Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu E.2021/2034 K.2022/681

Dava konusu istem: Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğünün ...tarih ve ...sayılı Genelgesi'nin 34. maddesinin 10. fıkrasının iptali istenilmiştir. Daire kararının özeti: Danıştay Onuncu Dairesinin 24/12/2020 tarih ve E:2019/11321, K:2020/6915 sayılı kararıyla; Dava konusu olayda, iptali istenilen maddenin 08/11/2019 (Daire kararında sehven 18/11/2019 yazıldığı anlaşılmıştır.) tarih ve 2019/13 sayılı Genelge'nin 54. (Daire kararında sehven 55. yazıldığı anlaşılmıştır.) maddesi gereğince yürürlükten kaldırıldığı, ancak anılan Genelge'nin 47. maddesinin 13. fıkrasında aynen korunduğunun görüldüğü,

Mevzuatın incelenmesinden; dava konusu Genelge'nin, üst norm olan 3045 sayılı Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü Kuruluş ve Görevleri Hakkındaki Kanun'un 26 ve 28. maddesi, Tapu Planları Tüzüğü ile Döner Sermaye İşletmesi Yönetmeliği’nin 4. maddesinin (a) fıkrası dayanak alınmak suretiyle hazırlandığı, Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü Döner Sermaye İşletmesi Yönetmeliği'nin dayanağının 6083 sayılı Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun olduğu;

bu Kanun 703 sayılı KHK ile yürürlükten kaldırılmış ise de, 15/07/2018 tarih ve 30479 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 4 sayılı Bakanlıklara Bağlı, İlgili, İlişkili Kurum ve Kuruluşlar İle Diğer Kurum ve Kuruluşların Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 487. maddesiyle aynı hükümlerin yeniden yürürlüğe girdiğinin anlaşıldığı,

Normlar hiyerarşisinde anayasa, kanun ve yönetmeliklerden sonra gelen genelgelerin, bir yasa veya yönetmelik hükmüne dayalı olarak hazırlandığı, kanun ve yönetmelikteki hükümlere açıklık getirilmesi suretiyle kanun ve yönetmelik hükümlerinin uygulamaya geçirilmesinin amaçlandığı, üstte yer alan normun alttaki norma oranla daha genel ve soyut ifadeler taşıdığı, bir alt normun ise daha özel ve somut ifadelerle bir üst normla ne amaçlamak istediğini somut olarak ortaya koyduğu, bunun doğal sonucu olarak da alttaki normun üstteki norma aykırı hükümler içermemesi gerektiğinin temel hukuk kurallarından olduğu,

Bu itibarla, davaya konu Genelge'nin dayanağı Kanun'ların halen yürürlükte olduğu ve Anayasa'ya aykırılığı hususunda alınmış bir karar bulunmadığı gibi bahsi geçen Yönetmeliklerin de yargı kararıyla ortaya konulmuş bir aykırılığının bulunmadığı, bunun yanında asliye ve sulh hukuk mahkemelerinde görülen davalar yönünden masraf alınmayacağına ilişkin mevzuatla getirilmiş bir muafiyet de olmadığı hususları birlikte dikkate alındığında, asliye ve sulh hukuk mahkemelerinde görülen ve yargılama giderleri davanın taraflarınca karşılanan davalarda, mahkemelerin talep ettikleri ve mevzuatı gereği döner sermaye ücretine tabi olan bilgi ve belgelerin, ancak ilgilisi tarafından döner sermaye ücreti ödenmesi koşulu ile gönderilebileceği düzenlemesinde hukuka aykırılık bulunmadığının anlaşıldığı,

Öte yandan, 6100 sayılı Hukuk Muhakemeleri Kanunu uyarınca, dava konusu gibi döner sermaye giderlerinin yargılama giderleri kapsamında değerlendirileceği ve aleyhine hüküm verilen taraftan alınacağında kuşku bulunmadığı gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davacı tarafından, davanın 14/01/2013 tarihinde açıldığı, o tarihte 350,00 TL'nin kendisi için yüksek bir meblağ olduğu, davalı idarenin devletin bir kurumu olduğu, mahkemelere yatırılan harç dışında ayrıca döner sermaye işletmesi için para alınmasının hukuka aykırı olduğu, Kadastro Müdürlüğünden doğrudan bir hizmet talep etmediği, mahkemenin bir hizmet talep ettiği, dava konusu işlemin yargının bağımsızlığı ve yargı kararlarının bağlayıcılığına aykırı bir durum teşkil ettiği, sosyal devlet ilkesine aykırı olduğu, ancak kanunlarla belirlenmiş olan harç ve benzeri giderlerin tahsil edilebileceği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davalı idare tarafından, dava konusu Genelge'nin 08/11/2019 tarih ve 2019/13 sayılı Genelge'nin 54. maddesi ile yürürlükten kaldırıldığı, anılan Genelge'de de aynı düzenlemenin bulunduğu, teknik belge örneklerinin verilmesinde döner sermaye ücreti tahsil edileceğinin 2013 yılı ücret tarifesinde hüküm altına alındığı, Bakanlar Kurulu kararı olmadan ücretsiz veya indirimli tarife uygulamasının mümkün olmadığı, asliye ve sulh hukuk mahkemelerinde görülen davaların tüm masraflarının davanın taraflarınca karşılandığı, döner sermaye ücretinin yargılama gideri mahiyetinde olduğu,

Danıştay Onuncu Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...DÜŞÜNCESİ

Temyiz isteminin kabulü ile Daire kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

MADDİ OLAY

Davacı tarafından açılan ve ...Asliye Hukuk Mahkemesinin E:...sayılı dosyasında bakılan el atmanın önlenmesi ve işgal tazminatı konulu davada, anılan Mahkemece ara kararı ile, Ardahan Valiliği Kadastro Müdürlüğünden, taşınmazların krokilerinin gönderilmesi istenilmiş, Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü Döner Sermaye İşletmesi Müdürlüğü tarafından gönderilen cevabi yazıda, kurumun döner sermaye hesabına 350,00 TL yatırılması halinde istenilen krokilerin gönderileceğinin bildirilmesi üzerine istenilen para davacı tarafından kurumun hesabına yatırılmış ve akabinde söz konusu döner sermeye ücretinin istenilmesinin dayanağı olan Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğünün 16/03/2010 tarih ve 2010/4 sayılı Genelgesi'nin 34. maddesinin 10. fıkrasının iptali istemiyle temyizen incelenen dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT

10/12/2010 tarih ve 27781 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 6083 sayılı Kanun'un 10. maddesiyle yürürlükten kaldırılan 3045 sayılı Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü Kuruluşu ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun'un 1. maddesinde, bu Kanunun amacının, taşınmaz mallara ait akitlerle her türlü tescil, kadastro, tapulama işlerini mevzuatına göre yapmak, tapu sicillerini, kadastral ve topoğrafik haritaları düzenlemek, uygulamak ve yenilemek için Başbakanlığa bağlı genel bütçe içinde ayrı bütçeli Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğünün kurulmasına,

teşkilat ve görevlerine dair esasları düzenlemek olduğu. 26. maddesinde, Genel Müdürlüğün, ana hizmet ve görevleriyle ilgili konularda diğer kuruluşların uyacakları esasları yürürlükteki mevzuata uygun olarak belirlemekle, kaynak israfını önleyecek ve koordinasyonu sağlayacak tedbirleri almakla görevli ve yetkili olduğu.

28. maddesinde, Genel Müdürlüğün kanunla yerine getirmekle yükümlü oldukları hizmetleri tüzük, yönetmelik, tebliğ, genelge ve diğer idarî metinleri düzenlemekle görevli ve yetkili olduğu hükümlerine yer verilmiştir.

6083 sayılı -dava konusu düzenlemenin tesis edildiği tarihteki adıyla- Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun'un -yine dava konusu düzenlemenin tesis edildiği tarihte yürürlükte olan haliyle- "Döner sermaye işletmesi" başlıklı 8. maddesinde;

"(1) Genel Müdürlük, ürettiği her türlü tapu, kadastro, harita ve arşiv bilgi ve belgeleri ile sunduğu hizmetlerden gelir elde etmek üzere merkez veya bölge müdürlükleri bünyesinde döner sermaye işletmeleri kurar (...) (5) Döner sermaye işletmelerinin yönetimi, faaliyet alanları, işleyişi, sermaye kaynakları, her türlü idari ve mali işlemleri ile gelirlerine ilişkin usul ve esaslar Maliye Bakanlığının da görüşü alınarak çıkartılacak yönetmelikle belirlenir." hükmüne yer verilmiş, 22/11/2013 tarih ve 28829 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Anayasa Mahkemesinin 27/09/2012 tarih ve E:2011/16, K:2012/129 sayılı kararı ile,

anılan maddenin 5. fıkrasında yer alan "ile gelirleri" ibaresinin, döner sermaye gelirlerinin miktar ve oranının kanunla düzenlenmesi gerektiğinden Anayasa'nın 2., 7. ve 73. maddelerine aykırı olduğu gerekçesiyle iptaline, iptal hükmünün kararın Resmi Gazete'de yayımlanmasından başlayarak altı ay sonra yürürlüğe girmesine karar verilmiştir.

Anayasa Mahkemesinin anılan iptal kararına istinaden 12/06/2014 tarih ve 29028 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 6544 sayılı Kanun'un 1. maddesiyle, 6083 sayılı Kanun'a (III) sayılı tarife cetveli eklenerek bu Kanun'un 8. maddesinin 1. fıkrası uyarınca elde edilecek gelirler anılan tarifede gösterilmiştir.

Daha sonra, 6083 sayılı Kanun'un, içerisinde döner sermaye işletmesine ilişkin 8. maddesinin ve (III) sayılı tarife cetvelinin de yer aldığı bazı düzenlemeleri 09/07/2018 tarih ve 30473 (3. Mükerrer) sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren 703 sayılı KHK ile yürürlükten kaldırılmış, 15/07/2018 tarih ve 30479 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 4 sayılı Bakanlıklara Bağlı, İlgili, İlişkili Kurum ve Kuruluşlar İle Diğer Kurum ve Kuruluşların Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin "Döner sermaye işletmesi" başlıklı 487. maddesinde anılan hüküm ve tarife cetveli yeniden yürürlüğe girmiştir.

Öte yandan, 6083 sayılı Kanun'un 8. maddesine dayanılarak hazırlanan 28/01/2012 tarih ve 28187 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü Döner Sermaye İşletmesi Yönetmeliği'nin "Faaliyet alanları" başlıklı 4. maddesinde.

"İşletme Müdürlüğünün faaliyet alanları şunlardır: a) Sipariş almak sureti ile her türlü harita, kadastro, değişiklik işlemleri ve bunlarla ilgili teknik hizmet üretmek, uygulamak, idari işlemleri yapmak veya bunların üretim hizmetine katılmak. b) Genel Müdürlükçe üretilmiş olan her türlü tapu, kadastro, harita ve hava fotoğrafı, arşiv bilgi ve belgeleri ile benzeri hizmetleri sunmak (...) hükmü, "Gelirler" başlıklı 6. maddesinde;

"(1) İşletme Müdürlüğünün gelirleri şunlardır: a) Genel Müdürlükçe üretilmiş olan her türlü tapu, kadastro, harita ve hava fotoğrafı, arşiv bilgi ve belgeleri ile sunduğu diğer hizmetlerden elde edilen gelirler (...) " hükmü yer almıştır.

Dava konusu Genelge'nin "Amaç ve kapsam" başlıklı 1. maddesinde. "Kadastro Müdürlükleri tarafından, tescile tabi olmayan, plan örneği, aplikasyon, yer gösterme işlemleri ile tescile tabi olan, cins değişikliği, irtifak hakkı tesisi ve birleştirme işlemlerine yönelik talebe bağlı hizmetlerin yapımı, kontrolü, izlenmesi, güncellenmesi,

ilgililerine sunulmasında ve lisanslı bürolar tarafından tescile tabi olmayan, aplikasyon, yer gösterme işlemlerinin yapım ve kontrolü ile tescile tabi olan, cins değişikliği, irtifak hakkı tesisi ve birleştirme işlemlerine yönelik talebe bağlı hizmetlerin yapımında uyulacak usul ve esasları belirlemek ve uygulamada birlik sağlamak amacıyla hazırlanmıştır." hükmü, "Dayanak" başlıklı 2. maddesinde.

"Bu genelge, 3045 sayılı Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü Kuruluş ve Görevleri Hakkındaki Kanunun 26 ve 28 inci maddesi, Tapu Planları Tüzüğü ile Döner Sermaye İşletmesi Yönetmeliği’nin 4 üncü maddesinin (a) fıkrası esaslarına dayanılarak hazırlanmıştır." hükmü, "Taleplerin karşılanması" başlıklı 34. maddesinde, "(...) (10) Asliye ve Sulh Hukuk Mahkemelerinde görülen ve yargılama giderleri taraflarca karşılanan davalarda, bu mahkemelerin talep ettikleri bilgi ve belgeler döner sermaye ücreti karşılığında verilir.

(11) Kadastro Mahkemelerinin bilgi ve belge taleplerinden döner sermaye ücreti alınmaz." hükmü yer almıştır.

Dava konusu Genelge'yi yürürlükten kaldıran 2019/13 sayılı Talebe Bağlı İşlemler İle Tescile Konu Harita ve Planların Yapımı ve Kontrolü Genelgesi'nde iptali istenilen düzenleme aynen korunmuştur.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Bilindiği üzere, normlar hiyerarşisi olarak bilinen temel hukuk ilkesine göre, normların arasında altlık ve üstlük ilişkisinin söz konusu olduğu ve her normun geçerliliğini bir üst hukuk normundan almaktadır.

Başka bir anlatımla, normlar hiyerarşisinin, her türlü normun hiyerarşik olarak bir sıra dahilinde sıralanması ve birbirine bağlı olması anlamına geldiği, bunun doğal sonucu olarak, hiyerarşik sıralamada daha altta yer alan normun, kendisinden üstte bulunan norma aykırı hükümler içeremeyeceği, bir başka deyişle, alt norm niteliğindeki düzenleyici işlemlerin, bir hakkın kullanımını üst normda öngörülmeyen bir şekilde daraltamayacağı veya kısıtlayamayacağı, dolayısıyla, düzenleyici bir işlemin kendinden önce gelen kanun ve yönetmelik hükümlerine aykırı düzenlemeler getiremeyeceği kabul edilmektedir.

Tebliğ, genelge ve yönerge gibi düzenleyici işlemler ise; bir yönetmeliğin, kanunun veya Bakanlar Kurulu Kararının (Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin) uygulanmasını göstermek amacıyla ve onlara aykırı hükümler içermemek şartıyla yönetmeliklerde, kanunlarda veya Bakanlar Kurulu Kararlarında (Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinde) gösterilen usul ve yöntemleri "açıklayıcı" hükümler taşıyan, yeni bir yöntem ve usul getirmeyen; dayanağı olan mevzuatta yer alan hükümleri dışında yeni bir düzenleme içermeyen genel düzenleyici işlemlerdir.

6083 sayılı Kanun'un, aralarında döner sermaye işletmelerinin gelirlerinin de yer aldığı yönetmelikle belirlenecek hususları düzenleyen 8. maddesinin 5. fıkrasındaki "ile gelirleri" ibaresinin, döner sermaye gelirlerinin oran ve miktarının kanunla düzenlenmesi gerektiği gerekçesiyle Anayasa Mahkemesince iptal edilmesi üzerine anılan Kanun'a eklenen tarife cetveliyle, hangi işlemlerden ne oranda döner sermaye ücreti alınacağının belirlendiği, daha sonra 703 sayılı KHK ile söz konusu madde ve tarife cetvelinin yürürlükten kaldırıldığı ve bunların 4 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'ne aynen aktarıldığı görülmüştür.

Buna göre, Asliye ve Sulh Hukuk Mahkemelerinde görülen ve yargılama giderleri taraflarca karşılanan davalarda, bu mahkemelerin talep ettikleri bilgi ve belgelerin döner sermaye ücreti karşılığında verileceğine ilişkin dava konusu düzenlemenin, döner sermaye gelirlerine ilişkin bir düzenleme olduğu ve bu alanın da doğrudan genelgeyle düzenlenebilecek bir alan olmadığı sonucuna varılmıştır.

Bu itibarla, davanın reddi yolundaki Daire kararında hukuki isabet bulunmamaktadır.