Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu E.2021/545 K.2022/1

Dava konusu istem: 26/03/2016 tarih ve 29665 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Hizmeti Satın Alım Sözleşmelerinin/Protokollerinin Hazırlanması ve Akdedilmesine İlişkin Yönetmelik'in. 6643 sayılı Türk Eczacıları Birliği Kanunu'na aykırı olarak Türk Eczacıları Birliğini protokol hazırlanmasının dışında tuttuğu iddiasıyla tamamının.

5. maddesinin, 2, 3, 7, 9. fıkraları ile 6. maddesinin 1. ve 4. fıkraları ve aynı maddenin 5, 7, 8 ve 9. fıkralarında yer alan "Kurum tarafından belirlenir" ibarelerinin, 7. maddesinin 2. fıkrasında yer alan, "Kurumca uygun bulunması halinde ek sözleşme/protokol çıkarılabilir" ibaresi ile aynı fıkranın (e) bendine yer alan, "Kurumca uygun bulunması" ibaresi ve 4. fıkrasında yer alan, "kanunlarla tanımlanmış istisnalar hariç olmak üzere Kurum tarafından hazırlanır" ibaresinin, Geçici 1. maddesinin 1. fıkrasının ikinci cümlesinin iptali istenilmiştir.

Daire kararının özeti: Danıştay Onuncu Dairesinin 25/06/2020 tarih ve E:2019/7029, K:2020/2308 sayılı kararıyla;

5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu'nun 3. maddesinin 25. fıkrası ile 73. maddesinin 1. fıkrası, 6643 sayılı Türk Eczacıları Birliği Kanunu'nun 1. maddesi ile 39. maddesinin (j) bendi belirtilerek;

Anılan mevzuat uyarınca Sosyal Güvenlik Kurumu tarafından sağlık hizmetleri karşılanan genel sağlık sigortalısı ve bakmakla yükümlü olduğu kişilerin ilaç ve diğer sağlık hizmetlerinin, sağlık hizmeti sunucuları ile yapılacak sözleşme ile karşılandığı, eczanelerin birer sağlık hizmeti sunucusu olduğu, Sosyal Güvenlik Kurumunun eczaneler ve diğer sağlık hizmeti sunucuları ile sözleşme veya protokol yapmak suretiyle sağlık hizmeti satın aldığı ve böylece 5510 sayılı Kanun kapsamında bulunan kişilerin sağlık hizmetlerinin karşılanması yoluna gidildiği;

Dava konusu Yönetmeliğin tamamı yönünden;

Dava konusu Yönetmeliğin bütünü ile 6. maddesinin 1. fıkrası ve 7. maddesinin 4. fıkrasında yer alan sözleşme ve protokollerin kanunlarla tanımlanmış istisnalar dışında Kurum tarafından hazırlanacağı yönündeki düzenlemeleri birlikte değerlendirildiğinde, anılan Yönetmeliğin 6643 sayılı Kanun'un 39. maddesinin birinci fıkrasının (j) bendine uygun şekilde hazırlandığı, bu itibarla Yönetmeliğin tümünün iptalini gerektirecek bir halin bulunmadığı;

Yönetmeliğin 5. maddesinin 7. fıkrası yönünden;

5510 sayılı Kanun'un 73 ve 103. maddeleri belirtilerek;

Dava konusu fıkranın ilk cümlesinde hukuka aykırılık bulunmadığı;

Anılan fıkranın ikinci cümlesine gelindiğinde ise;

Hukukumuzda, idarelere takdir yetkisi tanınmakla birlikte bu yetkinin sınırsız kullanımının söz konusu olmadığı, idarelerin, takdir yetkisini eşitlik, kamu yararı, hizmet gerekleri, hak ve nesafet ilkelerine göre kullanabildikleri, idarenin takdir yetkisinin de kanuni bir dayanağının bulunmasının zorunlu olduğu;

Dava konusu uyuşmazlıkta, 5510 sayılı Kanun'un 73. maddesinde sağlık hizmet sunumunun sağlık hizmet sunucuları ile yapılacak sözleşmelerle yürütüleceği düzenlendikten sonra, Kanun'un 103. maddesinde, belirlenen yasak fiil ve davranışlarda bulunanların sözleşme/protokollerinin feshedilebileceği ve belirlenen süre içinde tekrar sözleşme yapılmayacağının hükme bağlandığı; ilgili düzenlemenin mefhumu muhalifinden Kurumca belirlenen süreler geçtikten sonra sözleşme yapılacağı hususunun anlaşıldığı, şartları taşımış olsalar dahi sağlık hizmet sunucuları ile sözleşme yapılmama hususunda Kanun ile idareye tanınan bir takdir yetkisinin bulunmadığı;

Sağlık hizmetinin temel alıcısı konumunda olan davalı idarenin, sağlık hizmet sunucuları ile sözleşme yapmaması halinde, sağlık hizmet sunucularının iktisadî ve ticari faaliyetlerini devam ettirmeleri mümkün olamayacağından, sözleşme yapılmama hallerinin ve süresinin adalet ve eşitliği sağlayacak şekilde objektif kriterler üzerinden belirlenmesi gerektiği;

Ayrıca, hakkında idari veya cezai yaptırım uygulanan sağlık hizmet sunucuları ile yaptırım süresi geçtikten sonra gerekli tüm şartların taşınması halinde dahi sözleşme yapılmayabileceğine ilişkin düzenlemeyle uygulanan idari veya cezai yaptırımın etki alanı ve süresinin genişletildiği, düzenlemenin bu yönüyle de hukuka aykırı olduğu;

Yönetmeliğin 6. maddesinin 7. fıkrası yönünden;

5510 sayılı Kanun'un 7. maddesine 10/09/2014 tarih ve 6552 sayılı Kanun'un 49. maddesi ile eklenen 13. fıkra ile Sosyal Güvenlik Kurumunun başvuru ücreti, listelerde kalınabilmesi için yıllık aidat, liste değişikliklerinden dolayı işlem ücreti ve sözleşme ücreti alabileceğine ilişkin düzenleme yapılmış olmakla birlikte, sözleşme ve/veya sağlık hizmet sunucularının türüne göre ilgiliden teminat mektubu istenebileceğine ilişkin üst normda bir dayanak bulunmadığı, nitekim bu hususun davalı idarenin savunmasında da kabul edildiği;

Dava konusu düzenleme ile dayanak Kanun maddesinde işlem veya konu bazında sayma yoluyla belirlenen halleri aşar ve mali yükümlülük içerir şekilde kural getirilmesinde hukuka uyarlık bulunmadığı;

Aynı maddenin 8. fıkrası yönünden;

Sağlık hizmeti sunucularının ruhsatlandırma ve çalışma izni işlemlerinin Sağlık Bakanlığı tarafından yürütüldüğü, bu kapsamda, Özel Hastaneler Yönetmeliği, Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmelik, Eczacılar ve Eczaneler Hakkında Yönetmelik ve diğer ikincil mevzuatta, sağlık kuruluşlarına Bakanlıkça belirlenen kriterler dahilindeki planlamaya dayalı olarak ruhsat ve çalışma izni verildiği;

Sağlık hizmet sunucularının çalışma şart ve koşullarının, ilgili kamu otoritesi olan Sağlık Bakanlığı tarafından belirlendiği, ruhsat verilerek çalışmaya başlayan sağlık hizmet sunucularının hangisiyle sözleşme yapılacağına ilişkin olarak, geri ödeme kurumu olan davalı idare tarafından, mahalli sağlık hizmet sunumu ihtiyacı, kamu yararı ve aktüeryal denge ve o bölgedeki diğer sağlık hizmet sunucularının niteliği dikkate alınarak belirleme yapılabilmesini sağlayabilecek üst norm olan 5510 sayılı Kanun'da hüküm bulunmadığı gibi, düzenleme, Sağlık Bakanlığının görev ve yetki alanına müdahale niteliği de taşıdığından, dava konusu ibarelerde hukuka uyarlık görülmediği;

Aynı maddenin 9. fıkrası yönünden;

5510 sayılı Kanun'un 73. maddesinin 12. fıkrasında; davalı idareye fatura denetimi konusunda kriterler koyma, alternatif geri ödeme modelleri oluşturma konularında yetki verildiği, anılan Kanun'un 103. maddesinde ise sağlık hizmet sunucuları ile hangi hallerde sözleşme yapılmayacağı ve mevcut sözleşmenin feshedileceği hususunun detaylı olarak düzenlendiği;

Her iki düzenlemede de; davalı idareye sözleşme veya protokol yenilemesinde, hasta memnuniyeti, aktüeryal denge veya verimlilik gibi kriterlerler belirlenmesine ve bu kriterlere göre sözleşme yenileyip yenilememeye ilişkin bir takdir hakkı tanınmadığı, dava konusu düzenleyici işlemin bu yönüyle dayanağı olan Kanun'u aşar mahiyette, dayandığı üst norma aykırı nitelikte olduğu gerekçesiyle;

-Yönetmeliğin dava konusu 5. maddesinin 7. fıkrasının ikinci cümlesi ile 6. maddesinin 7, 8 ve 9. fıkralarında yer alan "Kurum tarafından belirlenir" ibarelerinin iptaline,

-Dava konusu diğer kısımlar yönünden ise Daire kararında belirtilen gerekçelerle davanın reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davalı idare tarafından, Kurumca finansmanı sağlanan sağlık hizmetlerinin ve sözleşme yapılan sağlık hizmet sunucularının çeşitliliği ve farklılığı dikkate alınarak genel kurallar belirlendiği, kamu zararının giderilmesinin amaçlandığı, sözleşmeye uygun davranmaması nedeniyle sözleşmesi feshedilen sağlık hizmet sunucusu ile sözleşme yapma zorunluluğunun olmaması gerektiği, aksi durumun kamu zararının büyümesine yol açacağı, 5510 sayılı Kanun'un 88. maddesinin 17. fıkrası uyarınca her türlü alacağı için teminat almaya yetkisinin bulunduğu, sağlık hizmet sunucuları ile sözleşme yapmak zorunda olduğunun kabul edilmesinin sözleşme hürriyetine aykırı olduğu, kamu yararı gözetilerek düzenleme yapıldığı, usule aykırı işlemlerin engellenmesinin amaçlandığı ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davacı tarafından, Danıştay Onuncu Dairesince verilen kararın iptale ilişkin kısmının usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bu kısmının bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'UN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile Daire kararının temyize konu iptale ilişkin kısmının onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan;

"a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması,

b) Hukuka aykırı karar verilmesi,

c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür.

Temyizen incelenen kararın iptale ilişkin kısmı usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar kararın temyize konu bu kısmının bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.

Ayrıca, dava konusu Yönetmeliğin bazı maddelerinin iptali istemiyle açılan bir davada; Danıştay Onbeşinci Dairesinin 27/11/2018 tarih ve E:2016/3732, K:2018/7862 sayılı kararı ile 5. maddesinin 7. fıkrasının ikinci cümlesi ile 6. maddesinin 7, 8 ve 9. fıkralarının iptaline, diğer kısımlar yönünden davanın reddine karar verilmiş; taraflarca anılan kararın temyizen incelenerek bozulmasının istenilmesi üzerine, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 19/11/2020 tarih ve E:2019/722, K:2020/2451 sayılı kararıyla; tarafların temyiz istemlerinin reddine ve kararın onanmasına kesin olarak karar verilmiş, dolayısıyla Yönetmeliğin anılan kısımları hakkındaki iptal hükmü kesinleşmiştir.