiş borcun bulunmadığına ilişkin belge aranılması zorunluluğu getirmeye Maliye Bakanı'nın yetkili kılındığı belirtilmiş; 2. maddesinde ise "Zorunluluk Getirilen Ödeme ve İşlemler" sayılmıştır:

"Maddenin Maliye Bakanına verdiği yetkiye istinaden;

a) 1/1/2018 tarihinden itibaren uygulanmak üzere,

i) 5018 sayılı Kanuna tabi kamu idareleri ile bu idarelere bağlı döner sermaye işletmelerinin, kaynağına bakılmaksızın hak sahiplerine 2.000,- liranın üzerinde;

- Bu Tebliğ ekinde yer alan liste (EK-11),

- (EK-11)’de sayılanlar dışında kalan ancak 4734 sayılı Kamu İhale Kanuna göre mal ve hizmet alımları ile yapım işleri (istisnalar dahil),

- Mahkeme ilamları veya icra emirleri,

- 26/12/1931 tarihli ve 1905 sayılı Menkul ve Gayri Menkul Emval ile Bunların İntifa Haklarının ve Daimi Vergilerin Mektumlarını Haber Verenlere Verilecek İkramiyelere Dair Kanun,

- 29/6/2001 tarihli ve 4708 sayılı Yapı Denetimi Hakkında Kanun,

kapsamında yapacakları ödemeler sırasında hak sahiplerinin,

....

Bakanlığımıza bağlı tahsil dairelerine vadesi geçmiş borçlarının bulunmadığına ilişkin vadesi geçmiş borç durumunu gösterir belge aranılması zorunluluğu getirilmiştir."

Yukarıda aktarılan mevzuat birlikte değerlendirildiğinde.

6183 sayılı Kanun'un 22/A maddesinin 1. fıkrasında açıkça davalı Maliye Bakanlığına "5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanununa tabi kamu idareleri ile bu idarelere bağlı döner sermaye işletmelerinin yapacağı her türlü ödemelerde" Maliye Bakanlığına bağlı tahsil dairelerine vadesi geçmiş borcun bulunmadığına ilişkin belge aranılması zorunluluğu getirilmesi konusunda yetki verildiği, ayrıca kanun koyucu tarafından davalı idarenin bu kapsama girecek amme alacaklarını tür, tutar, ödeme ve işlemler itibarıyla topluca veya ayrı ayrı tespit etmekle de yetkili kılındığı,

kanun koyucunun kamu alacağınının tahsilatını hızlandırmak amacıyla bir anlamda amme alacaklısı idare ile borçlu arasında mahsuplaşma usulü getirildiği görülmektedir.

Bu haliyle, 6183 sayılı Kanun'da, vadesi geçmiş borcun bulunmadığına ilişkin belgenin aranacağı ödeme ve işlemlerin tek tek sayılması kanun yapma tekniği açısından her zaman elverişli ve mümkün olmadığı gibi davalı idareye de açıkça bu ödemelerin türlerini belirleme yetkisinin verildiği görülmekle Kanun'da verilen yetki kapsamında idarece alt düzenleyici işlemler ile ödemelerin türlerinin açıklanabileceği sonucuna varılmaktadır.

Öte yandan; 6183 sayılı Kanun'un 22/A maddesinin 1. fıkrasında; yapılacak her türlü ödemelerde; vadesi geçmiş borcun bulunmadığına ilişkin belge aranılması zorunluluğunun getirilmesi konusunda yetki verilen konuların ilk üçünün ödemelerle (1., 2. ve 3. bentler) ikisinin ise işlemlerle (4. ve 5. bentler) ilgili olduğu; Tahsilat Genel Tebliği Seri A Sıra No:1'de Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğ'de öngörülen; "Mahkeme kararları veya icra emirleri" düzenlemesinin; fıkranın 2. ve 3. bentleri yönünden de öngörülebilecek nitelikte olmasına karşın davalı idarece kanunla verilen yetki çerçevesinde takdiren 1. bent yönünden öngörüldüğü görülmektedir.

Bu durumda dava konusu Tebliğ'in 2. maddesinin (a) bendinde 6183 sayılı Kanun'un 22/A maddesinde davalı idareye verilen yetki uyarınca "mahkeme ilamları ve icra emirleri" ne yer verildiği görüldüğünden, Tebliğ'in kamu alacaklarının tahsilatını hızlandırmak amacıyla düzenlenen bu kısmında da hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmaktadır.

Açıklanan nedenlerle, Danıştay Onuncu Dairesince verilen kararın, Tebliğ'in "Zorunluluk Getirilen Ödeme ve İşlemler" başlıklı 2. kısmının (a) bendinde yer alan "Mahkeme ilamları veya icra emirleri" ibaresinin iptaline ilişkin kısmının usul ve hukuka uygun bulunmadığı, davalı idarenin temyiz isteminin kabulü ile Daire kararının temyize konu bu kısmının bozulması gerektiği oyuyla, karara katılmıyoruz.