Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu E.2021/2812 K.2022/624

Dava konusu istem: 22/08/2009 tarih ve 27327 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Organize Sanayi Bölgeleri Uygulama Yönetmeliği'nin, 88. maddesinin 1. fıkrasının, 108. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinin ve 108. maddenin 1. fıkrasının arsa tahsisini iptal etme konusunda yönetim kurulunu yetkili kılan düzenlemesinin iptali istenilmiştir.

Daire kararının özeti: Danıştay Altıncı ve Onuncu Daireleri Müşterek Heyetinin 16/11/2020 tarih ve E:2016/13844, K:2020/11307 sayılı kararıyla;

Davalı idarenin süre itirazının yerinde görülmediği,

02/02/2019 tarih ve 30674 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Organize Sanayi Bölgeleri Uygulama Yönetmeliğiyle dava konusu Yönetmelik yürürlükten kaldırılmış ise de, anılan Yönetmelik maddeleri, tesis edilen uygulama işlemine dayanak alınarak dava konusu edildiğinden, uyuşmazlığın Yönetmelik maddelerinin dava açıldığı tarihte yürürlükte olan şekli esas alınarak değerlendirilmesi gerektiği, dolayısıyla davanın konusuz kalmadığı,

Yönetmeliğin 88. maddesinin 1. fıkrası ile 108. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendi yönünden,

4562 sayılı Organize Sanayi Bölgeleri Kanunu'nun 4. maddesinin OSB'lerin yer seçimi, kuruluşu ve planlamasına ilişkin hükümleri içerdiği, söz konusu maddenin 12. fıkrasında OSB'lerin imar ve parselasyon planlarının onaylanmasına ilişkin yetkinin planlara ilişkin askı süreçlerinin bu fıkra kapsamında düzenlendiği, yine aynı maddenin 14. fıkrasında yürürlüğe konulan imar planı doğrultusunda yapılaşmaya ilişkin izin ve ruhsatların OBS'ler tarafından verileceğinin düzenlendiği, belirtilen fıkrada yapılaşmaya ilişkin izin ve ruhsatların ne kadar süre geçerli olduğuna ilişkin hükümlerin yer almadığı ancak söz konusu bu husus ve bu madde kapsamında belirtilmeyen diğer hususların yönetmelikle belirleneceğinin 16. fıkrada düzenlendiği,

Aynı Kanun'un "Organize Sanayi Bölgeleri Üst Kuruluşu ile yönetmelikler ve düzenlemeler" başlıklı 27. maddesinin 5. fıkrasında "Bakanlık, bu Kanunun uygulanmasıyla ilgili usul ve esasları yönetmelik ile belirlemeye, mevzuat çerçevesinde gerekli tedbirleri almaya ve düzenlemeleri yapmaya yetkilidir." hükmüyle söz konusu Kanunun uygulanmasına ilişkin usul ve esasların belirlenmesinde Bakanlığın yetkili kılındığı,

bu genel hüküm yanında söz konusu Kanunun 4. maddesinde yer alan "Bu maddenin uygulanmasına ilişkin usul ve esaslar yönetmelikle belirlenir." ifadesine benzer ifadelerin, Kanunun "Müteşebbis heyet" başlıklı 7., "Krediler" başlıklı 14., "Arsa tahsisleri" başlıklı 18., "Alt yapı tesisleri kurma, kullanma ve işletme hakkı" başlıklı 20. ve "Sorumluluk" başlıklı 22. maddelerinde de yer aldığı, bu itibarla OSB'lerin yönetim ve işletilmesi açısından özellikle önemli hususlarda yönetmeliğin usul ve esasları belirlemedeki etkin olduğu sonucuna varıldığı,

Uyuşmazlık konusu Yönetmelik maddelerinde yer verilen ve anılan Kanun hükümlerini somutlaştıran ve uygulamada yapılacak işlemleri tamamlayıcı şekilde fonksiyonellik ve yönlendiricilik kazandıran nitelikte görüldüğü,

Bu itibarla, 4562 sayılı Yasada açıkça yer verilmeyen ve yönetmelikle düzenleneceği öngörülen yapı ruhsatı süresinin geçerliliği ile ilgili 88. maddesinin 1. fıkrasında yer alan düzenleme ile 2 yıllık yapı ruhsatı süresi içerisinde üretime geçemeyen katılımcılara yapılan tahsisin iptal edileceği yönündeki 108. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde yer alan düzenlemede mevzuata aykırılık görülmediği,

Yönetmeliğin dava konusu edilen 108. maddesinin 1. fıkrasında yer alan "...katılımcılara yapılan tahsis, yönetim kurulu tarafından iptal edilir" düzenlemesine gelince;

4562 sayılı Kanun'un 8 ve 18. maddelerinde OSB’nin kuruluş amacını gerçekleştirmek için gerekli kararları ve tedbirleri almak, yer seçimi raporunda belirtilen hususları yerine getirmek, kanun, yönetmelik, kuruluş protokolü ve benzeri düzenlemelerle verilen görevleri yapmak, yönetim ve denetim kurulu çalışmalarını ve hesaplarını ibra etmek, OSB’ye ait para ve diğer kaynakları kuruluş amacına uygun kullanmakla müteşebbis heyetin yükümlü ve görevli olduğu, yönetim kurulunun ise kanun, yönetmelik, kuruluş protokolü ve benzeri düzenlemeler ile müteşebbis heyetin kararları çerçevesinde OSB'nin sevk ve idaresini yürütmekle görevli olduğu,

arsa tahsisinin ise müteşebbis heyet tarafından yapılacağının hükme bağlandığı, ancak yasada arsa tahsis işleminin iptali konusunda yetkili olan organın belirtilmediği,

4562 sayılı Yasada müteşebbis heyete verilen görev ve yetkiler ile yönetim kurulunun yasa gereği üstlendiği görevin nitelikleri ve yetkileri dikkate alındığında, katılımcılara tahsis edilen arsaya yönelik olarak yasa ve diğer düzenleyici işlemlerle öngörülen yükümlülüklerin yerine getirilip getirilmediğinin takibi, gerekli uyarıların yapılması ve koşulların yerine getirilmediğinin saptanması halinde arsa tahsisinin iptaline yönelik işlemin OSB'nin sevk ve idaresine yönelik olduğu, bu itibarla bu konuda yönetim kurulunun yetkili ve görevli olduğu yolundaki hükümde mevzuata aykırılık bulunmadığı sonucuna ulaşıldığı gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davacı tarafından, 3194 sayılı Kanun'un 29. maddesinde, yapı ruhsatının geçerlilik süresinin 5 yıl olarak belirlendiği, 4562 sayılı Organize Sanayi Bölgeleri Kanunu'nda yapı ruhsatı geçerlilik süresine yönelik bir düzenlemenin bulunmadığı, bu nedenle söz konusu 29. maddedeki 5 yıllık sürenin organize sanayi bölgelerinde yapılacak inşaatlar için de geçerli olduğu, dava konusu Yönetmeliğin 88. maddesinde, yapı ruhsatı geçerlilik süresinin 2 yıl olarak belirlendiği, organize sanayi bölgelerinde 2 yıllık sürede inşaatı tamamlayıp faaliyete geçmenin mümkün olmadığı,

Yönetmeliğin 88. maddesi ve 108. maddesinin (b) bendinde belirtilen sürenin 3194 sayılı İmar Kanununun 29. maddesine aykırı olduğu, 4562 sayılı Kanunda, yönetim kuruluna arsa tahsisi iptal yetkisinin verilmediği, dava konusu 108. maddesinde yer alan arsa tahsisini iptal etme konusunda yönetim kurulunu yetkili kılan hükmün 4562 sayılı Kanuna aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davalı idare tarafından, Danıştay Altıncı Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'İN DÜŞÜNCESİ : Dava konusu Yönetmelik'in 88. maddesinde yer alan, ruhsatın verildiği tarihten itibaren iki yıl geçerli olduğu yolundaki düzenleme ile 108. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde yer alan düzenleme yönünden Daire kararının bozulması, anılan Yönetmelik'in 108. maddesinde yer alan "...katılımcılara yapılan tahsis, yönetim kurulu tarafından iptal edilir" düzenlemesi yönünden ise Daire kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

MADDİ OLAY

Davacının, katılımcı olduğu … Organize Sanayi Bölgesinde kendisine tahsis edilen … ada, … parsel sayılı taşınmazda yapı ruhsatının süresinin uzatılması istemiyle yaptığı başvuru OSB Yönetim Kurulunun … tarih ve … sayılı kararı ile reddedilmiştir. OSB Yönetim Kurulunun … tarih ve … sayılı kararı ile de süresi içerisinde inşaata başlayarak inşaatı tamamlamadığı gerekçesiyle davacıya yapılan arsa tahsisi iptal edilerek katılımcı sıfatı sonlandırılmıştır. Bunun üzerine anılan kararlara dayanak olan dava konusu Yönetmelik hükümlerinin iptali istemiyle temyizen incelenen dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT

4562 sayılı Organize Sanayi Bölgeleri Kanunu'nun 3. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde. Organize Sanayi Bölgelerinin (OSB); sanayinin uygun görülen alanlarda yapılanmasını sağlamak, çarpık sanayileşme ve çevre sorunlarını önlemek, kentleşmeyi yönlendirmek, kaynakları rasyonel kullanmak, bilgi ve bilişim teknolojilerinden yararlanmak, sanayi türlerinin belirli bir plan dahilinde yerleştirilmesi ve geliştirilmesi amacıyla;

sınırları tasdik edilmiş arazi parçalarının imar planlarındaki oranlar dahilinde gerekli idari sosyal ve teknik altyapı alanları ile küçük imalat ve tamirat, ticaret, eğitim ve sağlık alanları, teknoloji geliştirme bölgeleri ile donatılıp planlı bir şekilde ve belirli sistemler dahilinde sanayi için tahsis edilmesiyle oluşturulan ve anılan Kanun hükümlerine göre işletilen mal ve hizmet üretim bölgelerini ifade edeceği.

4. maddesinin 7. fıkrasında, yürürlüğe giren imar planına göre arazi kullanımı, yapı ve tesislerinin projelendirilmesi, inşası ve kullanımıyla ilgili ruhsat ve izinler ile işyeri açma ve çalışma ruhsatlarının OSB tarafından verileceği ve denetleneceği, 5. maddesinde, OSB'nin kamu yararı gerekçesiyle adına kamulaştırma yaptırılabilen bir özel hukuk tüzel kişiliği olduğu.

8. maddesinde, yönetim kurulunun; kanun, yönetmelik, kuruluş protokolü ve benzeri düzenlemeler ile müteşebbis heyetin kararları çerçevesinde OSB'nin sevk ve idaresini yürütmekle görevli olduğu. 18. maddesinde, arsa tahsislerinin Bakanlık tarafından çıkarılacak yönetmelik hükümlerine göre müteşebbis heyet tarafından yapılacağı, hükme bağlanmıştır.

3194 sayılı İmar Kanunu'nun 2. maddesinde; belediye ve mücavir alan sınırları içinde ve dışında kalan yerlerde yapılacak planlar ile inşaa edilecek resmi ve özel bütün yapıların bu kanun hükümlerine tabi olduğu. 4. maddesinde, diğer özel kanunlar ile belirlenen veya belirlenecek olan yerlerde, bu Kanunun özel kanunlara aykırı olmayan hükümlerinin uygulanacağı belirtilmiş. 29. maddesinde: "Yapıya başlama müddeti ruhsat tarihinden itibaren iki yıldır.

Bu müddet zarfında yapıya başlanmadığı veye başlanıp da her ne sebeple olursa olsun, başlama müddetiyle birlikte beş yıl içinde bitirilmediği takdirde verilen ruhsat hükümsüz kalır. Bu durumda yeniden ruhsat alınması mecburidir.

Başlanmış inşaatlarda müktesep haklar saklıdır. ...." hükmüne, 30. maddesinde ise, "Yapı tamamen bittiği takdirde tamamının, kısmen kullanılması mümkün kısımları tamamlandığı takdirde bu kısımlarının kullanılabilmesi için inşaat ruhsatını veren belediye, valilik (...) bürolarından. 27 nci maddeye göre ruhsata tabi olmayan yapıların tamamen veya kısmen kullanılabilmesi için ise ilgili belediye ve valilikten izin alınması mecburidir.

Mal sahibinin müracaatı üzerine, yapının ruhsat ve eklerine uygun olduğu ve kullanılmasında fen bakımından mahzur görülmediğinin tespiti gerekir." hükmüne, 31.maddesinde de. "İnşaatın bitme günü, kullanma izninin verildiği tarihtir. Kullanma izni verilmeyen ve alınmayan yapılarda izin alınıncaya kadar elektrik, su ve kanalizasyon hizmetlerinden ve tesislerinden faydalandırılmazlar.

Ancak, kullanma izni alan bağımsız bölümler bu hizmetlerden istifade ettirilir." hükmüne yer verilmiştir.

Dava konusu Yönetmeliğin "Ruhsat müddeti" başlıklı 88. maddesinin 1. fıkrasında, "Ruhsat verildiği tarihten itibaren 2 yıl geçerlidir. Aksi takdirde verilen ruhsat hükümsüz sayılır. Makul sebeplerle bu süre yönetim kurulu tarafından 2 yılı geçmemek üzere uzatılabilir." hükmüne yer verilmiştir. Anılan Yönetmeliğin "İnşaata başlama ve bitirme" başlıklı 108. maddesinin 1. fıkrasında ise; "Tahsis edilen arsa ile ilgili olarak; ... b) Yapı ruhsatı tarihinden itibaren 2 yıl içinde üretime geçmeyen, ... katılımcılara yapılan tahsis, yönetim kurulu tarafından iptal edilir. " hükmüne yer verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Yönetmeliğin dava konusu edilen 88. maddesi ile 108. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendi yönünden;

Anayasanın 124. maddesinin işlem tarihindeki halinde, Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzelkişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelikler çıkarabilecekleri kurala bağlanmıştır.

İdarelerin, yönetmeliklerle yapacakları düzenlemelerin üst kurallara aykırı olmaması; düzenlemenin yasalarla idarelere tanınan yetkiler çerçevesinde ve yasayla belirlenen sınırlara bağlı olarak, tamamlayıcı, açıklayıcı ve üst normların uygulanmasına yönelik olması gerekmektedir.

4562 sayılı Organize Sanayi Bölgeleri Kanunu'nun yukarıda yer verilen hükümleri ile OSB sınırları içerisinde yapılan ve onaylanarak yürürlüğe giren imar planlarına göre arazi kullanımı, yapı ve tesislerinin projelendirilmesi, inşaası ve kullanımıyla ilgili ruhsat ve izinlerin verilmesi ve denetlenmesi konusunda OSB yetkili kılınmış, yasada ruhsatsız veya ruhsata aykırı yapılaşmalar hakkında imar kanunu hükümlerinin uygulanacağı, maddenin uygulanmasına ilişkin usul ve esasların ise yönetmelikle düzenleneceği belirtilmiştir.

Öte yandan, 3194 sayılı İmar Kanunu'nda; belediye ve mücavir alan sınırları içinde ve dışında kalan yerlerde yapılacak planlar ile inşaa edilecek resmi ve özel bütün yapıların bu kanun hükümlerine tabi olduğu belirtilmiş ve diğer özel kanunlar ile belirlenen veya belirlenecek olan yerlerde, bu Kanun'un özel kanunlara aykırı olmayan hükümlerinin uygulanacağı hüküm altına alınarak 3194 sayılı Kanun'un konuya ilişkin genel kanun niteliği vurgulanmıştır.

Bu bağlamda; İmar Kanunu, ruhsat konusunda, genel kanun niteliğinde olup, özel kanunlarda hüküm bulunması halinde özel yasa kuralının uygulanması, özel kanunda hüküm bulunmaması halinde ise yapılacak olan düzenlemelerin imar kanununa aykırı olmaması gerektiği açıktır.

4562 sayılı Kanunda OSB sınırları içerisinde kalan yerlerde yapılacak olan inşaatlara verilecek yapı ruhsatına ilişkin özel bir düzenleme bulunmaması nedeniyle, uygulamaya yönelik usul ve esasların düzenlendiği yönetmelik hükümlerinin İmar Kanunu'na uygun olmasının gerekmesine karşın, dava konusu Yönetmelik'in 88. maddesinde yer alan, ruhsatın verildiği tarihten itibaren iki yıl geçerli olduğu yolundaki düzenlemenin İmar Kanunu'nun yukarıda yer verilen 29. maddesi hükmüne aykırı olarak ruhsat süresini sınırlandırması nedeniyle hukuka aykırı olduğu sonucuna ulaşılmıştır.

Bunun yanında aynı Yönetmeliğin "yapı ruhsatı tarihinden itibaren 2 yıl içinde üretime geçmeyen..." şeklinde düzenleme içeren 108. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde yer alan düzenlemede de; aynı şekilde İmar Kanunu'nun ruhsat süresini sınırlandırması nedeniyle mevzuata uyarlık görülmemiştir.

Yönetmeliğin dava konusu edilen 108. maddesinin 1. fıkrasında yer alan "...katılımcılara yapılan tahsis, yönetim kurulu tarafından iptal edilir" düzenlemesine gelince;

Her ne kadar, dava devam ederken yapılan Kanun değişiklikleri ile arsa tahsis yetkisi yönetim kuruluna verilmiş ve mer'i yönetmelikte; tahsis ve tahsisin iptali konusunda yönetim kurulu yetkili kılınmış olsa da, 4562 sayılı Kanun'un dava tarihinde yürürlükte olan hükümlerinde arsa tahsisi konusunda müteşebbis heyetin yetkili kılınmış olduğu, tahsis iptaline ilişkin ise düzenleme bulunmadığı görülmektedir.

Dava konusu Yönetmelik kuralında ise; dayanağı olan Kanun hükümlerinde arsa tahsis yetkisi müteşebbis heyete verilmiş olmasına rağmen, tahsisin iptali konusunda yönetim kuruluna yetki verildiği görülmektedir.

Ancak, idare hukukunun temel prensiplerinden biri olan yetki ve usulde paralellik ilkesi uyarınca: yasada aksine bir düzenleme bulunmadıkça, bir işlemin tesisinde uygulanan yetki ve usul koşullarının aynı işlemin geri alınması ve kaldırılması işlemlerinde de aynen uygulanması zorunludur.

Bu durumda, anılan ilke gereğince tahsis iptali de, Kanun ile tahsisi yapmakla yetkili kılınmış olan müteşebbis heyetin (ya da daha sonra Kanun gereği müteşebbis heyetin yerine geçen organ) yetkisinde bulunduğundan, bu yetkiyi yönetim kuruluna veren dava konusu Yönetmelik kuralında hukuka uyarlık görülmemiştir.

KARŞI OY

X- Temyiz edilen kararla ilgili dosyanın incelenmesinden; Danıştay Altıncı Dairesince verilen kararın; dava konusu Yönetmelik'in 108. maddesinde yer alan "...katılımcılara yapılan tahsis, yönetim kurulu tarafından iptal edilir" düzenlemesi yönünden usul ve hukuka aykırı bulunmadığı, dilekçelerde ileri sürülen temyiz nedenlerinin kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı anlaşıldığından, temyiz isteminin reddi ile temyize konu kararın anılan kısmının onanması gerektiği oyuyla, karara katılmıyoruz.