Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu E.2021/1607 K.2022/1864

Dava konusu istem: 15/02/2009 tarih ve 27142 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren "Rekabeti Sınırlayıcı Anlaşma, Uyumlu Eylem ve Kararlar ile Hakim Durumun Kötüye Kullanılması Hâlinde Verilecek Para Cezalarına İlişkin Yönetmeliğin 6. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinin iptali istenilmiştir.

Daire kararının özeti: Danıştay Onüçüncü Dairesinin 13/10/2020 tarih ve E:2018/1706, K:2020/2549 sayılı kararıyla;

Türkiye’deki kurumsal müşterilere kredi sağlayan bankalar tarafından güncel kredi sözleşmelerine ilişkin faiz, vade gibi kredi koşullarına dair bilgiler ile diğer finansal işlemlerle ilgili rekabete hassas bilgilerin paylaşılması suretiyle 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un 4. maddesinin ihlâl edildiği iddiasıyla yapılan başvuru üzerine gerçekleştirilen soruşturma sonucunda, Kurulun … tarih ve … sayılı kararıyla davacı Şirkete idarî para cezası verildiği, idarî para cezasının oranı belirlenirken, tekerrür nedeniyle para cezasının yarısı kadar artırıldığı,

Bakılan davanın, anılan Kurul kararının davacı Şirkete tebliği üzerine, anılan kararda uygulanan düzenleyici işlem niteliğinde olan "Rekabeti Sınırlayıcı Anlaşma, Uyumlu Eylem ve Kararlar ile Hakim Durumun Kötüye Kullanılması Hâlinde Verilecek Para Cezalarına İlişkin Yönetmeliğin 6. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinin hukuka aykırı olduğu iddialarıyla açıldığı belirtilerek,

Bir hiyerarşik kurallar sistemi olan hukuk düzeninde alt düzeydeki kuralların, yürürlüklerini üst düzeydeki kurallardan aldıkları, kurallar hiyerarşisinin en üstünde genel hukuk ilkeleri ve Anayasa'nın bulunduğu ve daha sonra gelen kanunların yürürlüğünü Anayasa'dan, yönetmeliklerin ise yürürlüğünü kanunlardan aldığı, dolayısıyla, bir kuralın, kendisinden daha üst konumda bulunan ve dayanağını oluşturan bir kurala aykırı veya bunu değiştirici nitelikte bir hüküm getirmesinin mümkün bulunmadığı, nitekim, belirtilen hiyerarşinin, yönetmelikler bakımından ifadesi niteliğini taşıyan Anayasa'nın 124. maddesinde.

Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabileceklerinin kurala bağlandığı,

Kamu tüzel kişiliğini haiz, idarî ve mali özerkliğe sahip bir kamu kurumu olan Rekabet Kurumunun, 4054 sayılı Kanun'un kendisine tanıdığı görev ve yetkilerle sınırlı olarak yönetmelik çıkarma yetkisinin bulunduğu,

Bunun yanında, 5326 sayılı Kabahatler Kanunu’nun “Genel kanun niteliği” başlıklı 3. maddesinde, bu Kanun'un; idarî yaptırım kararlarına karşı kanun yoluna ilişkin hükümlerinin, diğer kanunlarda aksine hüküm bulunmaması hâlinde; diğer genel hükümlerinin, idarî para cezası veya mülkiyetin kamuya geçirilmesi yaptırımını gerektiren bütün fiiller hakkında uygulanacağının kurala bağlandığı, 4054 sayılı Kanun’un 16. maddesi uyarınca verilecek idarî para cezalarının Kabahatler Kanunu’nun genel hükümlerine tâbi olduğu, bu gerekçe ile de Rekabet Kurumu tarafından idarî para cezaları alanında yapılacak düzenlemelerde, belirtilen Kanun’un genel hükümlerinde yer alan düzenlemelerin dikkate alınmasının gerektiği,

Rekabet Kurumunun ikincil düzenleme yetkisinin, yukarıda belirtildiği üzere 4054 sayılı Kanun’un belirlediği çerçeve ve 5326 sayılı Kanun’un genel hükümler bölümünde yer alan kural ve ilkelerle sınırlandırıldığı,

Kabahatler Kanunu’nun “Kanunilik İlkesi” başlıklı 4. maddesinde, kabahat karşılığı olan yaptırımların türü, süresi ve miktarının ancak kanunla belirlenebileceğinin kurala bağlandığı,

İdarî yaptırımlar konusunda genel kanun niteliğini haiz Kabahatler Kanunu'nun, idarî yaptırımlar konusunda, yaptırımın türü, süresi ve miktarı bakımından mutlak olarak kanunilik ilkesini benimsediği,

4054 sayılı Kanun’un 16. maddesi bu açıdan irdelendiğinde, söz konusu maddede, yaptırımın türünün, idarî para cezası; miktarının ise, teşebbüs veya teşebbüs birliğinin nihaî karar tarihinden bir önceki yıl cirosunun yüzde onuna kadar olarak belirlendiği, Kurulun nispi olarak belirlenen idarî para cezasına ilişkin oran tespiti noktasında takdir yetkisinin bulunduğu, dava konusu Yönetmelik hükümlerinde ise idarî para cezası dışında bir idarî yaptırımın öngörülmediği ve yüzde on sınırının üzerine çıkacak bir oran belirlenmediği, bu nedenle Yönetmelik hükümlerinde idarî yaptırımların kanunîliği ilkesine aykırı bir yönün bulunmadığı,

Ayrıca, Kanun'un 16. maddesinin, yönetmelikle düzenleme yapılmasına ilişkin son fıkrası ile aynı maddenin 5. fıkrasında yer alan, “Kurul, üçüncü fıkraya göre idarî para cezasına karar verirken, 30/03/2005 tarih ve 5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun 17'nci maddesinin ikinci fıkrası bağlamında, ihlâlin tekerrürü, süresi, teşebbüs veya teşebbüs birliklerinin piyasadaki gücü, ihlâlin gerçekleşmesindeki belirleyici etkisi, verilen taahhütlere uyup uymaması, incelemeye yardımcı olup olmaması, gerçekleşen veya gerçekleşmesi muhtemel zararın ağırlığı gibi hususları dikkate alır.” kuralı uyarınca Yönetmelikle belirlenecek hususların değerlendirilmesinin gerektiği,

Kurulun, 4054 sayılı Kanun’un 16. maddesinin gerek değişiklikten önceki gerekse bugünkü hâlinde, teşebbüs veya teşebbüs birliğinin cirosunun %10’una kadar ceza uygulamak yetkisini haiz olduğu ve hiçbir şekilde bu sınırın aşılamayacağı, anılan maddede, "...ihlâlin tekerrürü, süresi, teşebbüs veya teşebbüs birliklerinin piyasadaki gücü, ihlâlin gerçekleşmesindeki belirleyici etkisi, verilen taahhütlere uyup uymaması, incelemeye yardımcı olup olmaması,

gerçekleşen veya gerçekleşmesi muhtemel zararın ağırlığı gibi hususları..." ibarelerine yer verilmek suretiyle idarî para cezasının belirlenmesinde dikkate alınacak hususların örnek kabilinden sayıldığı, belirtilen maddede oran belirlenirken dikkate alınacak hususlara yer verildiği, söz konusu hususların orana etkisi konusunda bir belirlemeye gidilmediği, bu konunun 16. maddenin son fıkrası uyarınca Kurulca çıkarılacak Yönetmeliğe bırakıldığı,

Bu anlamda, Yönetmelik ile yapılan düzenlemenin, Kurulun bireysel olaylar bakımından sahip olduğu takdir yetkisini, bir düzenleyici işlemle gelecekteki bütün benzer olaylar için objektifleştirmesi olarak değerlendirilmesi gerektiği, nispi olarak belirlenen idarî para cezalarında, idarî para cezası uygulayacak makama geniş bir takdir yetkisi verilmesinin, idarî yaptırımların muhatapları açısından eşitlik ve hukukî güvenlik ilkeleri bakımından sakıncalar doğurduğu,

bu noktada nispi idarî para cezaları açısından miktar veya oran aralığının dar tutulması veyahut belirtilen aralıkta takdir yetkisinin kullanımında idarenin eşitlik ilkesi çerçevesinde objektif kriterleri belirlemesi ve bu şekilde idarî para cezalarının muhatapları açısından hukukî güvenlik ilkesinin sağlanmasının gerektiği, idarî para cezası miktarının tespitinde objektif kriterlerin belirlenmesinin, idarenin takdir yetkisinin yargısal denetimine imkân sağlaması ve bu bağlamda hukuk devleti ilkesinin gerçekleşmesi yönünden önem arz ettiği,

Öte yandan, dava konusu Yönetmelikte “ihlâlin tekerrürü” hâlinin, Kurul tarafından verilecek idarî para cezalarının takdirinde ağırlaştırıcı bir unsur olarak görüleceğinin açıkça düzenlendiği, bununla birlikte, tekerrür nedeniyle ceza artırımına gidilebilmesi için süre yönünden somut bir kurala yer verilmemesinin de Kurulun söz konusu takdir yetkisi çerçevesinde değerlendirildiği, bu durumun dava konusu düzenleyici işlemi sakatlayıcı nitelikte görülmediği, ancak, zaman yönünden sınırsız bir tekerrür uygulamasına imkân sağlanmasının, hukukî belirlilik ve orantılılık ilkeleriyle bağdaşmayacağının açık olduğu,

bu itibarla, bu konuda bir değerlendirme yapılarak, tekerrür sebebiyle cezanın ağırlaştırılabilmesi için süre yönünden uygulanacak kıstasa ilişkin olarak Dairelerinin 11/12/2019 tarih ve E:2015/3353, K:2019/4244 sayılı kararında: "...Usul kurallarının uygulanmasında kıyasın mümkün olduğuna ilişkin genel hukuk ilkesi uyarınca, nispi para cezaları için 5326 sayılı Kanun’da öngörülen sekiz yıllık zamanaşımı süresinin, rekabet hukukunda Yönetmelik uyarınca cezanın artırımı için tekerrür kuralları uygulanırken de esas alınabileceği,

böylece teşebbüslerin tekerrür nedeniyle sınırsız bir süre cezanın ağırlaştırılması tehdidi altında olmalarının önüne geçilebileceği sonucuna ulaşıldığından, tekerrür sebebiyle cezanın ağırlaştırılabilmesi için, ihlâle konu eylemin başladığı tarihten sekiz yıl geriye gidilerek bu süre içerisindeki ihlâl tespiti yapılmış olan Kurul kararlarının tekerrüre esas alınması gerekmektedir." gerekçesine yer verildiği,

Belirtilen tespitler çerçevesinde, 4054 sayılı Kanun’un 16. maddesinde belirtilen hususlara ilişkin olarak ve anılan maddenin verdiği yetki uyarınca, Kabahatler Kanunu’nun 4. maddesinde ifadesini bulan kanunilik ilkesi sınırları çerçevesinde ve bu Kanun’un 17. maddesinin 2. fıkrası ile 4054 sayılı Kanun’un 16. maddesinde idarî para cezası miktarının belirlenmesinde kullanılacağı öngörülen kıstaslar göz önüne alınarak, Kanun’da öngörülen azami yüzde onluk oranı aşmamak üzere belirlenmesine yönelik olarak ve Kanun’un verdiği takdir yetkisinin objektifleştirilmesi amacıyla düzenlenen dava konusu Yönetmelik kuralında üst hukuk normlarına ve dayanağı Kanun hükümlerine aykırılık görülmediği,

gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davacı tarafından, 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun'un 16. maddesinde, idari para cezası verilirken tekerrürün dikkate alınacağının hükme bağlandığı, kanun koyucunun tekerrür ile ilgili ayrıntıların yönetmelikle düzenlenmesi konusunda bilinçli bir boşluk yarattığı, bu bilinçli boşluğun davalı idarece genel hukuk ilkeleri, Anayasa ve Kanun'daki düzenlemelere uygun şekilde doldurulmasının zorunlu olduğu,

temyize konu Daire kararında kabul edildiğinin aksine, cezaların kanuniliği ilkesi karşısında davalı idareye cezayı tespit ederken ve tekerrür gibi cezayı ağırlaştırıcı konularda yönetmelikle düzenleme yapılırken takdir yetkisinin tanındığından söz edilemeyeceği, davalı idarenin dava konusu Yönetmelik hükümlerini kaleme alırken eksik düzenleme yaptığı ve kanun koyucunun iradesi dışında hukuki boşluk yarattığı, hukuki güvenlik ve belirlilik ilkeleri uyarınca davalı idarenin tekerrür kurumunu tüm ayrıntılarıyla düzenlemesi gerektiği, bu doğrultuda süre,

tekerrüre esas alınacak eylem türleri ve cezanın arttırım miktarı yönlerinden açık hükümlerle tekerrürün düzenlemesinin hukuken zorunluluk arz ettiği, oysa dava konusu hükümde cezanın arttırım miktarı dışındaki yönlerden açık bir düzenlemeye yer verilmediği, bu haliyle iptali istenen hükmün hukuki güvenlik ve belirlilik ilkeleriyle bağdaşmadığı, ayrıca tekerrür uygulamasında kesinleşme şartının aranmamasının masumiyet karinesine aykırı olduğu, esasında temyize konu Daire kararında da, dava konusu düzenlemede süre yönünden kısıtlama getirilmemesinin eksiklik olduğu yönünde değerlendirme yapıldığı,

Dairece idarenin kanuniliği ilkesine uygunluk denetiminin sadece idari para cezası dışında idari yaptırım öngörülmemesi ve yüzde on sınırının üzerine çıkacak bir oran belirlenmemesi yönünden yapıldığı, oysa kanunilik ilkesine uygunluk denetiminin idarenin kendisine verilen düzenleme görevini eksik yerine getirip getirmediği yönünden de irdelenmesinin hukuken zorunlu olduğu belirtilerek, Daire kararının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davalı idare tarafından, Danıştay Onüçüncü Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'NIN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile Daire kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan; "a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması, b) Hukuka aykırı karar verilmesi, c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması", sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür. Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.