Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu E.2022/1049 K.2023/996

Dava konusu istem: Davacı şirketin lisansının sonlandırılması ve teminatının iadesi istemiyle yaptığı başvurunun reddine ilişkin … tarih ve … sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu kararı ile söz konusu kararın dayanağı Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 11. maddesinin 2. fıkrasının iptaline karar verilmesi istenilmiştir. Daire kararının özeti: Danıştay Onüçüncü Dairesinin 10/11/2021 tarih ve E:2017/2590, K:2021/3742 sayılı kararıyla;

Davacı şirkete, Sivas ilinde kurmayı planladığı 17,95 MWm/17,36 MWe gücündeki ...

Hidroelektrik Santrali (HES) projesi için … tarih ve … sayılı üretim lisansı verildiği, tesisin inşaat öncesi süresinin 16 ay, inşaat süresinin 32 ay olmak üzere tamamlanma tarihinin 26/01/2015 olarak lisansa dercedildiği, davacı şirketin HES projesi için Yönetmeliğin Geçici 15. maddesi kapsamındaki yükümlülüklerini 02/05/2014 tarihine kadar tamamlaması gerekirken, … tarih ve … sayılı yazısı ekinde.

ÇED Olumlu Belgesi, askeri yasak bölge görüşü, bağlantı ve sistem kullanım anlaşmaları ile tesise ait imar planını davalı idareye sunduğu; bununla birlikte, davacı şirketin 02/05/2014, 23/01/2015 ve 23/03/2016 tarihli başvurularında projeye ilişkin yükümlülüklerini tamamlayamamasının gerekçelerini belirtmek suretiyle davalı idareden söz konusu nedenlerin mücbir sebep olarak kabulü ve süre uzatımı talebinde bulunduğu, bu talebin … tarih ve … sayılı Kurul kararıyla reddedilerek üretim lisansının iptaline ve teminat mektuplarının irat kaydedilmesine karar verildiği,

anılan Kurul kararına karşı yapılan itirazın … tarih ve … sayılı Kurul kararıyla reddedildiği;

Bu aşamada, 27/05/2017 tarih ve 30078 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 7020 sayılı Bazı Alacakların Yeniden Yapılandırılması İle Bazı Kanunlarda ve Bir Kanun Hükmünde Kararnamede Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun'un 18. maddesiyle, 6446 sayılı Kanun'a Geçici 21. maddenin eklendiği, anılan madde gereğince, davacı şirketin lisansının sonlandırılması ve teminat mektuplarının iadesiyle istemiyle 29/05/2017 tarihinde davalı idareye başvurduğu ancak üretim lisansının ... sayılı Kurul kararıyla iptal edildiğinden bahisle, … tarih ve … sayılı Kurul kararıyla söz konusu başvurunun reddedildiği;

Davalı idarenin usule yönelik itirazının geçerli görülmediği;

6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun 5. maddesinin birinci fıkrası ve Geçici 21. maddesi ile Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 11. maddesine yer verilerek;

Dava konusu Yönetmeliğin 11. maddesinin ikinci fıkrasının yönünden;

Düzenleyici kurumların, ilgili bulundukları piyasada düzenleme ve denetleme görevi üstlendiği; bu kurumların temel işlevinin, toplumsal ve ekonomik hayatın temel hak ve özgürlükler ile yakından ilişkili alanlarındaki kamusal ve özel kesim etkinliklerini birtakım kurallar koyarak düzenlemek, konulan kurallara uyulup uyulmadığını izlemek ve denetlemek olduğu; elektrik piyasası ile ilgili olarak düzenlemeler yapma yetkisine sahip olan davalı idarenin de 6446 sayılı Kanun'un verdiği yetkiye dayanarak kurallar ihdas ettiği;

Bu doğrultuda, Yönetmeliğin 11. maddesinde, önlisans ve lisansların üzerinde yazılı olan tarihte yürürlüğe gireceği, önlisans ve lisans sahiplerinin hak ve yükümlülüklerinin de genel kural olarak önlisans ve lisansın yürürlüğe girdiği tarihten itibaren geçerlilik kazanacağı, tadil, lisans yenileme ve sona erme ile iptal kararlarının ise, kararda aksi belirtilmedikçe, kararın alındığı tarihte yürürlüğe gireceğinin belirtildiği, anılan Yönetmelik'te lisans iptal kararlarının kural olarak alındığı tarihte yürürlüğe gireceğinin öngörülmesi ve davacı şirketin üretim lisansının iptal edilmesi nedeniyle uyuşmazlığın "yürürlük" ibaresinden ne anlaşılması gerektiğine hasredilmesi gerektiği; bu noktada, idarî işlemlerin icraîlik özelliği üzerinde durulmasının önem arz ettiği;

Bu kapsamda, dava konusu kuralda yer verilen "yürürlük" ibaresinin, lisans iptal kararlarının icraîliğine vurgu yaptığı; başka bir ifadeyle, idarî bir işlem niteliğinde olan iptal kararının hukukî sonuç doğuracağı anın belirlendiği; lisans iptal kararının ilgililere tebliği ya da duyurulmasının ise idarî yargıda iptal davasına konu edilebilmesi açısından gerekli olduğu, Yönetmelik'te öngörülen kuralın, lisans iptal kararının hukukî etkisinin başlangıç zamanının belirlenmesine matuf olduğu; aksine bir kabulün, idarî işlemlerin hukukî sonuçlarının doğacağı anın tamamlandıkları tarih yerine ilgililere bildirildiği tarih olduğu kabulüne neden olacağı ve bu durumun muhatapları yönünden hak kayıplarına yol açabileceği;

Bu itibarla, idarî işlemlerin tamamlanmakla birlikte hüküm doğuracağı ve idarî bir işlem niteliğindeki lisans iptal kararlarının icraîliği bağlamında düzenleme yapıldığı anlaşıldığından, dava konusu Yönetmelik kuralında hukuka aykırılık bulunmadığı;

Dava konusu Kurul kararı yönünden;

Elektrik piyasasında yatırımların gerçekleşebilirliği bakımından 6446 sayılı Kanun'un gerekçesinde, mevcut Kanun'da yer alan bazı hükümlerin yeniden düzenlenmesi ve kamu kurum ve kuruluşlarınca uygulanmasına aşina olunan önlisans ve benzeri uygulamaların elektrik piyasasında da düzenlenmesi yoluna gidilmiş olduğunun belirtildiği;

6446 sayılı Kanun'un Geçici 9. maddesinde, mevcut lisans verilmesi uygulamasından önlisans ve sonrasında lisans uygulamasına geçişin hâlihazırda lisans sahibi olanlar için ne şekilde gerçekleştirileceğinin düzenlendiği; Geçici 21. maddesinde, mevcut üretim veya otoprodüktör önlisanslarını, lisanslarını ya da lisans başvurularını sonlandırmak isteyen tüzel kişiler yönünden sadece Kuruma yapacakları başvuru ile önlisanslarını, lisanslarını veya başvurularını sonlandırma hakkı tanındığı;

Hukuk devletinin gereklerinden birinin de, hukuk güvenliği ilkesine uyulması, bir başka anlatımla hukuk kurallarının "belirlilik" ve "öngörülebilirlik" niteliklerini taşıması olduğu; hukuk güvenliğinin, kişilerin gelecekle ilgili plan, düşünce ve kararlarında, var olan hukuk kurallarına güvenerek hareket etmelerinin hukuken korunması gereğini ifade ettiği;

Anayasa'nın 35. maddesinin birinci fıkrasıyla güvenceye bağlanan mülkiyet hakkının, ekonomik değer ifade eden ve parayla değerlendirilebilen her türlü mal varlığı hakkını kapsadığı (AYM, E:2015/39, K:2015/62, 01/07/2015); anılan maddede bir temel hak olarak güvence altına alınmış olan mülkiyet hakkının kişiye, başkasının hakkına zarar vermemek ve yasaların koyduğu sınırlamalara uymak koşuluyla sahibi olduğu şeyi dilediği gibi kullanma ve üzerinde tasarruf etme, onun semerelerinden yararlanma olanağı veren bir hak olduğu (Mehmet Akdoğan ve diğerleri, B.

No: 2013/817, 19/12/2013); dolayısıyla malikin mülkünü kullanma, onun semerelerinden yararlanma ve mülkü üzerinde tasarruf etme yetkilerinden herhangi birinin sınırlanmasının mülkiyet hakkına müdahale teşkil edeceği. Anayasa'nın mülkiyet hakkına müdahaleyle ilgili üç kural ihtiva ettiği.

Anayasa'nın 35. maddesinin birinci fıkrasında, herkesin mülkiyet hakkına sahip olduğu belirtilmek suretiyle mülkten barışçıl yararlanma hakkına yer verildiği; ikinci fıkrasında da, mülkten barışçıl yararlanma hakkına müdahalenin çerçevesinin belirlendiği; mülkten yoksun bırakmanın ve mülkiyetin kontrolünün, mülkiyet hakkına müdahalenin özel biçimleri olduğu; mülkten yoksun bırakma şeklindeki müdahalede mülkiyetin kaybının söz konusu olduğu, mülkiyetin kullanımının kontrolünde ise mülkiyetin kaybedilmediği, ancak mülkiyet hakkının malike tanıdığı yetkilerin kullanım biçiminin toplum yararı gözetilerek belirlendiği veya sınırlandırıldığı,

mülkten barışçıl yararlanma hakkına müdahalenin ise genel nitelikte bir müdahale türü olup mülkten yoksun bırakma ve mülkiyetin kullanımının kontrolü mahiyetinde olmayan her türlü müdahalenin mülkten barışçıl yararlanma hakkına müdahale kapsamında ele alınması gerektiği (Recep Tarhan ve Afife Tarhan, B. No: 2014/1546, 02/02/2017);

Mülkiyet hakkının mutlak olmayıp bu hakkın sınırlandırılmasının mümkün olduğu, ancak Anayasa'nın 13. ve 35. maddeleri uyarınca mülkiyet hakkına yönelik müdahalenin kanuna dayanması, kamu yararı amacı taşıması ve ayrıca ölçülülük ilkesi gözetilerek yapılması gerektiği (Recep Tarhan ve Afife Tarhan);

Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi kararlarında da, "mülk" kavramının, mülkiyetle sınırlı olmadığı ve iç hukukun şekli niteliklerinden bağımsız olduğu, aktifleri oluşturan bazı diğer hak ve çıkarların da maddî haklar yerine geçerek mülk olarak görülebileceğinin ifade edildiği (Beyeler/İtalya [BD], No: 33202/96, Paragraf 100, AİHM 2000-I);

Uyuşmazlıkta, davacı şirketin lisansının sonlandırılması ve teminat mektuplarının iade edilmesine yönelik talebinin, davalı idare tarafından 7020 sayılı Kanun'un yayım tarihinden on bir gün öncesinde lisansı iptal edilerek, 6446 sayılı Kanun'da tanımlanan tüzel kişiler kapsamından çıkmış olduğundan bahisle reddedilmesinin davacının mülkiyet hakkına haksız müdahale niteliği taşıdığı; bu nedenle, Kanun'da yer alan "mevcut" ifadesinin davacı yönünden geçerli olduğunun kabulü gerektiği;

Bu itibarla, davacı şirketin 7020 sayılı Kanun ile 6446 sayılı Kanun'a eklenen Geçici 21. maddenin yürürlüğe girdiği 27/05/2017 tarihi itibarıyla lisansı mevcut olduğu için, iki aylık süre içinde başvuruda bulunan davacı şirketin başvurusunun reddine ilişkin dava konusu Kurul kararında hukuka uygunluk bulunmadığı gerekçesiyle;

Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 11. maddesinin 2. fıkrası yönünden davanın reddine, ... tarih ve ... sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu kararının iptaline karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davalı idare tarafından; harçtan muaf oldukları için aleyhlerine harca hükmedilemeyeceğini, davacı şirketin Yönetmeliğin Geçici 15. maddesi kapsamındaki yükümlülüklerini tamamlama süresinin 02/05/2014 tarihinde sona erdiği, şirket tarafından anılan yükümlülüklerini yerine getirebilmek için 38 ay ek süre talebinde bulunulduğu, ancak … sayılı Kurul kararıyla lisansının iptaline ve teminat mektuplarının irat kaydedilmesine karar verildiği, söz konusu lisans iptal edildiğinden 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'na eklenen Geçici 21. madde kapsamında mevcut bir üretim lisansının olmadığının anlaşıldığı,

Yönetmeliğin 11. maddesi uyarınca … sayılı Kurul kararının alındığı tarihte lisans iptal edilmiş sayıldığından bu kararın sonraki bir tarihte tebellüğ edilmiş olmasının lisansın yürürlükte olduğu sonucunu doğurmadığı ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davacı tarafından, savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'IN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile Daire kararının temyize konu iptale ilişkin kısmının bozulması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

MADDİ OLAY

Davacı şirkete, Sivas ilinde kurmayı planladığı 17,95 MWm/17,36 MWe gücündeki … Hidroelektrik Santrali (HES) projesi için … tarih ve … sayılı üretim lisansı verilmiş; tesisin inşaat öncesi süresi 16 ay, inşaat süresi 32 ay olmak üzere tamamlanma tarihi 26/01/2015 olarak lisansa dercedilmiştir.

HES projesi için Yönetmeliğin Geçici 15. maddesi kapsamındaki yükümlülüklerin 02/05/2014 tarihine kadar tamamlanması gerekirken, davacı şirketin … tarih ve … sayılı yazısı ekinde.

ÇED Olumlu Belgesi, askeri yasak bölge görüşü, bağlantı ve sistem kullanım anlaşmaları ile tesise ait imar planını davalı idareye sunduğu, ancak 02/05/2014, 23/01/2015 ve 23/03/2016 tarihli başvurularında projeye ilişkin yükümlülüklerini tamamlayamamasının gerekçelerini belirtmek suretiyle davalı idareden söz konusu nedenlerin mücbir sebep olarak kabulü ve süre uzatımı talebinde bulunduğu, bu talebin … tarih ve … sayılı Kurul kararıyla reddedilerek üretim lisansının iptaline ve teminat mektuplarının irat kaydedilmesine karar verildiği,

anılan Kurul kararına karşı yapılan itirazın … tarih ve … sayılı Kurul kararıyla reddedildiği anlaşılmaktadır.

Bu aşamada, 27/05/2017 tarih ve 30078 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 7020 sayılı Bazı Alacakların Yeniden Yapılandırılması İle Bazı Kanunlarda ve Bir Kanun Hükmünde Kararnamede Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun'un 18. maddesiyle, 6446 sayılı Kanun'a Geçici 21. madde eklenmiştir.

Anılan Kanun değişikliği sonrası davacı şirket, lisansının sonlandırılması ve teminat mektuplarının iadesi istemiyle 29/05/2017 tarihinde davalı idareye başvurmuştur. Söz konusu başvuru, üretim lisansının ... sayılı Kurul kararıyla iptal edildiğinden bahisle … tarih ve … sayılı Kurul kararıyla reddedilmiştir.

Bunun üzerine, söz konusu Kurul kararı ile dayanağı Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 11. maddesinin ikinci fıkrasının iptaline karar verilmesi istemiyle temyizen incelenen dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT

6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun 5. maddesinin birinci fıkrasında, lisansın, bu Kanun hükümleri uyarınca üzerinde kayıtlı piyasa faaliyetlerinin yapılabilmesi için tüzel kişilere verilen izin belgesi olduğu, 11. maddesinin onuncu fıkrasında belirtilen piyasalara ilişkin hükümler saklı kalmak üzere, lisanslara ilişkin olarak belirtilen hususların Kurum tarafından çıkarılan yönetmelikle düzenleneceği;

yedinci fıkrasında, üretim lisansı başvurusunda bulunan tüzel kişiden, önlisans yükümlülüklerinin yerine getirilmesini müteakiben üretim tesisinin lisansında belirlenen inşaat süresi içerisinde kurulmaması hâlinde irat kaydedilmek üzere, kurulmak istenen üretim tesisinin niteliğine ve büyüklüğüne göre yatırım tutarının yüzde onunu geçmemek üzere teminat mektubu alınacağı,

mücbir sebep hâlleri ile lisans sahibinden kaynaklanmayan haklı sebepler dışında üretim tesisinin lisansında belirlenen inşaat süresi içerisinde kurulmaması veya kalan süre içerisinde kurulamayacağının tespit edilmesi hâllerinde lisansın iptal edilip teminat mektubunun irat kaydedileceği, teminatın alınması, niteliği ve süre uzatımı verilmesine ilişkin usul ve esasların yönetmelikle düzenleneceği.

Geçici 21. maddesinde, mevcut üretim veya otoprodüktör önlisanslarını, lisanslarını ya da lisans başvurularını sonlandırmak isteyen tüzel kişilerin bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihi takip eden iki ay içerisinde Kuruma başvurmaları hâlinde önlisanslarının, lisanslarının veya lisans başvurularının sonlandırılarak teminatlarının iade edileceği kurala bağlanmıştır.

Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 11. maddesinde ise; önlisans ve lisansın, üzerinde kayıtlı olan yürürlük tarihinde yürürlüğe gireceği ve önlisans ve lisans sahibinin önlisans ve lisans kapsamındaki hak ve yükümlülüklerinin, bu Yönetmelik'te farklı bir şekilde belirlenmedikçe, bu tarihten itibaren geçerlilik kazanacağı, tadil, lisans yenileme ve sona erme ile iptal kararlarının, kararda aksi belirtilmediği sürece, kararın alındığı tarihte yürürlüğe gireceği belirtilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Uyuşmazlıkta, 6446 sayılı Kanun'un Geçici 9. maddesinin birinci fıkrasında, üretim lisansına dercedilen inşaat öncesi süre içerisinde, üretim tesisinin inşaatına başlanması için yerine getirilmesi gereken yükümlülüklerini ikmal edememiş tüzel kişilere, varsa kalan inşaat öncesi sürelerine ek olarak; yoksa sadece altı ay süre verileceği, mücbir sebepler dışında bu süre içerisinde de yükümlülüklerini ikmal edemeyen tüzel kişilerin lisanslarının iptal edileceği açıkça belirtilmiş olmasına rağmen, davacı şirketin yükümlülüklerini süresi içinde yerine getirmemiş olması nedeniyle üretim lisansının iptaline ve teminat mektuplarının irat kaydedilmesine ilişkin … tarih ve … sayılı Kurul kararının tesis edildiği anlaşılmaktadır.

27/05/2017 tarih ve 30078 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 7020 sayılı Bazı Alacakların Yeniden Yapılandırılması İle Bazı Kanunlarda ve Bir Kanun Hükmünde Kararnamede Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun'un 18. maddesiyle, 6446 sayılı Kanun'a eklenen Geçici 21. maddede, önlisans ve lisans sahibi veya lisans başvurusu sonlandırılmamış olan tüzel kişiler için, bu maddenin yürürlüğe girdiği 27/05/2017 tarihini takip eden iki ay içerisinde Kuruma başvuruda bulunmaları koşuluyla, mevcut önlisanslarını, lisanslarını veya lisans başvurularını sonlandırarak,

başvuru sırasında yatırmış oldukları teminatlarını geri alma imkânı getirilmiş olduğundan, davacının anılan Kanun maddesinden yararlanabilmesi için maddenin yürürlüğe girdiği tarih itibarıyla geçerli bir önlisansı, lisansı veya lisans başvurusunun bulunması gerekmektedir.

Diğer yadan, Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 11. maddesinde de, lisans iptal kararlarının, kararda aksi belirtilmediği sürece, kararın alındığı tarihte yürürlüğe gireceği açık bir şekilde düzenlenmiş olup, bahse konu düzenleme, iptale ilişkin kısım yönünden temyiz edilen Daire kararında hukuka uygun bulunmuştur.

Bu itibarla, 16/05/2017 tarihinde iptaline karar verilen üretim lisansı, bu tarih itibarıyla hükümsüz hale gelmekte olup, söz konusu kararın tebliğ edilmemiş olmasının, bu işlemin davacı şirkete karşı ileri sürülememesi sonucunu doğurmayacağı, sadece dava açma hakkını kullanması için tanınan sürenin başlangıcı yönünden dikkate alınacağı, dolayısıyla davacı şirketin 6446 sayılı Kanun'un Geçici 21. maddesinin yürürlüğe girdiği 27/05/2017 tarihi itibarıyla "mevcut üretim lisansını sonlandırmak isteyen tüzel kişiler" kapsamında bulunmadığı açıktır.

Bu durumda, 6446 sayılı Kanun'un Geçici 21. maddesinin yürürlüğe girdiği tarih itibarıyla geçerli bir lisansı bulunmayan, dolayısıyla hâlihazırda önlisans, lisans veya lisans başvurusu sahibi olanlar için söz konusu madde ile getirilen imkandan yararlanması hukuken mümkün bulunmayan davacı şirketin, anılan Kanun maddesi uyarınca lisansının sonlandırılarak teminat mektuplarının iade edilmesi için yaptığı başvurunun reddine ilişkin dava konusu Kurul kararında hukuka aykırılık bulunmadığından, Daire kararının … tarih ve … sayılı Kurul kararının iptali yolundaki temyize konu kısmında hukuki isabet görülmemiştir.