Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu E.2022/3498 K.2023/1260

Hukuk Müşaviri V. …

KARŞI TARAF (DAVACI) : …

İSTEMİN KONUSU

Danıştay İkinci Dairesinin 23/03/2022 tarih ve E:2018/810, K:2022/1489 sayılı kararının iptale ilişkin kısmının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ

Dava konusu istem: Adana İl Sağlık Müdürlüğünde şube müdürü olarak görev yapan davacı tarafından; … tarih ve … sayılı olur ile yürürlüğe giren Sağlık Bakanlığı Taşra Teşkilatı Kadro Standartları ile Çalışma Usul ve Esaslarına Dair Yönerge'nin (Yönerge) "İl Sağlık Müdürlüğünün Kuruluşu" başlıklı 6. maddesinin 4. fıkrasında yer alan "Başkanlıklar bünyesindeki iş ve işlemleri yürütmek üzere, Ek- 3'te belirlenen birim sayıları esas alınarak müdür tarafından birimler kurulabilir. Birimlerin sorumluluğu şube müdürleri ve/veya uzmanlar tarafından yerine getirilir.

" düzenlemesinin ve bu düzenlemeye ilişkin Ek-3 sayılı cetvelin; aynı Yönerge'nin "İlçe Sağlık Müdürlüğünün Kuruluşu" başlıklı 7. maddesinin 2. fıkrasında yer alan "İlçe sağlık müdürlüğü bünyesindeki iş ve işlemleri yürütmek üzere, Türkiye İstatistik Kurumu verileri esas alınarak nüfusu; 200.000 ila 350.000 arasında olan ilçelere 2 yi, 350.000 ila 500.000 arasında olan ilçelere 3 ü, 500.000 ila 750.000 arasında olan ilçelere 4 ü, 750.000'in üzerinde olan ilçelere 5 i geçmemek üzere müdür tarafından birim kurulabilir. Birimlerin sorumluluğu şube müdürleri ve/veya uzmanlar tarafından yerine getirilir." düzenlemesinin iptali istenilmiştir.

Daire kararının özeti: Danıştay İkinci Dairesinin 23/03/2022 tarih ve E:2018/810, K:2022/1489 sayılı kararıyla;

663 sayılı Sağlık Bakanlığı ve Bağlı Kuruluşlarının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin (02/07/2018 tarih ve 703 sayılı KHK’nin 25. maddesiyle anılan KHK'nin adı "Sağlık Alanında Bazı Düzenlemeler Hakkında Kanun Hükmünde Kararname" şeklinde değiştirilmiştir.) 25. ve 40. maddeleri.

04/01/2012 tarih ve 28163 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Sağlık Bakanlığı Taşra Teşkilatı İdari ve Hizmet Birimleri Kadro Standartları Yönetmeliği'nin 1. ve 2. maddeleri ile "İl ve İlçe Sağlık Müdürlüklerinin Nüfuslara Göre Pozisyon Standartları" başlıklı ekinde yer alan "Pozisyon" tablosunun devamındaki 1. fıkrasının dava konusu Yönerge'nin yürürlüğe girdiği tarihteki hâllerine ve 07/11/2017 tarih ve 51275 sayılı olur ile yürürlüğe giren Sağlık Bakanlığı Taşra Teşkilatı Kadro Standartları ile Çalışma Usul ve Esaslarına Dair Yönerge'nin 1., 2., 6. ve 7. maddelerinin dava tarihindeki hâllerine yer verildikten sonra,

Yönerge'nin 6. maddesinin 4. fıkrasında yer alan düzenlemenin ve bu düzenlemeye ilişkin Ek-3 sayılı cetvelin iptali istemi yönünden;

Yönerge'nin "İl Sağlık Müdürlüğünün Kuruluşu" başlıklı 6. maddesinin 4. fıkrasının, 09/10/2019 tarih ve13461 sayılı Bakan Onayı ile değiştirildiği görüldüğünden, anılan düzenleme ile bu düzenlemeye ilişkin Ek-3 sayılı cetvele yönelik olarak davanın konusuz kaldığı;

Bu itibarla, davacının iptalini talep ettiği düzenleme ve bu düzenlemeye ilişkin Ek-3 sayılı cetvel yürürlükte olmadığından, anılan düzenleme ile bu düzenlemeye ilişkin Ek-3 sayılı cetvelin iptaline ilişkin istem hakkında karar verilmesine yer bulunmadığı,

Yönerge'nin "İlçe Sağlık Müdürlüğünün Kuruluşu" başlıklı 7. maddesinin 2. fıkrasında yer alan düzenlemenin iptali istemi yönünden;

Dava konusu Yönerge'nin yürürlüğe girdiği tarihteki hâliyle 663 sayılı KHK'nin 25. maddesinde, il sağlık müdürlüğünün, Bakanlığın il düzeyindeki hizmetlerinin etkili ve verimli bir şekilde yürütülmesinden sorumlu olduğu, Bakanlığın düzenlemeleri çerçevesinde il düzeyinde personelin adil ve dengeli dağılımını yapacağı ve bu amaçla il içinde personel nakil ve görevlendirme işlemlerini doğrudan gerçekleştireceğinin hüküm altına alındığı ve aynı KHK'nin 40. maddesiyle de Bakanlık ve bağlı kuruluşlarına, görev, yetki ve sorumluluk alanına giren ve önceden kanunla düzenlenmiş konularda idarî düzenlemeler yapabilme yetkisinin verildiği,

663 sayılı KHK'nin 25. maddesine dayanılarak hazırlanan Sağlık Bakanlığı Taşra Teşkilatı İdari ve Hizmet Birimleri Kadro Standartları Yönetmeliği'nin -dava konusu Yönerge'nin yürürlüğe girdiği tarihteki haliyle- ekinde yer alan "Pozisyon" tablosunun devamındaki 1. fıkrasında; "İl Sağlık Müdürlüğü, İlçe Sağlık Müdürlüğü ve hizmet birimlerinin kadro ve pozisyon standardı ile birim adları ve görev tanımları yönerge ile belirlenir." düzenlemesinin yer aldığı,

Aktarılan düzenlemelerden anlaşılacağı üzere, il ve ilçe sağlık müdürlükleri ile hizmet birimlerinin kadro ve pozisyon standardı ile birim adları ve görev tanımlarının belirlenme yetkisinin yönergeye bırakıldığı,

Dava konusu Yönerge'nin 6. maddesiyle il sağlık müdürlüklerinin kuruluşunun düzenlendiği ve bu düzenlemeye ilişkin birim dağıtım cetvelinin de Yönerge'nin ekinde yer aldığı; aynı Yönerge'nin 7. maddesiyle de ilçe sağlık müdürlüklerinin kuruluşunun düzenlendiği,

Anılan Yönerge'nin dava konusu 7. maddesinin 2. fıkrasında, ilçe sağlık müdürlüğü bünyesindeki iş ve işlemleri yürütmek üzere, Türkiye İstatistik Kurumu verileri esas alınarak nüfusu.

200.000 ila 350.000 arasında olan ilçelere 2'yi, 350.000 ila 500.000 arasında olan ilçelere 3'ü, 500.000 ila 750.000 arasında olan ilçelere 4'ü, 750.000’in üzerinde olan ilçelere 5'i geçmemek üzere müdür tarafından birim kurulabileceği, birimlerin sorumluluğunun şube müdürleri ve/veya uzmanlar tarafından yerine getirileceği düzenlemesine yer verilerek, 663 sayılı KHK'nin ilgili düzenlemeleriyle yönetmeliğe, Sağlık Bakanlığı Taşra Teşkilatı İdari ve Hizmet Birimleri Kadro Standartları Yönetmeliği ile de yönergeye bırakılan ilçe sağlık müdürlüklerinin hizmet birimlerini belirleme yetkisinin il sağlık müdürüne verildiği,

dava konusu düzenlemede yer alan nüfus istatistikleri ve birim sayıları doğrultusunda, bu birim sayılarını geçmemek üzere il sağlık müdürlüğünce birim kurulabilmesi, aynı zamanda kaldırılabilmesi ve bu birimlerin adları ile görevlerinin belirlenmesinin mümkün olabildiği, ilgili düzenlemedeki nüfus istatistiklerine göre en fazla kaç birim kurulabileceği belirtilmiş olmakla birlikte birim sayılarının ne kadar olacağı, birim adlarının ve görevlerinin neler olacağı yönünde bir düzenlemeye yer verilmediği,

İdari teşkilatlanmaya ilişkin genel ilkeler uyarınca, idari teşkilatların kanun veya kanun hükmünde kararnameler ile kurulabileceği, buna karşın, yürütülecek asli hizmetler ile hizmet birimleri dışında, kurumun özelliği, hizmetin dinamik yapısı ve ihtiyaçlara göre belirlenecek hizmet birimlerinin kurulabilmesi/kaldırılabilmesi hususunun alt düzenleyici işlemlere (yönerge-genelge) bırakılması mümkün ise de, Yönetmelik ile Yönerge'ye bırakılan ilçe sağlık müdürlüklerinin hizmet birimlerini belirleme yetkisinin, Yönerge'nin dava konusu edilen maddesiyle, il sağlık müdürüne bırakıldığı,

663 sayılı KHK'nin ilgili düzenlemeleriyle yönetmeliğe, Sağlık Bakanlığı Taşra Teşkilatı İdari ve Hizmet Birimleri Kadro Standartları Yönetmeliği ile de yönergeye bırakılan ilçe sağlık müdürlüklerinin hizmet birimlerini belirleme yetkisinin, yönergeyle düzenlenmesi gerekirken, birim sayılarının üst sınırının kaç olacağı dışında herhangi bir sınırlamaya da yer verilmeksizin il sağlık müdürüne bırakılmasına ilişkin 07/11/2017 tarih ve 51275 sayılı olur ile yürürlüğe giren Sağlık Bakanlığı Taşra Teşkilatı Kadro Standartları ile Çalışma Usul ve Esaslarına Dair Yönerge'nin dava konusu 7. maddesinin 2. fıkrasında hukuka uyarlık bulunmadığı gerekçesiyle,

Yönerge'nin, 6. maddesinin 4. fıkrası ile Ek-3 sayılı cetvelinin iptali istemi yönünden karar verilmesine yer olmadığına, 7. maddesinin 2. fıkrasının iptaline karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davalı idare tarafından.

694 sayılı KHK ile 663 sayılı KHK'ye eklenen Ek-1 maddesi ile taşra teşkilatındaki münhal şube müdürü kadrolarının iptal edildiği, 663 sayılı KHK'nin değiştirilen 42. maddesi ile il sağlık müdürlüklerinde uzman istihdamının öngörüldüğü, bu düzenlemeler uyarınca Sağlık Bakanlığı Taşra Teşkilatı İdari ve Hizmet Birimleri Kadro Standartları Yönetmeliği'nde değişikliğe gidildiği, taşra teşkilatının kadro yapısı ve standartlarının 694 sayılı KHK'ye uygun olarak belirlendiği,

Yönetmelik ile il sağlık müdürlüğü, ilçe sağlık müdürlüğü ve hizmet birimlerinin kadro ve pozisyon standardı ile birim adları ve görev tanımlarının yönerge ile belirleneceğinin belirtildiği; ülke genelinde il ve ilçe sağlık müdürlükleri bünyesinde toplamda 2075 adet birimin bulunduğu, 484 adet kadrolu şube müdürünün görev yaptığı, sözleşmeli uzman kadro sayısının 1502 olduğu, görevdeki uzman sayısının ise 1349 olduğu, şube müdürleri yanında sözleşmeli uzmanların tamamının da birim sorumlusu olarak görevlendirilmesi durumunda dahi 153 birimin boş kaldığı, davacının mağduriyetinin olmadığı.

Yönerge'nin, Bakanlığın görev ve yetkileri dâhilinde güncellenen sağlık politikaları çerçevesinde ve üst hukuk normlarına uygun olarak kamu yararı ve hizmet gerekleri doğrultusunda hazırlandığı belirtilerek, Daire kararının iptale ilişkin kısmının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davacı tarafından, davalı idarenin temyiz başvurusunda herhangi bir hukuki dayanak bulunmadığı, idarenin şube müdürü sayısı yetersiz kaldığından, aynı düzeyde uzman istihdam ederek söz konusu kadroların doldurulduğu ve böylece kamu yararının sağlandığı şeklindeki savunmanın kamu yönetimindeki ciddiyetten uzak bir yaklaşım olduğu, davalı idarece getirilen sistemde yeterli objektif kriter bulunmadığı, yapılacak görevlendirmelerin kamu yararına uygun sonuç çıkarmayacağı, Daire kararının iptale ilişkin kısmının onanması gerektiği savunulmuştur.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'ÜN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile Daire kararının iptale ilişkin kısmının onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan; "a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması, b) Hukuka aykırı karar verilmesi, c) Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür. Temyizen incelenen kararın iptale ilişkin kısmı usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar kararın bu kısmının bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.

KARŞI OY

X- 07/11/2017 tarih ve 51275 sayılı olur ile yürürlüğe giren Sağlık Bakanlığı Taşra Teşkilatı Kadro Standartları ile Çalışma Usul ve Esaslarına Dair Yönerge'nin "İlçe Sağlık Müdürlüğünün Kuruluşu" başlıklı 7. maddesinin dava konusu 2. fıkrasında "İlçe sağlık müdürlüğü bünyesindeki iş ve işlemleri yürütmek üzere, Türkiye İstatistik Kurumu verileri esas alınarak nüfusu; 200.000 ila 350.000 arasında olan ilçelere 2 yi, 350.000 ila 500.000 arasında olan ilçelere 3 ü, 500.000 ila 750.000 arasında olan ilçelere 4 ü, 750.000’in üzerinde olan ilçelere 5 i geçmemek üzere müdür tarafından birim kurulabilir. Birimlerin sorumluluğu şube müdürleri ve/veya uzmanlar tarafından yerine getirilir." hükmü yer almaktadır.

Anılan fıkranın ilk cümlesinde, ilçelerde Yönerge belirlenen nüfuslara göre kurulabilecek azami birim sayısı belirlenmiş ve bu birimlerin il müdürü tarafından kurulabileceği düzenlenmiş; ikinci cümlesindeyse, bu birimlerin sorumluluğunun şube müdürleri ve/veya uzmanlar tarafından yerine getirileceği kuralına yer verilmiştir.

Usul hukukunun en temel ilkelerinden biri olan "taleple bağlılık ilkesi" uyarınca, idari yargı yerleri davacının istemi ile bağlı olup, istemi genişletecek veya daraltacak biçimde karar vermelerine imkân bulunmamaktadır.

Dava dilekçesi incelendiğinde; davalı idare bünyesinde şube müdürü olarak görev yapan davacının, Yönerge'nin 7. maddesinin 2. fıkrasının iptalini, "uzman kadrosuyla şube müdürlüğünün denk tutulmasının hukuka aykırı olduğu; ilçe sağlık müdürlüğünde oluşturulacak birimlerde şube müdürleri yerine, mevzuat gereği sadece il sağlık müdürlüklerinde istihdam edilmesi mümkün olan uzmanların atanmasına imkân tanındığı" yolundaki savlarla talep ettiği anlaşılmaktadır. Dava dilekçesinde, ilçe sağlık müdürlüğünde birim kurulmasının ve/veya birim kurulma yönteminin hukuka aykırı olduğu yolunda herhangi bir savın bulunmadığı görülmektedir.

Bu durumda, davacının iptal talebinin Yönerge'nin 7. maddesinin 2. fıkrasının ikinci cümlesine yönelik olduğu anlaşıldığından, davacının talebini aşar ve esasen sahip olduğu "şube müdürü" ünvanının da aleyhine olacak şekilde, Yönerge'nin 7. maddesinin 2. fıkrasının bütününe yönelik olarak yapılan değerlendirmeyle ve fıkranın tamamının iptali yolunda verilen Daire kararında usul hükümlerine uyarlık bulunmadığından, kararın iptale ilişkin kısmının bu gerekçeyle bozulması gerektiğinden, işin esası incelenerek verilen çoğunluk kararına katılmıyoruz.