Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu E.2021/2209 K.2022/535

Dava konusu istem: TEDAŞ Yönetim Kurulunun ... tarih ve ... sayılı kararıyla onaylanan Elektrik Tesislerinin Bakım ve Onarımına İlişkin Uygulanacak Usul ve Esasların, Elektrik Kuvvetli Akım Tesislerinde Uygulanacak Bakım Talimatnamesinin ve bakım tablosunun iptaline karar verilmesi istenilmiştir.

Daire kararının özeti: Danıştay Onüçüncü Dairesinin 27/04/2021 tarih ve E:2019/1717, K:2021/1571 sayılı kararıyla;

Davalı idarenin usule yönelik itirazları geçerli görülmemiş,

İşlemlerin tesis edildiği tarih itibarıyla yürürlükteki hâliyle, 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun 15. maddesinin birinci fıkrasına yer verilerek;

İdarenin, Anayasa ve kanunlardan aldığı yetki ile kural koyma (düzenleme yapma) yetkisine sahip olduğu; "kural işlemler"in (ya da diğer adıyla genel düzenleyici işlemlerin), üst hukuk kurallarına uygun olarak hukuk düzenine yeni kural getiren ya da mevcut bir kuralı değiştiren veya kaldıran tek yanlı idarî işlemler olduğu; düzenleme yetkisini kullanarak tüzük, yönetmelik, tebliğ, genelge gibi genel düzenleyici işlemleri yapan idarenin bir işleminin düzenleyici nitelik taşıdığının kabul edilebilmesi için, söz konusu işlemin sürekli, soyut, nesnel, genel durumları belirleyen ve gösteren hükümler içermesi, başka bir anlatımla, belirtilen nitelikte kurallar getirmiş olması gerekmekte olup, bu genel düzenlemelerin üst hukuk kurallarına aykırı hükümler içermemesinin zorunlu olduğu;

Dava konusu Elektrik Tesislerinin Bakım ve Onarımına İlişkin Uygulanacak Usul ve Esaslar, Elektrik Kuvvetli Akım Tesislerinde Uygulanacak Bakım Talimatnamesi ve bakım tablosu ile elektrik dağıtım şirketlerinin sorumlu olduğu dağıtım bölgelerindeki dağıtım sistemlerinin bakım faaliyetlerinin planlanması, kayıt altına alınması ve denetlenmesinin amaçlandığı ve elektrik işletme elemanlarının bakımlarının yapılma usûlünün tespit edildiği;

Dairelerinin 28/11/2019 tarihli ara kararıyla, davalı idareden, dağıtım sistemindeki bakım faaliyetlerinin bugüne kadar denetiminin nasıl gerçekleştirildiğinin, bu denetimin hangi mevzuat kapsamında ve hangi idare tarafından yapıldığının ayrıntılı olarak açıklanmasının istenildiği;

Ara kararına cevaben sunulan ... tarih ve ... sayılı yazıda, İşletme Hakkı Devir Sözleşmeleri'nin çeşitli maddelerinde malik sıfatı ile kendilerine birtakım görev ve yetkiler verildiği, anılan sözleşme kuralları gereği dağıtım şirketlerinin bakım ve onarım yükümlülüklerini mevzuata uygun olarak yerine getirip getirmediğini malik sıfatıyla denetleme yetki ve görevlerinin bulunduğu, dağıtım şirketlerinin işletme hakkı devri suretiyle özelleştirme ihaleleri sonucunda hisseleri devredildikten sonra tüm faaliyetlerini içeren genel denetimin 31/05/2017 tarihli Bakan Oluru'na kadar, Bakanlık tarafından yürürlükteki mevzuat ve 1992 tarihli Elektrik Dağıtım Tesisleri Teknik Bakım Talimatındaki hususlar gözetilerek yapıldığının belirtildiği;

Elektrik dağıtım şirketlerinin denetiminin, 6446 sayılı Kanun’un 15. maddesi uyarınca Bakanlık tarafından yetki devriyle ihtisas sahibi kamu kurum ve kuruluşlarına yaptırılabileceği kuralı uyarınca Bakanlığın her türlü hakkı saklı kalmak kaydıyla denetim yetkisinin TEDAŞ’a devredilmesi ve tüm denetimlerin TEDAŞ tarafından yürütülmesinin 31/05/2017 tarih ve 1198 sayılı Bakan Oluru ile uygun bulunduğu;

Dava konusu uyuşmazlığın esasının, TEDAŞ’a devredilen denetim yetkisinin, bir tür düzenleyici işlem mahiyetinde olan Usul ve Esaslar ile Talimatname çıkarma yetkisini de kapsayıp kapsamadığına ilişkin olduğu;

"Denetim"in, kurum ve kuruluşların işlemlerinin ve bu işlemleri yapanların veya iktisadi faaliyet ve olaylarla ilgili olarak ileri sürülen iddiaların önceden belirlenmiş standartlara, ölçütlere ve kurallara uygun olup olmadığını tarafsızca kanıt toplayarak araştıran, değerlendiren ve ilgililere raporlayan sistematik bir süreç olduğu, 6446 sayılı Kanun’un 15. maddesiyle dağıtım şirketlerinin denetim yetkisi münhasıran Bakanlığa verildiği, Bakanlık tarafından 02/12/2017 tarih ve 30258 sayılı Resmî Gazete’de Elektrik Dağıtım Şirketleri Denetim Yönetmeliği'nin yayımlandığı;

Anılan Yönetmeliğin 4. maddesinin birinci fıkrasının (d) bendinde, denetimin, dağıtım şirketlerinin faaliyetleri ile ilgili her türlü; izleme, kontrol, inceleme, ölçme, değerlendirme, raporlama ve benzeri faaliyetler olarak tanımlanmdığı.

Bakanlığın bu yetkisini, sınırlarını açıkça belirlemek şartıyla 6446 sayılı Kanun'un verdiği yetkiye dayanarak TEDAŞ ve benzeri alanlarında uzmanlaşmış kamu kurum ve kuruluşlarına devredebileceği, ancak, bu yetki devrinin denetim konusunda düzenleyici işlem yapma yetkisinin de devredildiği anlamına gelmediği; çünkü, 6446 sayılı Kanun denetim yetkisinin devrini öngördüğünden, söz konusu Kanun'un izin vermediği başka konularda yetki devrini kabul etmediği sonucunun ortaya çıkacağı; yetki devri istisnaî olduğundan, kanun koyucunun düzenlemediği konularda idarenin kapsamını kendisinin belirleyip yetki devri yapmasının mümkün olmadığı;

Belli bir konunun, belirli bir işlem türü ve belirli bir idarî makam tarafından düzenlenmesinin kanunla öngörüldüğü durumlarda, kanunda açık bir kural yoksa, yetki devri yapılamayacağı; yetki devrinin, ancak kanunun açık izni ve izin verdiği konularla sınırlı olarak yapılabileceği, aksinin kabulü hâlinde, kanunî dayanağı olmayan yetki devri nedeniyle sınırları belirsiz ve ilgilileri yönünden hukukî öngörülebilirlikten uzak uygulamalar ortaya çıkabileceği, bu durumun ise hukuk devletinin gereklerine aykırılık teşkil edeceği;

Kaldı ki, 31/05/2017 tarih ve 1198 sayılı Bakan Oluru çerçevesinde 07/06/2017 tarihinde Enerji İşleri Genel Müdürlüğü ile TEDAŞ arasında imzalanan Dağıtım Şirketlerinin Faaliyetlerinin İncelenmesi ve Denetlenmesine Dair Protokol'de devredilen denetim yetkisinin ne şekilde ve hangi kapsamda kullanılacağının düzenlendiği; başka bir ifadeyle, protokolde denetim yetkisinin kullanılmasına yönelik ölçütlere ve kurallara değinilmediği;

Her ne kadar davalı idarenin savunma dilekçesinde, dava konusu Usul ve Esaslar ile Talimatname'nin, 1992 tarihli Elektrik Dağıtım Tesisleri Teknik Bakım Talimatının güncellenmiş hâli olduğu, İHDS’ler gereği denetim yetkisinin bulunduğu, dağıtım şirketlerine yeni yükümlülükler getirilmediği ileri sürülmüş ise de, 6446 sayılı Kanun'da denetime ilişkin karar alma yetkisinin devredilebileceğinin düzenlendiği, bu konuya yönelik TEDAŞ'ın türev düzenleme yetkisi bulunmadığı görüldüğünden, davalı idarenin bu savunmasına itibar edilmediği;

Öte yandan, TEDAŞ'a devredilen denetim yetkisinin bakım ve onarım faaliyetlerine ilişkin yürürlükteki mevzuatla sınırlı olduğunun açık olduğu; nitekim, İşletme Hakkı Devir Sözleşmeleri'nin 6. ve 18. maddelerinde bu hususta yürürlükteki mevzuatın dikkate alınacağının belirtildiği;

Bu itibarla, 6446 sayılı Kanun'daki kural sadece denetim yetkisinin devrini öngördüğünden ve söz konusu yetki devrinin elektrik dağıtım şirketlerinin denetimine yönelik hususlar dışında düzenleyici işlem yapma yetkisini içermediği anlaşıldığından, dava konusu işlemlerde hukuka uygunluk bulunmadığı gerekçesiyle, dava konusu düzenlemelerin iptaline karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davalı idare tarafından, Genel Müdürlüklerinin haiz olduğu elektrik dağıtım tesislerinin bakım ve onarımını kontrol yetkisinin dayanağının Dairece hatalı olarak değerlendirildiği, dava konusu düzenlemelerin üst hukuk normlarına aykırı olmadığı ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davacı tarafından, Danıştay Onüçüncü Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'IN DÜŞÜNCESİ

Temyiz isteminin reddi ile Daire kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan; "a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması, b) Hukuka aykırı karar verilmesi, c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür. Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.

KARŞI OY

X- Dava konusu TEDAŞ Yönetim Kurulunun ... tarih ve ... sayılı kararıyla onaylanan Elektrik Tesislerinin Bakım ve Onarımına İlişkin Uygulanacak Usul ve Esasların, Elektrik Kuvvetli Akım Tesislerinde Uygulanacak Bakım Talimatnamesinin ve bakım tablosu ile elektrik dağıtım şirketlerinin sorumlu olduğu dağıtım bölgelerindeki dağıtım sistemlerinin bakım faaliyetlerinin planlanması, kayıt altına alınması ve denetlenmesinin amaçlandığı ve elektrik işletme elemanlarının bakımlarının yapılma usûlünün tespit edildiği anlaşılmaktadır.

İşlemlerin tesis edildiği tarih itibarıyla yürürlükteki hâliyle, 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun 15. maddesinin birinci fıkrasında, "... Bu Kanun kapsamında tanımlanan elektrik dağıtım şirketlerinin denetimi ise Bakanlık tarafından yapılır. Bakanlık, elektrik dağıtım şirketlerinin denetimini, bu konuda ihtisas sahibi olan kamu kurum ve kuruluşlarıyla birlikte yapabilir veya bu kuruluşlara yetki devretmek suretiyle yaptırabilir. Bakanlığın ihtisas sahibi kamu kurum ve kuruluşlarından bu konuya ilişkin olarak yapacağı talepler süresinde karşılanır. Bakanlık tarafından düzenlenen veya karara bağlanan denetim raporları Kuruma bildirilir. Denetim raporu sonucuna göre gerekli yaptırım ve işlemler Kurul tarafından karara bağlanır." kuralına yer verilmiştir.

Elektrik dağıtım şirketlerinin denetiminin, 6446 sayılı Kanun’un 15. maddesi uyarınca Bakanlık tarafından yetki devriyle ihtisas sahibi kamu kurum ve kuruluşlarına yaptırılabileceği kuralı uyarınca Bakanlığın her türlü hakkı saklı kalmak kaydıyla TEDAŞ’a devredilmesi ve tüm denetimlerin TEDAŞ tarafından yürütülmesi 31/05/2017 tarih ve 1198 sayılı Bakan Oluru ile uygun bulunmuştur.

Bu itibarla, dava konusu düzenlemelerin yayımlandığı tarih itibarıyla elektrik dağıtım şirketlerinin denetimi yetkisinin bir bütün olarak TEDAŞ'a ait olduğu açıktır.

Öte yandan, Dairenin 28/11/2019 tarihli ara kararıyla, davalı idareden, dağıtım sistemindeki bakım faaliyetlerinin bugüne kadar denetiminin nasıl gerçekleştirildiğinin, bu denetimin hangi mevzuat kapsamında ve hangi idare tarafından yapıldığının ayrıntılı olarak açıklanmasının istenilmesi üzerine davalı idarece, ara kararına cevaben sunulan ... tarih ve ... sayılı yazıda, İşletme Hakkı Devir Sözleşmeleri'nin çeşitli maddelerinde malik sıfatı ile kendilerine birtakım görev ve yetkiler verildiği,

anılan sözleşme kuralları gereği dağıtım şirketlerinin bakım ve onarım yükümlülüklerini mevzuata uygun olarak yerine getirip getirmediğini malik sıfatıyla denetleme yetki ve görevlerinin bulunduğu, dağıtım şirketlerinin işletme hakkı devri suretiyle özelleştirme ihaleleri sonucunda hisseleri devredildikten sonra tüm faaliyetlerini içeren genel denetimin 31/05/2017 tarihli Bakan Oluru'na kadar, Bakanlık tarafından yürürlükteki mevzuat ve 1992 tarihli Elektrik Dağıtım Tesisleri Teknik Bakım Talimatındaki hususlar gözetilerek yapıldığı belirtilmiş;

davalı idarenin savunmasında da dava konusu Usul ve Esaslar ile Talimatname'nin, 1992 tarihli Elektrik Dağıtım Tesisleri Teknik Bakım Talimatının güncellenmiş hâli olduğu ifade edilmiştir.

Bu durumda, elektrik dağıtım şirketlerinin denetimi konusunda, 6446 sayılı Kanun’un 15. maddesi uyarınca 31/05/2017 tarihli Bakan Oluru yetkili kılınan TEDAŞ'ın, bu denetim faaliyetinin yürütülmesine yönelik olarak, daha önce yine kendisi tarafından düzenlenen 1992 tarihli "Elektrik Dağıtım Tesisleri Teknik Bakım Talimatı" doğrultusunda ve anılan Talimat'ın güncellenmesi suretiyle elektrik dağıtım şirketlerinin sorumlu olduğu dağıtım bölgelerindeki dağıtım sistemlerinin bakım faaliyetlerinin planlanması, kayıt altına alınması ve denetlenmesine yönelik dava konusu düzenlemeleri tesis etmesinde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

Açıklanan nedenlerle, temyiz isteminin kabulü ile temyize konu Daire kararının bozulması gerektiği oyuyla, karara katılmıyoruz.