Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu E.2022/2875 K.2023/1000

Dava konusu istem: Davacı şirkete 50.000,00-TL idarî para cezası uygulanmasına ilişkin … tarih ve … sayılı üst yazıyla bildirilen 10/09/2020 tarih ve 9134 sayılı Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurulu kararının ve 02/04/2015 tarih ve 29314 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Bankaların Bağımsız Denetimi Hakkında Yönetmelik’in 15. maddesinin tümden iptali, aksi kanaatte olunması hâlinde 15. maddenin birinci fıkrasının (h) bendi ile birinci fıkranın ilk cümlesinde yer alan "süresiz" ifadesinin ve Yönetmelik'in 20. maddesinin iptali ile 5411 sayılı Bankacılık Kanunu’nun 15. ve 33. maddelerinde geçen “sürekli” ifadelerinin, uygun görülmesi hâlinde 15. ve 33. maddelerin tamamının Anayasa'ya aykırı olduğundan bahisle iptali talebiyle Anayasa Mahkemesine başvurulması istenilmiştir.

Daire kararının özeti: Danıştay Onüçüncü Dairesinin 17/05/2022 tarih ve E:2021/850, K:2022/2092 sayılı kararıyla;

Davacının, bankalarda bağımsız denetim yapmaya yetkili bağımsız denetim kuruluşları listesinde yer alan bir şirket olduğu, dava konusu Yönetmelik’in 20. maddesi gereğince Kurum düzenleme ve denetimine tabi şirketlerde son beş yıl içinde yapılan denetimlere ilişkin faaliyet raporunu süresi içinde Kuruma göndermediğinden bahisle Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu tarafından … tarih ve … sayılı yazı ile savunmasının istenildiği,

davacı şirket tarafından … tarih ve … sayılı yazıyla yapılan savunmada, Kurum düzenleme ve denetimine tabi şirketlerde herhangi bir denetim faaliyeti yapılmadığının bildirilmesi üzerine anılan Yönetmeliğin 20. maddesine aykırılık nedeniyle 5411 sayılı Bankacılık Kanunu'nun 148. maddesi uyarınca davacı şirket hakkında 50.000-TL idari para cezası uygulanmasına karar verildiği;

Davalı tarafından, Yönetmelik’in 15. maddesinin 1. fıkrasının (h) bendi ile birinci fıkrasının ilk cümlesinde yer alan "süresiz" ifadesine ilişkin olarak davanın süre aşımından reddine karar verilmesi gerektiğinin ileri sürüldüğü; 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun "Dava Açma Süresi" başlıklı 7. maddesi gereği, ilanı gereken bir düzenleyici işlemin ilan tarihini izleyen günden itibaren ya da bu işlemlerin uygulanması hâlinde, uygulama işlemine dayanak teşkil eden düzenleyici işlem veya uygulama işlemi ya da her ikisine birden dava açılabileceği;

Uyuşmazlık konusu olayda davanın konusunu, anılan Yönetmeliğin 20. maddesinin birinci fıkrasında belirtilen faaliyet raporunun süresi içinde Kuruma tevdi edilmemesi nedeniyle davacı şirket hakkında 5411 sayılı Bankacılık Kanunu'nun 148. maddesinin (b) bendi uyarınca tesis edilen idarî para cezasının oluşturduğu, ancak davacı tarafından dava tarihinde henüz tesis edilmemiş olan Yönetmeliğin "listeden süresiz olarak çıkarılma" başlıklı 15. maddesinin tümden iptali, aksi kanaatte olunması hâlinde 15. maddenin 1. fıkrasının (h) bendi ile birinci fıkranın ilk cümlesinde yer alan "süresiz" ifadesinin iptalinin de istendiği,

dava konusu idari para cezasının Yönetmeliğin 15. maddesine dayanılarak tesis edilmediği ve anılan düzenleyici işleme karşı ilan tarihini izleyen günden itibaren 60 gün içinde dava açılmadığı dikkate alındığında Yönetmeliğin 15. maddesine ilişkin olarak davanın süre aşımı yönünden reddi gerektiği;

Davalı idarenin usûle yönelik diğer itirazlarının yerinde görülmediği ve Anayasa'ya aykırılık iddiasının ise ciddi bulunmadığı;

5411 sayılı Bankacılık Kanunu'nun 15., 33. ve 148. maddeleri ile dava konusu Yönetmelik’in 20. maddesine yer verilerek;

Yönetmelik’in 20. maddesi yönünden;

5411 sayılı Kanun'un 15. ve 33. maddeleri ile davalı Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumuna finansal piyasalarda düzenleme ve denetleme görevi kapsamında düzenleyici işlemler tesis etme yetkisi tanındığı, Kanun'un 88. maddesi ile Kurula "düzenlemek ve denetlemekle görevli olduğu sektör veya alanla ilgili uluslararası ilke ve standartlarla uyumlu ikincil düzenlemeleri yapmak ve kararlar almak" görev ve yetkisi verildiği, aynı Kanun'un 93. maddesinde ise Kurum'un Kurul kararıyla bu Kanun'un uygulanmasına ilişkin yönetmelikler ve tebliğler çıkarmaya yetkili olduğunun belirtildiği;

Yönetmelik'in dava konusu 20. maddesinde, bağımsız denetim kuruluşlarının, Kurum düzenleme ve denetimine tabi şirketlerde son beş yıl içinde yapılan denetimlere ilişkin olarak hazırlanacak faaliyet raporununun her hesap dönemini takip eden Nisan ayı sonuna kadar elektronik ortamda Kuruma göndereceğinin kurala bağlandığı;

Düzenleyici ve denetleyici kurumlara ilgili oldukları piyasada düzenleme ve denetleme görevi verildiği ve düzenleme yapma yetkisine sahip olduğu alanları düzenleyici işlemler ile objektif bir şekilde düzenleyebileceği açık olduğundan kanun koyucu tarafından verilen yetkinin kullanılması doğrultusunda tesis edilen Bankaların Bağımsız Denetimi Hakkında Yönetmelik'in dava konusu 20. maddesinde hukuka aykırılık bulunmadığı;

Dava konusu idarî para cezası yönünden;

Yönetmelik’in 20. maddesi gereğince, Kurumun düzenleme ve denetimine tabi şirketlerde son beş yıl içinde yapılan denetimlere ilişkin faaliyet raporunu süresi içinde Kuruma göndermediği gerekçesiyle davacı şirket hakkında 5411 Kanun'un 148. maddesi uyarınca 50.000-TL idari para cezası uygulanmasına karar verildiği;

Kurul ve Kurum tarafından 5411 sayılı Kanun'a dayanılarak alınan kararlara ve verilen talimatlara, çıkarılan yönetmelik ve tebliğlere ve yapılan diğer düzenlemelere uyulmaması dolayısıyla Kanun'un 148. maddesinin (b) bendi uyarınca idari para cezası verilebileceği açık olmakla birlikte, Yönetmeliğin 20. maddesinde, Kurum düzenleme ve denetimine tabi şirketlerde son beş yıl içinde yapılan denetimlere ilişkin olarak hazırlanacak faaliyet raporunun Kuruma gönderilmesinden bahsedildiği,

davacı şirketin ise son beş yıl içinde Kurum düzenleme ve denetimine tabi şirketlerde herhangi bir denetim faaliyetinde bulunmadığı için Kuruma faaliyet raporu göndermediği, Yönetmelik maddesinin lafzından, yapılmayan denetime ilişkin olarak da bir faaliyet raporu hazırlanacağının ve Kuruma gönderileceğinin anlaşılamadığı, bu hâliyle davacı şirket hakkında tesis edilen idari para cezasında hukuka uygunluk bulunmadığı gerekçesiyle;

Bankaların Bağımsız Denetimi Hakkında Yönetmelik'in 15. maddesinin 1. fıkrasının (h) bendi ile birinci fıkranın ilk cümlesinde yer alan "süresiz" ifadesi yönünden davanın süre aşımı nedeniyle reddine, anılan Yönetmelik'in 20. maddesi yönünden davanın reddine, davacıya 50.000,00-TL idari para cezası verilmesine ilişkin … tarih ve … sayılı Kurul kararının iptaline karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davalı idare tarafından, Yönetmeliğin 20. maddesinde bağımsız denetim kuruluşlarının Kurum düzenleme ve denetimine tabi şirketlerde bağımsız denetim faaliyeti gerçekleştirmemesi halinde, faaliyet raporunun Kuruma gönderilmesine gerek olmadığına dair bir hüküm bulunmadığı, herhangi bir bağımsız denetim faaliyeti yürütülmemesinin, raporun düzenlenme zorunluluğunu ortadan kaldırmadığı ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davacı tarafından, Danıştay Onüçüncü Dairesince verilen kararın iptale ilişkin kısmının usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'IN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile Daire kararının temyize konu iptale ilişkin kısmının onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan; "a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması, b) Hukuka aykırı karar verilmesi, c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür. Temyizen incelenen kararın iptale ilişkin kısmı usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar kararın temyize konu bu kısmının bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.

KARŞI OY

X- 5411 sayılı Bankacılık Kanunu'nun 15. maddesinde, "Bankaların bağımsız denetim faaliyetleri ile Kurul tarafından zorunlu tutulması hâlinde, bankaların varlıklarının, hak ve yükümlülüklerinin ya da kredi müşterilerinden alınacak teminatların değerlemesi ve kendilerinin ya da kredi müşterilerinin derecelendirilmesi faaliyetlerini gerçekleştirecek olan kuruluşların yetkilendirilmesine, yetkilerinin geçici veya sürekli olarak kaldırılmasına Kurulca karar verilir.

Bu maddenin uygulanmasına ilişkin usul ve esaslar ilgili meslek birliklerinin görüşü alınarak Kurulca belirlenir." kuralına.

148. maddesinde, "Kurul kararıyla ve gerekçesi belirtilmek suretiyle, bu Kanun kapsamındaki kuruluşlar ile ilgili gerçek ve tüzel kişilere; a) Bu Kanun veya bu Kanuna istinaden çıkarılan düzenlemelerde yer alan sınırlamalara uyulmaması hâlinde beş yüz bin Türk Lirasından az olmamak üzere aykırılık oluşturan tutarın yüzde beşine kadar, b) İlgili maddelerine göre, Kurul ve Kurum tarafından bu Kanun'a dayanılarak alınan kararlara ve verilen talimatlara, çıkarılan yönetmelik ve tebliğlere ve yapılan diğer düzenlemelere uyulmaması hâlinde elli bin Türk Lirasından beş yüz bin Türk Lirasına kadar idari para cezası uygulanır.

Kurul, yaptırım kararı verilinceye kadar aykırılığın birden fazla işlenmiş olmasını veya idari para cezasının uygulanmasından itibaren iki yıl içerisinde aynı aykırılığın tekrarlanmasını dikkate alarak bu fıkrada yer alan tutarları iki katına kadar arttırarak uygulamaya yetkilidir." kuralına yer verilmiştir.

02/04/2015 tarih ve 29314 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Bankaların Bağımsız Denetimi Hakkında Yönetmelik’in 20. maddesinde, "Bağımsız denetim kuruluşları;

a) Karar eki 1 sayılı listenin (2) numaralı kısmında belirtilen Kurum düzenleme ve denetimine tabi şirketlerde son beş yıl içinde yapılan denetimler ile b) Denetlenen banka bazında, önemlilik ölçütü çerçevesinde tespit edilen bulgular ve bu bulgulara ilişkin yapılanlar, hangi tespitlerin çözülerek mali tablo ve eklerinde düzeltildiği, çözümlenmesi zaman gerektiren hususların düzeltilmesi için nasıl bir mutabakata varıldığı, çözümlenemeyenlerin ise bağımsız denetim raporuna nasıl yansıtıldığı hakkında açıklayıcı bilgileri ve Kurumca gerekli görülen diğer bilgileri içerecek şekilde hazırlanarak yönetim organı tarafından imzalanacak faaliyet raporunu her hesap dönemini takip eden Nisan ayı sonuna kadar elektronik ortamda Kuruma gönderir." kuralı yer almaktadır.

Uyuşmazlıkta, davacı şirket hakkında, anılan Yönetmelik’in 20. maddesi gereğince Kurum düzenleme ve denetimine tabi şirketlerde son beş yıl içinde yapılan denetimlere ilişkin faaliyet raporunun süresi içinde Kuruma gönderilmediği gerekçesiyle 5411 sayılı Kanun'un 148. maddesi uyarınca 50.000-TL idari para cezası uygulanmasına karar verilmiştir.

5411 sayılı Kanun'a dayanılarak alınan kararlara ve verilen talimatlara, çıkarılan yönetmelik ve tebliğlere ve yapılan diğer düzenlemelere uyulmaması halinde Kanun'un 148. maddesinin (b) bendi uyarınca Kurum tarafından idari para cezası verilebileceği açıktır.

Diğer yandan, Yönetmeliğin 20. maddesinde, bağımsız denetim kuruluşlarının, Kurum düzenleme ve denetimine tabi şirketlerde bağımsız denetim faaliyeti gerçekleştirmemesi halinde, faaliyet raporunun Kuruma gönderilmesine gerek olmadığına dair bir düzenleme yapılmadığından, herhangi bir bağımsız denetim faaliyeti yürütülmemesi, faaliyetin olmadığına yönelik raporun düzenlenme zorunluluğunu ortadan kaldırmamaktadır.

Bu itibarla, Yönetmelik’in 20. maddesi gereğince, Kurum düzenleme ve denetimine tabi şirketlerde son beş yıl içinde yapılan denetimlere ilişkin faaliyet raporunu süresi içinde Kuruma göndermediği gerekçesiyle davacı şirket hakkında 5411 sayılı Bankacılık Kanunu'nun 148. maddesi uyarınca 50.000-TL idari para cezası uygulanmasında hukuka aykırılık bulunmamaktadır.

Açıklanan nedenle, temyiz isteminin kabulü ile Daire kararının temyize konu iptale ilişkin kısmının bozulması gerektiği oyuyla, karara katılmıyorum.