Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu E.2022/2743 K.2022/3961

Dava konusu istem: 11/01/2019 tarih ve 30652 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Türkiye Bina Deprem Yönetmeliği Kapsamında Yapılacak Tasarım Gözetimi ve Kontrolü Hizmetlerine Dair Tebliğ'in 3/d, 4/3, 5/3 ve 14/2. maddelerinin iptali istenilmiştir.

Daire kararının özeti: Danıştay Altıncı Dairesinin 01/06/2022 tarih ve E:2019/2583, K:2022/6562 sayılı kararıyla;

Dava konusu Tebliğ'in hukuka uygun olup olmadığının, idarenin düzenleme yetkisi çerçevesinde değerlendirilmesi gerektiği,

İdarenin düzenleme yetkisinin dayanağını, Kanun ve Cumhurbaşkanlığı Kararnameleri'nin oluşturduğu, bunların uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla kullanılabilen ikincil bir yetki olduğu, idarenin bu yetkisini kullanırken normlar hiyerarşisi ilkesini de gözetmesi ve bu ilke uyarınca, alt hukuk normlarının üst hukuk normuna aykırı hükümler içermemesi gerektiği, yine, üst norm (Kanun) tarafından, düzenlemesi alt norma (Yönetmelik) bırakılan bir konunun da alt normda (yönetmelik) düzenleme yapılmaksızın bu konuya ilişkin düzenlemenin daha alt bir hukuk normuna (Tebliğ, Genelge vs.) bırakılamayacağı,

Bu durumda, Türkiye Bina Deprem Yönetmeliği'nin kanuni dayanağı olan 7269 sayılı Kanun'un 3. maddesinde, yeniden yapılacak, değiştirilecek, büyütülecek veya esaslı tamir görecek resmi ve özel bütün yapıların tabi olacağı teknik şartların bir Yönetmelik'le tespit edileceği düzenlemesi yer almasına rağmen, tasarım gözetimi ve kontrolü hizmetlerini yerine getireceklerin eğitim koşulları, mesleki yeterlilik ve deneyim konuları ve bunların belgelendirilmesi ile hizmetin yürütülmesine ilişkin usul ve esasların Yönetmelik yerine dava konusu Tebliğ ile düzenlenmesinde hukuka uyarlık bulunmadığı,

gerekçesiyle, dava konusu Tebliğ'in 3/d, 4/3, 5/3 ve 14/2. maddelerinin iptaline karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davalı idare tarafından, normlar hiyerarşisi dahilinde idarelerinin Anayasa'dan kaynaklı düzenleme yapma yetkisinin bulunduğu, dava konusu Tebliğ'in tamamen depreme dayanıklı yapı tasarımına ilişkin üst hukuk normlarına uygun olarak hazırlandığı, düzenleme ile yeni bir meslek disiplini tanımlanmadığı, inşaat mühendisliği meslek disiplini içindeki özel bir alanda mesleki yetkinliğe atıf yapıldığı,

Mevzuatımızda Enerji Kimlik Belgesi Uzmanları ve Bina Akustiği Uzmanlarının da Tebliğ ile düzenlendikleri, herkesin sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkına sahip olduğu, binalarda deprem güvenliğinin sağlanması için asgari koşulların getirilmesi ve mekanizmaların kurulmasının kamu otoritesinin öncelikli görevi görevi olduğu,

Dava konusu Tebliğ'in 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 107. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinin verdiği yetki çerçevesinde çıkarıldığı, aynı hükmün mülga 644 sayılı Çevre ve Şehircilik Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin 12. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde de yer aldığı ve söz konusu kuralın Anayasa'ya aykırılığı iddiası açılan davanın Anayasa Mahkemesinin E:2011/100, K:2012/191 sayılı kararıyla reddedildiği,

İdarelerin Yönetmelik dışında başka adlar altında da düzenleyici işlemler yapabileceği, bu nedenle davanın reddi gerekirken aksi yönde verilen Daire kararının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davacı tarafından, savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'IN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile Daire kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, dosya tekemmül ettiğinden yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

MADDİ OLAY

18/03/2018 tarih ve 30364 (mükerrer) sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Türkiye Bina Deprem Yönetmeliği ekinde yer alan Deprem Etkisi Altında Binaların Tasarımı İçin Esaslar'ın 1.3.1.1 maddesinde "tasarım gözetimi ve kontrolü” hizmetine, 1.3.1.2 maddesinde ise, bu tür hizmetleri yerine getireceklerin eğitim koşulları, mesleki yeterlilik ve deneyim konuları ve bunların belgelendirilmesi ile hizmetin yürütülmesine ilişkin usul ve esasların Çevre ve Şehircilik Bakanlığı tarafından belirleneceği kuralına yer verilmiş, anılan kural doğrultusunda, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı tarafından hazırlanarak, 11/01/2019 tarih ve 30652 sayılı Resmi Gazete'de Türkiye Bina Deprem Yönetmeliği Kapsamında Yapılacak Tasarım Gözetim ve Kontrolü Hizmetlerine Dair Tebliğ yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.

Bunun üzerine, temyizen incelenen dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT

Anayasa'nın 124. maddesinde, Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilecekleri hükme bağlanmıştır.

7269 sayılı Umumi Hayata Müessir Afetler Dolayısıyla Alınacak Tedbirlerle Yapılacak Yardımlara Dair Kanun'un 3. maddesinde, bu Kanun'a göre afet bölgesi olarak ilan edilen yerlerde yeniden yapılacak, değiştirilecek, büyütülecek veya esaslı tamir görecek resmi ve özel bütün yapıların tâbi olacağı teknik şartların, Bayındırlık Bakanlığının mütalaası da alınarak İmar ve İskan Bakanlığınca hazırlanacak bir yönetmelikle tespit edileceği hükmüne yer verilmiştir.

5902 sayılı Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun'un Türkiye Bina Deprem Yönetmeliği'nin yayımlandığı tarihte yürürlükte olan haliyle 12. maddesinin 1. fıkrasında; a) Depreme hazırlık, müdahale, deprem riski yönetimi, b) Depremde zarara uğraması muhtemel yerler ile zarara uğramış yerlerin imar, plan ve proje işlemlerinin yürütülmesi, c) Depreme hazırlık, müdahale ve iyileştirme aşamalarında kullanılabilecek kamu, özel ve sivil toplum kuruluşları ile yabancı kişi ve kuruluşlara ait her türlü kaynakların tespiti ve etkin kullanımı, ç) Depremler hakkında halkın bilgilendirilmesi,

konularında uygulanacak politikaları belirlemek, takip etmek, değerlendirmek ve depremle ilgili hizmetlerin yürütülmesinde Başkanlığın diğer birimlerine danışmanlık yapmak konularında Başkanlık bünyesindeki Deprem Dairesi Başkanlığının görevli olduğu düzenlenmiş. 17. maddesinde ise, Başkanlığa görev alanına giren konularda düzenleme yapma yetkisi verilmiştir.

Bu yetki kapsamda hazırlanarak, 18/03/2018 tarih ve 30364 (mükerrer) sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan ve 01/01/2019 tarihinde yürürlüğe giren Türkiye Bina Deprem Yönetmeliği'nin 1. maddesinde, bu Yönetmeliğin amacının, yeniden yapılacak, değiştirilecek, büyütülecek resmi ve özel tüm binaların ve bina türü yapıların tamamının veya bölümlerinin deprem etkisi altında tasarımı ve yapımı ile mevcut binaların deprem etkisi altındaki performanslarının değerlendirilmesi ve güçlendirilmesi için gerekli kuralları ve minimum koşulları belirlemek olduğu; 3. maddesinde de, deprem etkisi altında binaların tasarımı için bu Yönetmeliğin ekinde yer alan Esaslar'ın uygulanacağı kurala bağlanmıştır.

Yönetmelik eki Deprem Etkisi Altında Binaların Tasarımı İçin Esaslar'ın 1.3. maddesinde, 'Özel Konularda Tasarım Gözetimi ve Kontrolü" başlığına yer verilmiş.

1.3.1.1 sayılı alt maddesinde, bu Yönetmeliğin uygulanmasına ilişkin değerlendirme ve tasarım süreçlerinde, özel uzmanlık gerektiren konularda projenin başlangıcından tamamlanmasına kadar ilgili tüm tasarım aşamalarında görev yapacak şekilde, ilgili alanda teorik ve mesleki bilgi ve deneyim sahibi inşaat mühendislerinden “tasarım gözetimi ve kontrolü” hizmeti alınmasının zorunlu olduğu belirtilmiş, 1.3.1.2. sayılı alt maddede ise;

bu tür hizmetleri yerine getireceklerin eğitim koşulları, mesleki yeterlilik ve deneyim konuları ve bunların belgelendirilmesi ile hizmetin yürütülmesine ilişkin usul ve esasların Çevre ve Şehircilik Bakanlığı tarafından belirleneceği öngörülmüştür.

Dava konusu Tebliğ'in 1. maddesinde, bu Tebliğ'in amacının, 18/03/2018 tarih ve 30364 (mükerrer) sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Türkiye Bina Deprem Yönetmeliği kapsamında, özel uzmanlık gerektiren konularda tasarımın gözetimi ve kontrolü hizmetini yerine getireceklerin eğitim koşulları, mesleki yeterlilik ve deneyim konuları ve bunların belgelendirilmesi ile hizmetin yürütülmesine dair usul ve esasları belirlemek olduğu.

2. maddesinde, bu Tebliğ'in, 10/07/2018 tarih ve 30474 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 107. maddesinin birinci fıkrası ile 18/03/2018 tarih ve 30364 mükerrer sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Türkiye Bina Deprem Yönetmeliği'nin eki Deprem Etkisi Altında Binaların Tasarımı İçin Esasların 1.3. maddesine dayanılarak hazırlandığı belirtilmiştir.

10/07/2018 tarih ve 30474 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 107. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde, yerleşme ve yapılaşmaya yönelik mimarlık, mühendislik, müteahhitlik ve müşavirlik hizmetlerine ilişkin düzenlemeleri yapmak, uygulamaları denetlemek ve izlemek, Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı Mesleki Hizmetler Genel Müdürlüğünün görev ve yetkileri arasında sayılmıştır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Anayasa'nın 124. maddesi çerçevesinde, idarenin normlar hiyerarşisine uygun bir şekilde düzenleyici işlem yapma yetkisinin bulunduğu, Kanun'ların uygulanmasını göstermek üzere Yönetmelik, Yönetmelik'lerin uygulanmasını göstermek üzere de Tebliğ ve diğer alt düzenleyici işlemler çıkarabilecekleri açıktır.

Nitekim, 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 107. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde, Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı Mesleki Hizmetler Genel Müdürlüğü, yerleşme ve yapılaşmaya yönelik mimarlık, mühendislik, müteahhitlik ve müşavirlik hizmetlerine ilişkin düzenlemeleri yapmak konusunda yetkilendirilmiş, Türkiye Bina Deprem Yönetmeliği'nin eki Deprem Etkisi Altında Binaların Tasarımı İçin Esaslar'ın 1.3.1.2. sayılı maddesinde de, bu tür hizmetleri yerine getireceklerin eğitim koşulları, mesleki yeterlilik ve deneyim konuları ve bunların belgelendirilmesi ile hizmetin yürütülmesine ilişkin usul ve esasların Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı tarafından belirleneceği öngörülmüştür.

Uyuşmazlıkta, dava konusu Tebliğ'in dayanakları arasında yer alan, Türkiye Bina Deprem Yönetmeliği'nin dayanağı olan 7269 sayılı Kanun'un 3. maddesinde Yönetmelik'le düzenlenmesi gerektiği belirtilen konunun, "bu Kanun'a göre afet bölgesi olarak ilan edilen yerlerde yeniden yapılacak, değiştirilecek, büyütülecek veya esaslı tamir görecek resmi ve özel bütün yapıların tabi olacağı teknik şartlar" olduğu, dava konusu Tebliğ ile düzenlenen hususun ise, yapıların tabi olacağı teknik şartlar olmadığı,

tasarım gözetimi ve kontrolü hizmetini yerine getireceklerin eğitim koşulları, mesleki yeterlilik ve deneyim konuları ve bunların belgelendirilmesi ile hizmetin yürütülmesine ilişkin usul ve esaslar olduğu, ayrıca, Türkiye Bina Deprem Yönetmeliği'nin eki Deprem Etkisi Altında Binaların Tasarımı İçin Esaslar'ın 1.3 sayılı maddesi ile alt maddelerinde düzenlenen tasarım gözetimi ve kontrolü hizmetinin de, sadece afet bölgesi olarak ilan edilecek yerlere ilişkin olmadığı anlaşılmaktadır.

Dolayısıyla, tasarım gözetimi ve kontrolü hizmetini yerine getireceklerin eğitim koşulları, mesleki yeterlilik ve deneyim konuları ve bunların belgelendirilmesi ile hizmetin yürütülmesine ilişkin usul ve esasların, Yönetmelik'le düzenlenmesini gerektiren, üst hukuk normundan kaynaklı bir zorunluluk bulunmadığından, idarenin düzenleme yetkisi kapsamında alt düzenleyici işlemle düzenlenebileceği açıktır.

Bu durumda, anılan Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ve Yönetmelik'le kendisine verilen düzenleme yapma yetkisini, idarenin Yönetmelik'le değil de bir alt düzenleyici işlem olan Tebliğ ile kullanmasında normlar hiyerarşisi ilkesine ve hukuka aykırılık bulunmamaktadır.

Öte yandan, dava konusu Tebliğ'in Resmi Gazete'de yayımlanmak suretiyle, bütün ilgililerin düzenlemeden haberdar olmasının da sağlandığı görülmektedir.

Bu nedenle, 11/01/2019 tarih ve 30652 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Türkiye Bina Deprem Yönetmeliği Kapsamında Yapılacak Tasarım Gözetimi ve Kontrolü Hizmetlerine Dair Tebliğ'in dava konusu 3/d, 4/3, 5/3 ve 14/2. maddelerinin esasının incelenmesi gerekirken, tasarım gözetimi ve kontrolü hizmetlerini yerine getireceklerin eğitim koşulları, mesleki yeterlilik ve deneyim konuları ve bunların belgelendirilmesi ile hizmetin yürütülmesine ilişkin usul ve esasların Yönetmelik yerine dava konusu Tebliğ ile düzenlenmesinde hukuka uyarlık bulunmadığı gerekçesiyle verilen, temyize konu Daire kararında hukuki isabet bulunmamaktadır.

KARŞI OY

X- Temyiz edilen kararla ilgili dosyanın incelenmesinden; Danıştay Altıncı Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu, dilekçelerde ileri sürülen temyiz nedenlerinin kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı anlaşıldığından, temyiz isteminin reddi ile temyize konu kararın onanması gerektiği oyuyla, karara katılmıyoruz.